賀雪峰：慎提土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　當(dāng)我們從土地利益角度來(lái)提出農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，要千萬(wàn)注意我們是在提哪些農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是要為全部農(nóng)民爭(zhēng)取財(cái)產(chǎn)權(quán)還只是在為少數(shù)可能成為土地食利者的極少數(shù)城郊農(nóng)民爭(zhēng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　一、

　　據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，今年兩會(huì)期間，清華大學(xué)教授蔡繼明提交了6個(gè)與土地有關(guān)的提案[1]。他認(rèn)為，工業(yè)化和城市化都需要占用農(nóng)村的土地，但農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動(dòng)，很難帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押、出租。

　　蔡繼明等人還討論了“農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化”的概念，所謂農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化，即鄉(xiāng)村集體在符合城市化規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。

　　蔡繼明認(rèn)為，農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　二、

　　蔡繼明教授以上觀點(diǎn)值得商榷。

　　工業(yè)化和城鎮(zhèn)化要占用農(nóng)村的土地，但只占用很少農(nóng)村的土地，而不是平均及隨機(jī)地占用農(nóng)民的土地。絕大多數(shù)農(nóng)民的土地都沒有被城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所占用，也沒有機(jī)會(huì)被占用。中國(guó)有18億多畝耕地，每年全國(guó)新增城市建設(shè)用地約600萬(wàn)畝，其中耕地約300萬(wàn)畝，這樣算下來(lái)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化每年占用農(nóng)民的耕地只占300萬(wàn)畝除以18億畝，大約是六百分之一，若再乘以30年，也才二十分之一。也就是說(shuō)，真正有可能被征收為城市建設(shè)用地的土地機(jī)會(huì)，在未來(lái)30年只有二十分之一，這二十分之一土地上的農(nóng)民就應(yīng)只占農(nóng)民數(shù)量的百分之五左右。5%的農(nóng)民相對(duì)于95%的農(nóng)民顯然只是小數(shù)。

　　若農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)可以得到充分的實(shí)現(xiàn)，顯然只可能是農(nóng)地被征收為建設(shè)用地的這部分才有實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益來(lái)自兩個(gè)方面，一是國(guó)家對(duì)土地用途管制并采取偏緊建設(shè)用地供給導(dǎo)致建設(shè)用地稀缺所形成的建設(shè)用地價(jià)值。二是特定位置所產(chǎn)生的稀缺土地價(jià)值。正好處在城市發(fā)展平面推進(jìn)面上的“符合城市化規(guī)劃的”農(nóng)村土地非農(nóng)使用讓土地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值，按當(dāng)前我們對(duì)城市建設(shè)用地的常識(shí)，若這部分土地產(chǎn)權(quán)可以得到充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民可以不經(jīng)過(guò)土地征收而自主推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，這部分農(nóng)民可以分享到經(jīng)濟(jì)成果，可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入，就可能遠(yuǎn)非蔡教授所可以想象到的豐富。以戶均10畝土地，每畝土地可以獲得100萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)計(jì)算，每戶農(nóng)民不用付出任何努力，不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，就可以輕易獲得千萬(wàn)元收入，就可以輕松成為土地食利階層了。

　　在中國(guó)人多地少耕地資源有限的情況下，肯定不能允許耕地隨意用作建設(shè)用地。因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)的自然屬性和城市化平面推進(jìn)的基本規(guī)律，城市化規(guī)劃只可能允許相當(dāng)有限的農(nóng)村土地納入到非農(nóng)使用的范圍。一旦納入規(guī)劃，農(nóng)民可以自主型城鎮(zhèn)化，這部分農(nóng)民就可以一夜暴富。問題是絕大多數(shù)農(nóng)民永遠(yuǎn)沒有納入到城市化規(guī)劃中的可能，他們就沒有可能自主型城鎮(zhèn)化，從而就無(wú)法分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

　　這樣一來(lái)，蔡教授講的農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化可以縮小乃至消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾顯然就沒有任何可能性。相反，在過(guò)去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距和矛盾以外，又增加了一個(gè)特權(quán)的人數(shù)很少利益巨大（及因此能量巨大）的土地食利者階層，這樣就形成了三元結(jié)構(gòu)，這樣的三元結(jié)構(gòu)，就不僅讓95%的農(nóng)民得不到好處，而且城市市民也要仰城郊可能的具有可以自主城鎮(zhèn)化特權(quán)的5%的土地食利者的鼻息了。

　　關(guān)于蔡教授講農(nóng)民自主型城郊化可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的說(shuō)法更是不可理解。現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度的最重要特點(diǎn)是將土地非農(nóng)使用的增值收益作為土地財(cái)政掌握到地方政府手中，所以地方政府才有能力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按蔡教授農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化方案，本地非農(nóng)使用收入都留給農(nóng)民了，土地財(cái)政不再可能，政府財(cái)政收入極大地減少了，政府財(cái)政即使想去為95%的農(nóng)民進(jìn)行負(fù)擔(dān)，也沒有這個(gè)負(fù)擔(dān)的能力了，這與減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)沒有任何關(guān)系。

　　三、

　　也就是說(shuō)，當(dāng)我們從土地利益角度來(lái)提出農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，要千萬(wàn)注意我們是在提哪些農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是要為全部農(nóng)民爭(zhēng)取財(cái)產(chǎn)權(quán)還只是在為少數(shù)可能成為土地食利者的極少數(shù)城郊農(nóng)民爭(zhēng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。若我們要求給農(nóng)民更大的產(chǎn)權(quán)，要求允許農(nóng)村土地自由流動(dòng)、入市和用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)，只是要在中國(guó)培養(yǎng)出一個(gè)人數(shù)極少利益極大的城郊土地食利者階層，這樣的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)可能恰恰損害了國(guó)家的財(cái)政能力，從而使國(guó)家財(cái)政更加無(wú)力為全國(guó)農(nóng)民提供強(qiáng)有力的轉(zhuǎn)移支付，從而損害了全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民的利益。這樣的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，我們還是不要為好。

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