“要加強和鞏固農業基礎地位，加大對農業的支持力度，加強和完善強農惠農富農政策，加快發展現代農業，確保國家糧食和重要農產品有效供給。”——2012年11月30日習近平中共中央召開的在黨外人士座談會上指出

　　“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經驗告訴我們，一旦發生大饑荒，有錢也沒用。”——2013年11月28日習近平在山東農科院召開的座談會上指出

　　“要通過推進基本公共服務均等化，發展現代農業，積極推進新農村建設，讓農村成為農民幸福生活的美好家園。”——2013年11月28日習近平在山東考察時指出

　　從“兩個飛躍”到“三位一體”：幾代農民的中國夢

　　改革開放的總設計師鄧小平，1990年3月在同江澤民等的談話中提出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。”

　　現在可以更加全面地理解鄧小平原話中“規模經營”和“集體經濟”的科學內涵。十八屆三中全會的《決定》，要求加快構建新型農業經營體系，鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展“規模化”經營，這就揭示了合作經濟是規模經營的重要途徑。也就是說，農業的規模經營未必要以土地的大量兼并為必然前提。

　　習近平很早提出“要走組織化的農村市場化發展路子”，“探索像日本農協、臺灣農會的機制”， “組織農民是我們黨的獨特優長”，并豪邁預言：“新型的合作化道路將會越走越廣闊”。他在浙江省委書記任上提出了農村合作“三位一體”的宏偉構想，大規模多層次的農村合作協會(大農協)應運而生。

　　改革受阻：“大農協”要與“大農政”統籌推進

　　習近平早就注意到“一些政府的涉農部門沒有按照市場經濟發展的要求，及時轉變工作職能，仍習慣于用計劃經濟的方法來管理農業，造成了農村經濟發展的條塊分割”。我們對此深有體會，近年來在一些地方推廣“三位一體”合作組織，遇到的最大阻力，恰恰來自涉農部門本身。

　　30多年前的農村改革容易率先啟動，一個重要原因恰恰在于計劃經濟體制還沒有全面徹底覆蓋農村(至少相對于城市而言)。“條條”在農村的影響和控制還是相對微弱的。這些年來，城市改革中的“條塊分割”初步得到解決，農村改革中“條塊分割”似乎還在加劇。涉農部門各自為政的現象非常突出。部門利益不斷膨脹，假以支農的名義擴張預算、編制、級別、職權，更有甚者，通過立法及其他政策性文件強化自身權力，設立各種審批權限和資金渠道。各條線根子都在上面，每條線是越來越強化，但是強化的是權力而非服務，是向上加強而非向下加強，相互之間更是摩擦不斷，以至下面就是擰不成一股繩。

　　好比過去計劃經濟時期，工業局不希望下面的企業搞商業，商業局不希望下面的企業搞工業，機械局不希望下面的企業搞電子，電子局不希望下面的企業搞機械，都是生怕動搖了自己“主管部門”的地位或者被別的部門“挖了墻角”。管胳膊的部門不許長腿，管腿的部門不許長胳膊。但是，金融、流通、科技等合作組織及其功能服務對于農民特別是小農，如果繼續相互分割，就既不能達到規模優勢，又增加組織成本，各自都難以持續和成功。

　　由此，“大農政”體制，呼之欲出。習近平借鑒國際經驗指出： 各(歐共體)成員國除了注重運用法律手段外，還都實行了“大農業”范圍的行政管理。習近平認為：要加快政府管理體制改革，盡快建立對農業生產資料經營、農業生產、農產品流通、農產品國際貿易進行統一管理的政府管理體制，對農產品生產、流通、進出口貿易和農業要素、農村消費品、農村工業品的市場供求，及時實施有效的宏觀調控。

　　另一方面，習近平主張：各級政府要指導和幫助農民成立自治組織，實行農民的自我保護。要引導農民自我保護組織在同眾多市場主體開展經濟往來時，提高農民的談判地位，維護他們的合法權益。要指導農民自我保護組織在國家法律、法規許可的范圍內開展活動，監督各類農業法律法規的貫徹執行，保護農村市場化建設和農村經濟的健康發展。

　　西方發達國家的農業一體化經營現在之所以達到很高水平，與政府的大力組織和引導有著直接關系。在這些國家的農產品流通組織中，都有政府農業部門的官員在起組織和牽頭作用，如澳大利亞、新西蘭等等，特別是日本等國的農協，本身就是一個半官方組織。

　　習近平在2006年12月19日的浙江全省現場會上進一步要求：各級政府要把發展農村新型合作經濟作為促進政府全面履行職能和加快轉變職能的良好機遇，切實加強對新型合作經濟組織的公共服務，并在認真界定政府相關部門職能的基礎上，創造條件將部分服務職能轉移和委托給新型合作經濟組織來承擔。

　　相信這也是十八屆三中全會關于“創新社會治理體制”、“激發社會組織活力”的應有之義。

　　行政管理體制改革與合作體系建設：相輔相成

　　習近平在浙江省委書記任上提出，積極創新農業服務形式，大力推進以農民專業合作社為基礎、供銷合作社為依托、農村信用合作社為后盾的“三位一體”的服務聯合體建設，努力構建以政府部門的服務和管理為保障的集技術、信息、金融、營銷等服務于一體的新型農業服務平臺。

　　改革開放30多年來，農口體制一直沒有大的改革，現在已經遠遠落后于形勢的發展。正如整個市場經濟改革，其實就是不斷改革計委以及各個行業主管“部”，農村改革和新農村建設的當務之急是改革整個農口體制，進行系統性重組。

　　但是，涉農部門分割問題和農民主體地位問題，倒是有可能畢其功于一役。自上而下的行政管理體制改革與自下而上的合作體系建設相結合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有喚起農民的廣泛參與和支持，提高農民組織化程度，我們才有足夠的政治能量與合法性資源，沖破既得利益集團的阻隔，真正打破部門分割。也只有逐步整合政府支農資源，農村合作組織才能迅速得以茁壯成長。

　　因此有了“大農政”與“大農協”比翼雙飛的設想：

　　可探索涉農行政管理體制改革，同時重組供銷社、信用社、農民專業合作社乃至一些村經濟合作社，設立各級農協。并把原來農業、科技部門所屬的一些涉農事業單位劃歸農協管理。縣鄉兩級農協為農協的基礎。供銷社整體改組進入農協，農協與信用社(合作銀行)之間可以建立股權托管、業務聯盟關系。

　　習近平近日在山東考察工作時指出，解決好“三農”問題，根本在于深化改革，走中國特色現代化農業道路。十八屆三中全會的《決定》也提出：“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”。遙想當年的包產到戶，只是放松管制，的確可以在點上、在局部先行取得經驗，而且可以實踐先行。現在所要求的改革，則是深層的體制改革，涉及縣級以上利益格局的重大調整，需要更為充實的理論準備，更為強大的政治能量。大的體制不改革，在局部上的試點是不可能長期鞏固、成熟。因此需要更多注重頂層設計和整體推進。

　　(作者為中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員、中國農村發展研究組執行組長)

    參考推薦：

 賀雪峰：農民如何組織起來？

       一

　　毛主席在1943年所作著名講話《組織起來》中認為，“在農民方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦”，組織農民是人民群眾得到解放的必由之路。毛主席的這些話，現在讀來仍然發人深省。

　　新中國建立后曾通過“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制將中國農民組織起來，在不長時間，為中國工業化提供了大量原始積累，同時也通過組織起來的力量，極大地改變了農業生產基礎設施落后的狀況，尤其是通過大量勞力投入修建了完善的水利設施，極大地提高了可灌溉耕地面積。人民公社的優點是可以集中力量辦大事，并為國家從農村獲取用于工業化建設的資源提供了有效組織手段。人民公社的問題是對農戶個體激勵不足，人民公社后期普遍出現了消極怠工和集體低效的問題。

　　分田到戶以后，人民公社解體，農戶的家庭經營主體地位重新確立，以家庭經營為基礎的統分結合的雙層經營體制成為具有合法地位的農村基本經營制度。農村土地的所有權歸村社集體，農民擁有土地的承包經營權，農民自主經營土地，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，因為具有全部的剩余索取權，農民的經營積極性被極大地調動起來。

　　遺憾的是，分田到戶后不久，體制改革所煥發出來的生產力即釋放殆盡，而“交夠國家的，留足集體的”制度安排，雖然可以讓農民有全部的剩余索取權，卻使得兩個在中國歷史上從來就沒有解決好的頑疾再次出現，一是農民若不愿交夠國家的，留足集體的，怎么辦?二是國家和集體無度索取怎么辦?且越是農民不愿交，國家就越要多收，越多收，農民就越不愿交。農民剩余可能因為國家和集體無度索要而所剩無幾。到1980年代中后期，農業中幾乎已是活力不再，以致到1990年代，“三農”不僅成為問題，而且成為全黨和全國工作中的“重中之重”。

　　“三農”成為問題的一個重要原因是鄉村組織借雙層經營“統”的功能加重農民負擔。加重農民負擔，其中一部分負擔用于各級政府的政績工程，甚至被吃喝掉了，還有一部分用于解決農村的公共品供給。在1990年代，農村流行的說法是：一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。一稅是指農業稅，二稅指“三提五統”和各種集資，三稅指共同生產費。所謂共同生產費，是指村社集體用于共同生產的費用，比如用于集體灌溉和農業基礎設施建設的費用，在中央為減輕農民負擔而明確限制“三提五統”和社會集資的情況下，地方政府普遍通過增加共同生產費來加重農民負擔，以至共同生產費成了一個無所不包的框，沉重得農民根本就挑不動。

　　為解決農民負擔過重的頑疾，也為徹底解決三農問題，中央自2001年開始在全國試行稅費改革，并最終在2006年徹底取消農業稅。取消農業稅的改革，不僅徹底取消了數千年的農業稅，而且取消了“三提五統”，取消了共同生產費。取消農業稅后，如何籌集公共事業和共同生產費用?中央的建議是通過“一事一議”的辦法籌集資金，“一事一議”與“三提五統”和共同生產費的大不同在于，“三提五統”和共同生產費是帶有強制性的收費，“一事一議”則是“誰受益、誰負擔”，采取自愿原則，強制性的因素很弱。因此，通過“一事一議”籌集公共事業和共同生產費用的辦法在全國絕大多數農村都無法落實，“統分結合，雙層經營”中，“統”的一層因為不再有行使土地集體所有權的能力，而徹底解體。

　　也是因此，在農村調查時，我們聽到農民講“單干以來”就有兩種指代的時點，一是分田到戶以來，二是取消農業稅以來。應該說，農民相當準確地把握了這兩個時點，分田到戶的單干主要是農民具有了經營自主權，村社集體也有一定能力來解決一家一戶“不好辦和辦不好”的公共事務。取消農業稅后，村社集體統的能力極大地削弱，有些地區甚至在稅費改革前后取消了村民小組長，單家獨戶小農因此不僅要直接面對市場，而且直接面對生產的所有環節。

　　二

　　當前中國農村的基本經營形式是以“人均一畝三分、戶均不過十畝”為基礎的小農經營，尤其重要的是，當前中國農村的小農經營是在“三級所有、隊為基礎”的生產隊基礎上，經過土地均分而來，這種土地均分，一般為了公平，而按土地肥瘦、遠近進行了細碎分割，一戶幾畝土地，可能會分散在10多處，每戶小農不僅耕地面積狹小，而且地塊分散。這樣的小農經濟，在如何解決生產協作問題上，就完全不同于美國式大農場經濟形態。中國式小農經濟需要有中國式上層建筑與之相適應，這個上層建筑的第一層是農民如何組織起來解決共同生產問題，典型是農田灌溉、機耕、植保等等方面需要的合作問題。

　　從目前中國農村情況來看，小農經濟還將長期存在，具體地講，9億農民和2億多戶小農中的絕大多數人還將在未來相當長一個時期依托于農業和農村，當前中國農村以代際分工為基礎的“半工半耕”家庭再生產模式也將長期存在。代際分工基礎上的“半工半耕”，即年齡比較大的老一代在家務農，年輕人外出務工，由兩代人同時務農和務工來獲取兩筆收入，從而獲取相對體面的生存條件。正是這種以代際分工為基礎的半工半耕家計模式，使小農經營具有極其強大的生命力：即年輕人進城務工，他們卻并不將耕地流轉出去，(更不用說會賣掉了)，而是留給年老父母耕種，父母耕種小塊土地，收入不多，卻可以基本上應對家庭一般性人情社會支出，可以解決一家溫飽問題。有了父母的務農收入，年輕人在城市務工收入就可以儲蓄下來，中國外向型產業就可能具有廉價而高素質的勞動力，從而可以在全球化中立于不敗之地。

　　我們必須以小農經濟長期存在為前提來思考中國農村基層組織與基層治理。中國式小農經濟不同于美國式大農場經營，一個美國農場的耕地規模可能超過中國若干行政村，或者說，中國幾百戶小農經營面積只相當于美國一個農場主的經營面積。美國農場主的私人決策，對于中國小農來說，就成了數百農戶的公共決策。小農經營利潤微薄，風險很大，以自愿為基礎的集體決策成本極高，自下而上的決策成本幾乎會高到無法承受地步，因此，在當前中國農村，幾乎沒有真正自下而上小農合作成功的例子。美國農場主的合作，是三個農場主商議一條河流灌溉的分配，是就2億立方米的水源進行水量、水權的分配。中國小農經營規模太小，根本無法就河流進行流域管理與使用，農戶因此只能通過打井這樣的微型水利，通過私人品來解決灌溉問題。這種辦法不僅成本極高，而且難以持續。

　　分散的中國小農需要組織起來，除了應對生產中的需要以外，還有如何面對市場的問題。小農戶與大生產的矛盾以及小農戶與大市場的矛盾，是當前農業經營中的兩對基本矛盾。解決矛盾的方向有二，一是將小農戶組織起來，形成農戶的聯合或合作，比如組織合作社，或形成有效率的集體經濟組織，二是隨著越來越多農民進城，而推動土地流轉，形成規模經營，從而解決農戶與大生產和大市場的矛盾。

　　在目前中國有9億農民仍然需要依托農業生產的現實條件下面，農民轉移進城是較為緩慢的，而更加緩慢的是農民真正將耕地流轉出去。也就是說，在未來30年，中國式小農經濟還將長期存在，這是我們思考中國農村基層治理的基本前提。

　　小農經濟條件下，農民如何解決與大市場的矛盾?可行的辦法是合作。讓農戶通過合作，降低與市場對接的成本。但合作本身是有成本的，從事糧食作物生產的小農，利潤十分薄弱，小農合作成本高，利潤少，合作會很困難。實踐中，則幾乎沒有農民通過合作來生產糧食以對接市場的成功先例。相對來說，種植經濟收物，風險雖大，收益往往也比較高，農民通過種植經濟作物來獲得較多利潤，從而可以支付得起合作成本，并因此與市場形成有效率的對接。經濟作物多是鮮活農產品，不耐儲存，對市場銷售的要求高，對市場價格反應特別敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因為經濟作物價格波動幅度比較大，與利潤較高相對應的是風險比較大，風險大也就使得每有一次風險，農民合作即面臨一次解體的危機，最終，能夠在市場波動中維持下來的農民合作經濟組織寥寥無幾。

　　中國大國農業特征決定了中國耕地的90%要種植大宗農產品，絕大多數農戶也都是要生產糧食。與經濟作物不同，大宗農產品尤其是糧食作物的重要特點是耐儲存，價格穩定，品質相對單一，從銷售來看，基本上是國家保護價收購，從產前環節看，種子、農藥、化肥，基本上都是標準化的大宗商品，因此，從事大宗農產品生產的小農恰是對市場不敏感，而不存在與大市場對接困難(基本上沒有這個需要)的農戶，這部分農戶占全國農戶的90%，耕種大約90%的耕地。

　　這個意義上講，對中國絕大多數小農來講，小農戶與大市場的矛盾并非一個真實的問題，這個問題可暫時擱置。

　　但這個90%小農戶在產中環節，或生產環節中與大生產的矛盾，或他們需要的基礎生產條件的矛盾，卻是真問題。如何讓小農戶生產方便是取消農業稅后的關鍵問題。

　　生產領域的合作，在取消農業稅之前的“統分結合、雙層經營”體制中，恰是村社集體可以相對有效解決的問題。

　　三

　　通過集體統的層次不僅可以解決生產合作的問題，而且可以解決生活合作的問題。組織起來的重要方面還在于社會秩序的再生產。

　　進入21世紀，中國城市化速度明顯加快，農村人口大量流入城市。與人口進城相伴隨的是人財物流出農村，農村留下來的老弱病殘居多。在這個意義上講，作為一個社會系統，因為人財物的流出，農村內生秩序能力下降，系統穩定容易出現問題，更重要的是，外出農民并未融入城市，而大多與農村有千絲萬縷的聯系，比如父母和子女留守農村，他們僅僅是年輕時進城務工，年老時還要回來。也就是說，穩定有序的農村對進城農民也是極為重要的。在人財物流出的情況下，如何保持農村秩序是一個極其關鍵的問題。

　　在農業稅費已經取消、且雙層經營中集體一層基本解體的情況下，維持基層秩序的資源便大成問題，再加上農村人財物流失所導致農村內生秩序能力不足，使得外來資源變得極為重要。從某種意義上講，維持農村基本秩序的途徑有三個，一是發育農村社會組織，比如建設老年人協會等等，二是充分發揮基層組織的作用，比如配備相對健全的村組干部隊伍，三是配置必要的治理資源。遺憾的是，在當前農村政策的實踐中，健全的村組干部隊伍正在遣散，國家給農村投入的資源越來越多，但這些資源大多要么直接由各部門幫農民修建了公共設施比如水、電、路、橋和圖書館，要么直接發到農戶，村組集體除極低的村組干部報酬和極少的辦公經費以外，幾乎沒有任何可以支配的資源，由此導致農民自下而上的公共品需求偏好無法與國家自上而下的資源轉移對接起來，更無法讓基層組織在其中發揮關鍵作用并因此使基層組織得到能力的訓練與強化。

　　立足中國9億農民和農村人財物不斷流出將是一個長期過程的現實，基于農村構成了中國現代化的穩定器與蓄水池的戰略定位，在農村基層的內生秩序能力將長期不足的情況下，維持農村基本秩序是中國現代化所必需要面對的問題。解決問題的辦法，唯有自上而下自外而內，由國家和城市向農村輸入資源。這種資源的輸入，目標不是為了讓農民致富，也不是為了發展經濟，而是維持農村基本的穩定局面。其中最重要的是，要通過這種資源輸入，加強農村內生解決問題和保持穩定的能力。首當其沖就是要建設一個強有力的農村基層組織體系，以在農村發展中以不變應萬變。衡量國家對農村輸入資源效果的最重要標準是看這種資源輸入是否加強了農村基層組織：若加強了，這種資源輸入就是有效的，若沒有加強，這種資源輸入可能就是無效的。

　　取消農業稅后，在資源輸入方式和鄉村體制改革舉措上都存在著嚴重的方向性錯誤，從鄉村體制改革來看，普遍的思路是，既然不再向農民收稅了，還留下健全的基層組織干什么?因此，撤鄉并鎮、合村并組、減少鄉村干部、取消村民組長，將鄉鎮“七站八所”推向市場等等做法，都是在極大地削弱農村基層組織的力量。這種思路和做法的錯誤在于，他們沒有看到，在農村人財物流出的背景下，農村基本穩定與秩序的維持存在巨大困境;沒有意識到，健全的基層組織對于維持中國農村基本穩定與秩序的極端重要性。因此，現在不是要削弱農村的基層組織，而是要進一步加強農村基層組織建設。況且，進入21世紀，與農村人財物大量流出農村相關，城市工商業快速發展使國家也有了越來越多可以轉移進入農村的資源。不是將農村基層組織作為向農民提取資源的制度設施，而是作為向農民提供公共服務維持農村基本秩序的制度設施，我們就應該創造性地轉化既有的農村基層組織，使其服務于新時期的新需要。

　　因為對基層組織存在偏見，自上而下的轉移支付要么直接補到農戶，要么通過“條條”專政，由各部辦委局直接到農村建設公共品，這些公共品與農民需求脫節。因為農民無法有效表達對公共品需求偏好，公共品建設就成為政府部門的政績工程、形象工程。國家的錢花了，農民的事情卻沒有辦好。

　　鄉村基層組織這個塊塊，正是對接國家資源與農民需求的關鍵點和關節點。20多年村民自治制度建設也為這種對接提供了極好的實踐條件。河南鄧州發明的“4+2”工作法，被2010年中央1號文件吸收(本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開)，就是一個比較好的以自上而下資源輸入為基礎的基層組織建設制度安排。遺憾的是，在實踐中，很多地方忽視了“4+2”是農民通過民主來表達其公共品需求偏好從而分配自上而下資源的辦法，而不是“一事一議”的改頭換面，也因此，一些地方推廣“4+2”出現了形式化的問題。

　　有國家的資源輸入，這種資源輸入可以加強農村基層組織建設，同時又可以與農民自下而上的需求偏好相對接，則即使在農村人財物流出的背景下，農村仍然可以大體保持穩定。若是，則中國因為有了農村這個穩定的大后方和現代化的戰略縱深，中國現代化的重心就穩，中華民族的偉大復興就一定可以實現。

　　四

　　當前農村基層組織建設的重點不在于發展經濟，不在于讓農民致富，而在于如何防止農村人財物流出背景下農村基層的失序。中國現代化是一個長期過程，農村是中國現代化的穩定器與蓄水池，維持農村基本秩序，就是要從中國現代化的結構性條件出發，從大局出發，從一般性方面出發，來建設好中國當前的基層組織，并以此為基礎，來將農民組織起來。

　　要達到此目標，農村基層組織建設和三農政策實踐應尤其重視以下幾點：

　　1、農民組織起來的核心問題不是與市場對接，而是在解決以農田灌溉為代表的產中環節的合作問題。

　　2、農民組織起來不是為了致富而是為了維持底線秩序。解決農民生產生活基本秩序，是當前基層組織建設的最重要的也最基礎的功能。

　　3、農村基層組織建設必須立足大多數。比如對富人治村要警惕，尤其是黨建部門不應再提倡誤導性的“雙帶”、“雙強”工程。再比如，對土地大規模流轉也要持謹慎態度。當前農村之所以可以保持穩定的一個原因是，大量農民進城，但是他們的土地仍然留在農村，這些土地在村莊內流轉，從而形成了主要依靠種地來獲取收入的“中農”階層，這個中農階層經營大約20畝土地，農業收入接近甚至超過外出務工的收入，且可以保持完整的家庭生活，他們的利益關系和社會關系都在村莊，他們也就十分關心村莊的公共事務和公益事業。正是這批利益關系和社會關系都在村莊的中農，可以成為新時期農村治理的骨干力量。政府推動大規模土地流轉的一個嚴重后果就是中農被消滅，從而導致當前農村人財物流出背景下村治基礎的喪失。

　　4、農村基層組織改革要慎重，切忌大撤大建。保守但穩妥的辦法是在保持既定結構不變的情況下進行組織功能的轉換。尤其是目前鄉鎮“七站八所”改革要慎重，要有智慧。

　　5、不要迷信外國經驗，包括不要迷信日本、韓國和我國臺灣地區的經驗。日韓臺的農業與農村組織與當前中國大陸農村基層組織的功能重點完全不同。假若說日韓臺的重點在于農業的話，中國大陸基層組織建設的重點就在于農村和農民。中國大陸的農業問題僅僅是附著在農村和農民問題之上的相對次要的問題。最近數十年，在解決農業問題上，中國大陸一直比日韓臺做得好很多!

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