今天的不少人，強調土地私有屬性的理直氣壯，強調土地公有屬性的羞羞答答，這是極不正常的現象。
現在要想把問題說明白，必須從農地制度說起，后說“農轉城”或“農轉非”制度，再說城市建設用地制度。
農地如何“聯產”
農地制度由兩大部分構成：農地農用制度和農民生產生活配套用地制度。農地農用制度是指種植養殖用地制度，衡量其好壞的基本原則包括以下幾個。
第一，耕者有其田。耕者才能有田，非耕者不能將田地出租獲利，否則會加重農業生產經營者的負擔。日本、韓國和臺灣地區等都是限制農用地轉租獲利的。由于限制轉租獲利，絕大多數國家的農用地價格是極其低廉的，但我國的農用地價格比發達國家高3~5倍，比發展中國家高5~10倍，這對農業發展是不利的。“增加農民(土地)財產性收益”的改革必須真正對農民有益。
第二，地權要平均。這里的平均是指相對平均，因為人多地少，單個農戶家庭占有的農業生產用地的規模既不能太大，也不能太小，否則會造成生產經營規模不經濟或兩極分化。日本、韓國和臺灣地區在初次平均地權之后，一方面實行長子繼承制，另一方面限制城市人和工商資本購買農地，以保持農業規模經營穩定性和有序城市化。參考這樣的經驗，土地向少數公司和個人流轉集中的改革，應謹慎才是。
第三，閑置要受罰。我國是人均耕地面積最少的國家之一，比日本還少，吃飯是天大的問題，所以要禁止閑置農地。但我國農村閑置的農地隨處可見，以高科技農業園的名義圈地后長期閑置的情況也比比皆是。對閑置農地的，應該給予懲罰，直至收回農地承包經營權。
第四，地權可流動。如果有村民全家進城了，應該有償退出村社集體，即成員權變現，退出補償的標準應為農地的實際收益除以銀行存款利率。部分農村由于村社集體所有權有收益，或村社內部有內置金融存在，集體成員權有償退出是能夠保證的;但更多的村社由于農地集體所有權虛置，有償退出無法實現。
我國的法律對農用地的相關規定是體現了以上四個原則的，但現實中許多地方實行的是“分田單干，長久不變，無須聯產”的制度，導致了如下問題：一、集體所有權虛置，村社成員有償退出無法實現，農田水利等基礎設施建設維護和農村治理的主體缺失;二、農地閑置嚴重;三、農地占有不平均，非農民占地越來越多，農業生產經營規模極不經濟。
農地農用制度該如何改進呢?筆者主張要回到《憲法》上來，“村民集體所有，農戶有償(聯產)承包，實行統分結合雙層經營制度”的《憲法》規定符合我國的實際。以江蘇的長江村、永聯村，山西的大寨村為代表的數千個村社落實了這一原則：全村5~15個種田能手(職業農民)聯產承包了全村的土地，為全體村民供給基本農產品，超產部分歸種田能手所得，全體村民共同承擔水利等農田基礎設施建設。這樣，既實現了平均地權，又實現了規模經營，提高了農業現代化水平和農業產量;村民如果自愿退出村社，其成員權也可以獲得補償。
已經分田單干的村社如何重歸《憲法》原則呢?筆者所在的中國鄉建院在河南信陽郝堂村和湖北鄂州的梁子湖張遠村做了一些探索，通過與村民協作建立了村社內部“金地融托經服社”，承包地可以作價入社，分享保底收益，入社的時間越長，保底收益越高;農戶也可用承包地在“金地融托經服社”抵押貸款，如果進城做市民了可以實現有償退出。“金地融托經服社”的信用服務收益和土地信托經營收益分配后的結余歸村社共同體成員共享，對村民家庭經濟發展和村民集體經濟發展都有極大促進。這是依據《憲法》原則探索新雙層經營體制和新集體經濟實現形式的實踐。
關于農地抵押貸款及其村社成員權的有償退出，不少專家學者的設計是“私有化+市場自由交易”，這是美國大農場農業主體的市場邏輯，是不可取的。在東亞小農農業主體的市場邏輯里，農地抵押權不可能在正規銀行實現，農地抵押權和成員權變現的充分實現只能以集體經濟及其內置金融為基礎。
《決定》中明確說，“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟……鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作……保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”這為下一步深化以《憲法》原則為基礎的農地制度改革指明了方向。
警惕農地入市連鎖反應
只要有農業，就必須有農民，所以必須給農民配套生活用地—宅基地、飲用水源地、道路、學校、衛生室;只要有農業，就必須有配套的農業服務業，所以必須給農業配套生產服務用地—農道、農技站、農機站、冷庫倉儲、加工廠等。一般來講，我國農村生活生產用地(村內建設用地)控制在人均0.5畝以內。
需要特別明確的是，農村建設用地是農民在農村的生產生活配套用地，是要受總量控制和規劃控制的，否則18億畝基本農田的紅線就沒法保住。農村生產生活配套用地制度的原則只有一個：控制規模，提高建設用地利用效率。
當下的主要問題是農戶亂占耕地建房和修墳等比較普遍，根據筆者在中原多縣的調查，農村一戶多宅的現象很多，且有大量的建設用地閑置。其主要成因是農戶承包權無償且長期化導致了土地的村民集體所有權虛置，土地管理的真正主體缺位;次要原因是政府的土地管理部門異化為吃地者了。
在農村大量建設用地違規使用或利用效率不高的情況下，必須警惕一下子開放農村建設用地交易市場，準許農村建設用地與城市建設用地同權同價，可能帶來的連鎖反應后果。第一，大量非法集體建設用地—如違規所建的房子和廠子—如果被準許同權同價交易和抵押，會導致大量非法取得的土地死資產(如溫州等地的倒閉工廠所占的土地)在金融體系里套現，這會對金融體系造成沖擊;第二，會鼓勵進一步違法占用耕地“種房子”、“種廠子”，對18億畝耕地紅線直接構成威脅。
關于農村生產生活配套建設用地制度的改革，筆者認為應該以村社為主體和核算單元，按照人均配套0.5畝的標準結算，多占的須還耕或征稅，少占應補助或增加法定的用地指標;準許村社集體間置換農地和法定的生產生活配套用地，準許有土地主體資格的村社以合法的建設用地指標上市交易。對于已成為市民卻在農村占有建設用地(宅基地等)的人，愿意將其退還村社集體的，集體應給予退出補償;不愿有償退出的應繳納一定的建設用地占有稅費。合法的農村生產生活配套建設用地或指標既可以在村社“內置金融”里抵押貸款，也可以在正規金融機構內抵押貸款。
有些地方在推行以“撤村并鎮，農民上樓，增減掛鉤”為內容的城鎮化，這種以村社為單位將節約出來的建設用地轉換成農民樓房的地方，需要弄明白一件事，將來村社還是要搞農業的，還需要生產生活配套建設用地;如果一次“撤村上樓”就把節約出來的建設用地指標都兌換成房子，將來再申請配套建設用地搞發展就不可能了，或成本就更高了。
規劃管控地主不變
要搞工業化、城市化，就需要不斷將農地轉為城市建設用地—土地“農轉城”;要搞現代化，就要不斷修公路、鐵路、機場和其他基礎設施—土地“農轉非”。
我國的土地“農轉城”或“農轉非”制度(即“征地制度”)所受詬病最多。主要表現為：第一，隨意圈地，浪費嚴重。由于土地有不斷漲價的經濟特性，政府和老板們總有屯地的沖動，跑馬圈地遍及中國的大城小鎮，圈而不用或假用非常普遍。第二，征地補償極不合理。北京等地征地補償驚人的高，很多中小城鎮征地補償驚人的低，造成很多社會問題。第三，征地過程異化為以暴力獲得暴利。政府和開發商使用暴力取得土地實現暴利，而“釘子戶”使用暴力對抗，往往也能夠獲得暴利，同時還能獲得“維權英雄”的社會待遇。所以，在征地過程中，常常見到的就是以暴力對抗暴力，削弱了發展的正當性，法治也受到沖擊。
導致上述問題的根本原因是“農轉城”制度設計不合理。其實改起來并不難，這部分的改革要遵循規劃管控、地主不變和漲價歸公三項原則。
先說規劃管控原則。無論是城市建設用地、工業用地、基礎設施建設用地，都必須嚴格執行規劃管控制度，土地規劃經本級人大和上級人大批準后就是法律，要堅決依法辦事，違規就是違法的征地。依規劃“農轉城”既可避免隨意圈地，又可避免政府暴力征地。
再說地主不變原則。在市場經濟條件下，農村土地“農轉城”后，政府應該在地主(農民)不變的情況下取得用于公益事業和城市基礎設施建設所需的土地，開發商需要土地應該在市場上購買。只有這樣，十八屆三中全會所強調的“市場配置資源起決定性作用”才能實現，以暴力獲得暴利的現象才能避免。
第三，關于漲價歸公原則。由于改變了用途，依據規劃“農轉城”的土地必然會漲價，但漲價不是原土地主人(農民)創造的，理所當然要漲價歸公，這是全世界通行的規則。當然，不是全部的漲價都要歸公，筆者認為孫中山先生設計的“農轉城”減半—即作為原土地所有者的農民得一半、政府無償取得一半的制度簡單明了，且經過臺灣長時間實踐檢驗證明是簡便易行的好制度，可以借鑒。
至于基礎設施建設需要征地，即“農轉非”，應比照“農轉城”制度。以修鐵路為例，首先，建設必須依法進行;其次，“農轉非”用半，即征用200畝，用于建設鐵路100畝(政府入股鐵路)，農民自用100畝(實際是補償100畝建設用地指標)，政府僅對鐵路占用的100畝的地上物進行補貼即可。
平均地權漲價歸公
土地依法“農轉城”之后，主要用于公益、工業和商業。城市建設用地制度改革的原則包括以下幾個。
一是遵守土地規劃，不得隨意改變。
二是平均地權，居民、企業、政府等都不得超標準占地，超標準占地應該實施類似累進稅式的懲罰。
三是漲價歸公，城市土地和房產的漲價是必然的，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文關于漲價“政府要拿到一部分，開發土地的企業要拿到一部分，市民要分享一部分，貢獻了這些地的農民要拿到一部分，遠離城市的農民也要分享一部分”的說法比較合情合理。筆者認為，對城市建設用地的交易和開發實現的增值收益也要征稅，并且實行累進稅(防止壟斷價格)制度，其稅收應歸全民共享，保障種糧農民分享到城市化的好處。
四是懲罰閑置，土地“農轉城”后，地主是政府和進城農民，即新市民，地主有暫時不開發土地等待漲價牟利的權利，但必須課征閑置稅，閑置稅也必須是累進稅制，以防止土地閑置浪費和釘子戶的產生，消除“維權英雄”存在的土壤和條件。
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