鄉鎮運作為何名實分離?
——讀《策略主義——桔鎮的運作邏輯》
一
有過鄉村調查經驗的人，會有一個深刻的感受，即一方面是村民抱怨鄉村干部壞，越來越不為人民服務了;而另外一方面是鄉村干部抱怨老百姓不聽話，工作越來越不好做了。暫且不論孰是孰非，干部和群眾都不滿意應該代表了當前基層治理的生態效應。那么，這種生態效應是如何產生的，換言之，如何理解當前的鄉村治理邏輯，自然成為眾學者關注的焦點。在華中鄉土派的視野里，大概可以分為兩種學術路徑，其一是以“村治”為中心的村莊研究，其源頭可以上溯到費孝通在解放前開創的“社區方法論”;其二是鄉鎮為單位的鄉村政治研究，它突出超越于村莊的更廣泛的時空化特征。可以說，前一種路徑基于學術沉淀及起步早的緣由，已經誕生了大量的文章著作，在學術推進上較為明顯，但越來越發現存在諸多的瓶頸;而后一種路徑則正處于探索和發掘的階段，不過在雄厚扎實的“村治”研究基礎上，卻給我們展現出巨大的研究空間及潛力。
歐陽靜新著《策略主義——桔鎮的運作邏輯》正是這種學術探索的典型代表。在該書中，桔鎮，中部地區的一個普通農業型鄉鎮，被作者挑選為研究對象，已經不是單純意義上的地理空間，而是人文空間意義上的鄉村政治“場域”。當然，鄉村政治并不排除村莊的因素，作者也注意兼顧了國家與村莊的雙重視野。在桔鎮這個特定的“場域”里，作者敏銳地發現，“形式上的官僚制設置與實質上的非正式運作，非正式因素被大量地借用到正式權力的運作過程中”[1]2。由此出發，圍繞著如何理解鄉鎮政權的名實分離的現象，作者展開了對鄉鎮運作邏輯的細密考察。
二
鄉鎮政權的準確身份，首先是官僚系統的組成部分，按照相關的法律規定，鄉鎮是我國行政建制的最底層，即通謂的基層政權組織。就桔鎮而言，1982年恢復鄉鎮建制后，就建立起來了鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)人大和鄉(鎮)人民政府“三大領導班子”[1]34，其組織機構設置完全與縣市以上的官僚系統對接起來。而且在鄉鎮干部的級別上，也進行了嚴格的等級化設置，由于鄉鎮只有兩個科級干部名額，在同一級別不同職務之間又進行等級細分，從而形成了設置完備、等級有序的一級政權組織[1]36。近年，國家不斷加強公務員制度建設，原來從鄉村社會一步一步提拔上去的土里土氣的干部日益減少，取而代之的是縣委政府核心部門空降的年輕干部，連村級干部也變為拿著國家的工資實行“朝九晚五”的坐班制度，因此，基層的官僚化現象得到進一步的強化。
然而，與官僚制設置相悖的是，桔鎮在具體的運作過程中實行的是另外一套模式。從黨政關系上看，黨委是領導和決策機構，鎮黨委書記在所有重大事務上擁有最終的決定權，政府則只是黨委的執行機構，鎮長負責將黨政聯席會議上做出的決策落實到具體的工作上，鎮黨委書記和鎮長之間的權力結構一目了然，制度化的分權關系被擬家庭化的“公婆關系”代替。而在鄉鎮推進具體的工作時，它往往偏向于“工作組”的模式，即鄉鎮每年依據“目標管理考評方案”，按照各項中心工作將每位干部編入各個工作組，編入哪個工作組并非按照干部是否專業的標準，而是視不同時期不同工作的需要，因此原來的官僚制就被徹底打破和置換了。同時，鄉鎮為了順利地把工作落實到村莊甚至是村民，又將原來“密切聯系群眾”的駐村制轉化為監督領導村干部的領導制，從而使得村級自治制度形同虛設，成為一種上下級的擬科層制。
鄉鎮的變通及策略主義的生存狀態，在稅費改革后表現得更為明顯。在中西部欠發達地區，無論是稅改前還是稅改后，鄉鎮財政資源短缺的現實普遍存在。而在桔鎮這樣的純農業型村莊，國家取消農業稅后，鄉鎮失去了很大一塊穩定性的收入，要維持正常運轉和招商引資的支出都極為困難。因此，鄉鎮財政要能夠維持下去，只能是自己想辦法多方創收。在這種條件的約束下，一方面，鄉鎮充分利用各種“政緣關系網絡”、“莊里公家人”、“項目代理人”向上面各級政府部門“爭”資“跑”項，通過套取國家資金為鄉鎮財政輸血;另一方面，鄉鎮利用國家的政策在土地和人口上做文章，比如違規收取宅基地審批費、大搞土地開發、征收計劃生育社會撫養費(俗稱“放水養魚”)。因此，農業稅費的取消并沒有塑造出全力提供鄉村公共品的服務型政府，相反隨著鄉鎮財政資源的汲取渠道和方式的變化，鄉鎮與村民的關系趨于疏遠，甚至衍生為新一輪的鄉村治理內卷化形勢[2]。
按照韋伯的觀點，官僚制指的是一種權力依職能和職位進行分工和分層，以規則為管理主體的組織體系和管理方式[3]246。桔鎮的官僚制實際上是一種變形的官僚制，或者說是一種殘缺的官僚制。這種官僚制的變形，作者認為還受到另外一種不可忽視的因素的影響，即自上個世紀90年代后以經濟建設為中心導致的“壓力型體制”。所謂“壓力型體制”，指的是，一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化分解的管理方式和物質化的評價體系[4]28。在桔鎮，招商引資任務從2002年的600萬增長到2009年的4000萬，原本沒有的外資任務到2009年也要求達到80萬美元，這對于一個中部山區的普通鄉鎮無疑構成了巨大的招商壓力。但為了把任務完成，鄉鎮只好給外商投資在土地、稅收等方面提供“全方位的優惠”和“保姆式服務”的高級待遇[1]93。然而，在無數個類似桔鎮這樣的鄉鎮天天等著外來資金下鍋時，鄉鎮依舊很難完成招商引資的天文數字，這時鄉鎮就不得不通過各種手段在招商數字上做文章。這與我們在桔鎮所屬省的另外一個鄉鎮的調查類似，當地為了完成上面下達的稅收任務，不得不通過自創的“引稅”方法來彌補缺額。
壓力型體制體現得最為突出的是鄉鎮的迎檢工作。筆者曾經訪談過一位鄉鎮領導干部，他說鄉鎮是最低一級政府，誰都可以來檢查，誰都得罪不起，誰過來鄉鎮領導都不能有絲毫馬虎，鄉鎮的中心工作是一陣子一陣子的。這確實道出了鄉鎮的真實處境。如前所述，鄉鎮要完成的往往是不可能完成的任務，即使是挖空心思在表面上把文章做好，也要在上級下來檢查考核過關后才算真正完成。否則，即使前面工作做得再好，也是浪費白搭。由此，鄉鎮練就出一套高超的迎檢戰術。在綜合考察上，通過事先精心策劃和演練的“布景”，給領導展現鄉鎮經濟社會的發展和穩定的良好形象;在專項檢查上，尤其是該省領導特別重視的計劃生育工作檢查，桔鎮自知“放水養魚”導致的超生人口遠遠超過上報的數目，不得不在檢查組到來之前對超生對象實行“隔離”，防止出現“意外”;同時，對上級計生檢查組實行“間諜”式的跟蹤，隨時掌握檢查組的任何動向。而在壓力的傳導機制下，縣市兩級往往又形成與
鄉鎮的“共謀”，似乎印證了村民眼中“官官相護”的感知。正是每年各種各樣定期與不定期的檢查，好比給鄉鎮上了一道一道的緊箍咒，迫使其運用非正式手段超常規運作。
三
除卻國家自上而下力量引致的鄉鎮運作變形，鄉鎮基于處于鄉村社會上聯國家的節點的特殊位置，它還受到鄉村社會自下而上的因素的塑造。鄉村社會對鄉鎮的塑造，主要在于鄉村社會內涵的鄉土性浸染和擴散。在費孝通先生的筆下，“鄉土性”概括的是傳統中國的基層社會，以此區別于中國傳統社會的上層，也區別于近代以來的西方社會。作者認為，從鄉村治理角度看，構成“鄉土性”的內核主要是“人情社會”、“長老統治”、“禮治秩序”[1]122，即以長老或鄉紳為治理主體，以權力文化網絡為治理資源和“場域”，實現了傳統社會“皇權不下縣”的鄉村自治局面。當然，隨著中國近百年的現代化洗禮，特別是解放后革命狂潮的劇烈沖擊和改革開放后市場經濟的侵蝕，傳統的權力文化資源大量流失，理想意義上的鄉土社會已經不復存在，當前社會的鄉土性呈現出時代的特點，作者將其概括為“村莊社會關聯的的原子化”、村莊權威“驅魅化”之后的理性不足、村民行為模式的非程式性以及鄉村社會關系的“差序性”[1]18。
以官僚制為模板設置的鄉鎮，面對與自身不對稱的鄉土社會，不得對做出相應的調適。稅費改革后，國家一方面輸入資源，即所謂的“以工補農”政策，大量的惠農政策出臺，新農村建設工作也是如火如荼，另一方面輸入法律，其口號是依法治國，具體要求是加強基層的普法教育，而更多的就是鄉村干部依法行政，建設服務型政府。但是從治理效果來看并不太好，甚至是引發了農村新一輪的矛盾爆發潮，集中表現的就是謀利型上訪的大量出現[5]。這種治理局面的出現，無疑是當前鄉村社會鄉土性流失后無公德的個人充滿的結果。在這種治理背景下，鄉鎮要維持基本的鄉村秩序穩定，就不得不動用各種正式和非正式、合法和不合法的手段進行策略式的治理。依然以計劃生育為例，雖然鄉鎮有放水養魚的財政稅收沖動，但是在一票否決制的高壓下，難免某時某刻被舉報丟掉烏紗帽，因此它也不敢肆無忌憚地放水，該抓的時候還得抓;而另外國家又接連出臺計劃生育工作的規范條例，不斷要求基層依法開展工作，這對于那些慣于使用“弱者的武器”的超生戶來說絲毫不起作用，此時政府也就只好“非法行政”，動用暴力。在資訊發達、“維權”話語高漲的今天，暴力日益受到譴責而遭到規訓，鄉鎮也就只好在統計數據上下功夫，形成鄉村治理的文牘化。
類似的鄉土性制約在村干部選舉及鄉干部選拔上亦有極為明顯的體現。在稅費改革后的鄉村社會關系上，似乎并沒有出現所謂的“鄉村利益共同體”的瓦解，相反“富人治村”成為全國各地農村的普遍現象。在鄉鎮權威弱化治理資源不足的情況下，鄉鎮最需要的是那些“黑白通吃”的干部，而鄉村社會的富人往往同時具備這兩種角色，他們可以成為鄉鎮手下的得力干將，在鄉鎮的支持下一般能夠在村莊選舉中脫穎而出。在一個村莊內部，所謂的富人并不止一家，這時就存在激烈的選舉斗爭，尤其是在村干部待遇越來越好的現在。以我們在華北、江西和福建等地的調查經驗，在派系分化或者是宗族性村莊中，選舉往往演變為村莊內部政治力量的斗爭，由于鄉土社會于現代選舉并不具備共識性基礎，甚至選舉結束后仍然上演無休止的斗爭。因此，在桔鎮，鄉鎮將選舉工作的目標定為“確保村莊權力的平穩過渡，確保村莊秩序穩定”[1]188，只要村干部大事不出一般輕易不會替換。而在鄉鎮官僚系統內部，由于干部大多來自于本鄉或者是本縣的范圍內，各種情感性關系、混合性關系和工具性關系盤根錯節糾纏不清，干部選拔的正規化渠道和方式為“關系化”的渠道和方式所取代，從而成為“鄉域”政治內的最大政治。
四
綜合以上敘述可見，鄉鎮運作的邏輯就比較清晰了，鄉鎮運作為何名實分離的現象也就可以理解。鄉鎮之所以選擇這樣一種生存方式，與其所處的國家與基層社會聯接點的“場域”密切關聯。特別是在當前特殊的轉型社會時期，這種“場域”效應更是被極大地增強了。鄉鎮是我國正式行政官僚系統的正式組成部分，其機構設置完全是按照官僚制的原則而設置的，近些年政府著力推動的法治政府和服務型政府建設，更是使得鄉鎮的官僚化色彩更為濃厚。但是囿于財政資源的匱乏及壓力性體制的壓迫，鄉鎮又不得不使正式的官僚制度進入非正式運作的軌道，再加上當前鄉土社會本身的非程式性、非規則性因素，鄉鎮最終選擇了策略主義的生存狀態。
縱觀全書，作者的邏輯鏈條十分清晰，資料豐富翔實，論證嚴謹有力，給我們提供了一幅鄉鎮如何運作的立體圖。從華中鄉土派的學術脈絡來看，前幾年吳毅出版的《小鎮喧囂》無疑是鄉鎮研究的代表作，它運用政治人類學的方法對一個鄉鎮政治進行深描，尤其是在解構形形色色的權力技術上極為精彩，在全國學術界產生了廣泛的影響。而歐陽靜的這本著作則是在此基礎上兼顧“結構——制度”分析的研究取向和“過程——事件”的研究取向，深入探討了鄉鎮政權運作的制度基礎和社會基礎，從而為我們理解鄉鎮政權的性質及其運作邏輯提供了一個新的視角，這對于正在蓬勃開展的鄉鎮研究無疑是一個大膽的探索。
[參考文獻]
[1] 歐陽靜. 策略主義——桔鎮的運作邏輯[M]. 北京：中國政法大學出版社，2011.
[2] 賀雪峰. 論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例[J]. 開放時代，2011(2):86-101.
[3] 馬克斯·韋伯. 經濟與社會(上)[M]. 林榮遠譯. 北京：商務印書館，1997.
[4] 榮敬本等. 從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革[M]. 北京：中央編譯出版社，1998.
[5] 田先紅. 從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架[J]. 開放時代，2010(6)：24-38.
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