土地流轉(zhuǎn)需防范農(nóng)民的生存風險

　　2012年12月初，應浙江師范大學農(nóng)村研究中心魯可榮教授之邀，筆者赴浙江省某市進行為期4天的農(nóng)村調(diào)研。此行調(diào)研的主題是“浙江省現(xiàn)代糧食生產(chǎn)經(jīng)營微觀主體培育的狀況”，調(diào)查對象包括糧食生產(chǎn)主管部門、糧食生產(chǎn)功能區(qū)管理機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站、稻谷生產(chǎn)經(jīng)營主體和社會化服務主體的負責人或代表。在此之前，筆者曾在安徽、湖南、內(nèi)蒙古等地做過一些為期或長或短的農(nóng)村調(diào)查，對農(nóng)村社會問題較有興趣，但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的問題則比較陌生。不過，這種陌生感反而引發(fā)了自己的興趣。通過4天的調(diào)查，在順利完成課題調(diào)研任務的同時，也有一些現(xiàn)象引起了筆者的思考，尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已不是新問題。20世紀90年代以來，由于土地承包經(jīng)營的成本高而收益低以及農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道的拓寬，農(nóng)民種地的積極性大為降低，拋荒或轉(zhuǎn)租現(xiàn)象比較嚴重。為了提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，國家采取了各種措施鼓勵農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)，給予農(nóng)民多項農(nóng)業(yè)補貼，如種糧直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼等。同時，為了提高土地的經(jīng)濟效益和保障國家的糧食安全，在政府引導和市場驅(qū)動下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化成為新近的發(fā)展趨勢。政府不僅在土地流轉(zhuǎn)上給予相對寬松的制度環(huán)境，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委(村支部與村委會)亦積極協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)。在政府引導和資本的驅(qū)動下，拋荒現(xiàn)象有所緩解，規(guī)模化農(nóng)業(yè)隨之興起，越來越多的資本流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，筆者所調(diào)查的農(nóng)村地區(qū)也是如此。據(jù)該市農(nóng)林局工作人員介紹，2003年該市農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營剛剛起步，投資農(nóng)業(yè)的積極性并未充分調(diào)動起來。經(jīng)過近10年的發(fā)展，2012年該市的農(nóng)業(yè)大戶(種植面積20畝以上者)已有1200名，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、公司化農(nóng)場的數(shù)量快速增加。規(guī)模化農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展與政府的積極介入顯然是分不開的。

　　在這種情況下，曾經(jīng)被浙江當?shù)剞r(nóng)民視為“雞肋”的土地變成了資本競相追逐的對象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的經(jīng)營大戶都有擴大承包面積的強烈意愿，有的甚至遠赴四川、江西、安徽等地承包土地。可以想象，為了實現(xiàn)利潤最大化，更多的資本將會進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，分散的土地將會進一步集中到少數(shù)人手中;為了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障糧食安全，政府亦會進一步出臺相關(guān)政策鼓勵土地流轉(zhuǎn)。由此可見，農(nóng)業(yè)規(guī)模化無疑將會成為現(xiàn)實。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，在快速推進土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化的過程中，也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。

　　一是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化將會改變農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)。自新中國成立以來，無論是集體化時代還是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時代，村民之間基本上是平等的合作關(guān)系或彼此獨立的關(guān)系。實行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營之后，村民之間的關(guān)系發(fā)生了改變，雇傭與被雇傭的關(guān)系開始出現(xiàn)。如該市的一位經(jīng)營大戶承包了800畝土地，常年雇工有6人，季節(jié)性雇工有60人左右。這些雇工除少數(shù)是外地人，大多為本村農(nóng)民。在當?shù)兀襁@樣的經(jīng)營大戶大多是雇傭本村農(nóng)民做長工或短工。這種以資本為媒介的雇傭關(guān)系不僅進一步促進農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的分化，而且加速了農(nóng)村社會關(guān)系的異化。尤其值得注意的是，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，為了實現(xiàn)連片經(jīng)營，承包者和某些村干部采取各種方式游說或強制一些不愿意出讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民予以轉(zhuǎn)讓。在土地流轉(zhuǎn)過程中，還出現(xiàn)了一些所謂的“土霸”。這些 “土霸”利用自己的勢力在土地承包招標過程中以較低價格獲得土地經(jīng)營權(quán)，然后再以較高價格轉(zhuǎn)包出去。他們在土地流轉(zhuǎn)過程中獲取了暴利，但農(nóng)戶和承包戶的利益受損。無疑，規(guī)模化經(jīng)營改變了以往的村民關(guān)系，加速了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的分化和調(diào)整。

　　二是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化還潛藏著一定的社會風險，這種風險被不公平地分攤到農(nóng)民身上，更多的是由已經(jīng)出讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民承擔。長期以來，土地對于小農(nóng)而言是一種底線保障。近年來，由于農(nóng)業(yè)收益較低，一些農(nóng)民將土地拋荒或以低價轉(zhuǎn)租給他人并轉(zhuǎn)向非農(nóng)經(jīng)濟。這是因為農(nóng)民能夠從非農(nóng)經(jīng)濟中獲得生存和發(fā)展資源，一旦非農(nóng)經(jīng)濟遇到挫折，農(nóng)民的就業(yè)渠道和生存空間將會受到極大的壓縮，生存風險將隨之而來。因此，土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計應充分考慮到我國國情和農(nóng)民的實際情況，將防范生存風險納入制度設(shè)計之中。

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