流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地除了造成新的利益集團(tuán)，別無(wú)用處

　　原標(biāo)題：吳秋菊：論集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁之謬誤

　　當(dāng)前關(guān)于集體建設(shè)用地問(wèn)題的研究中，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為允許集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)將成為解決當(dāng)前土地問(wèn)題的有效路徑。這些研究往往賦予自己保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、給予農(nóng)民“國(guó)民待遇”等道德話語(yǔ)，但是由于其分析的片面性與缺乏邏輯性使得諸多研究主張與其所期待的改革目的完全相悖。本文在梳理關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的已有研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為對(duì)此問(wèn)題的探討應(yīng)當(dāng)理清一些基本問(wèn)題;通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的分析，文章認(rèn)為允許集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)并不是解決當(dāng)前土地問(wèn)題的有效途徑，當(dāng)前與建設(shè)用地相關(guān)的土地問(wèn)題應(yīng)當(dāng)置于中國(guó)城市化的進(jìn)程和調(diào)節(jié)收入分配機(jī)制的框架之下進(jìn)行思考與建構(gòu)。

　　一、問(wèn)題的提出

　　隨著中國(guó)城市化的快速推進(jìn)，對(duì)于土地問(wèn)題的討論開(kāi)始從著重于對(duì)耕地相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注，轉(zhuǎn)移到農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題的討論上來(lái)了，而集體建設(shè)用地問(wèn)題作為一個(gè)既與農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，又與耕地問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題成為了當(dāng)前土地問(wèn)題中的焦點(diǎn)。

　　（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)何以成為問(wèn)題

　　我國(guó)是一個(gè)人地矛盾突出的國(guó)家，因而保護(hù)耕地、保證糧食安全以及保持糧食產(chǎn)量(增產(chǎn))成為了土地及其相關(guān)制度的設(shè)計(jì)中的核心要素。土地是不可再生資源，為了保護(hù)有限的土地資源，國(guó)家提出了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，并實(shí)施偏緊的國(guó)有建設(shè)用地供給政策，即地方每年獲得的國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)不能超過(guò)地方發(fā)展的實(shí)際需求，該政策主要是為了保證國(guó)有土地的集約節(jié)約利用。

　　在偏緊的國(guó)有建設(shè)用地供給政策下，出現(xiàn)了三個(gè)方面的土地問(wèn)題。其一，征地與拆遷中的利益博弈問(wèn)題。國(guó)家實(shí)施偏緊的國(guó)有建設(shè)用地供給制度，并且國(guó)家是土地一級(jí)市場(chǎng)上的唯一供給方，國(guó)有土地的出讓價(jià)格是高昂的，也就是說(shuō)，集體土地經(jīng)征收程序轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后產(chǎn)生了巨額的土地增值收益。面對(duì)巨額的土地增值收益，必然產(chǎn)生征地拆遷中利益主體的博弈問(wèn)題，這也是當(dāng)前征地與拆遷中各種矛盾突出的原因所在。其二，在城郊區(qū)域出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的發(fā)生在于只有國(guó)有建設(shè)用地才是能夠自由流轉(zhuǎn)的，而集體建設(shè)用地是限制流轉(zhuǎn)的，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決首先取決于集體建設(shè)用地改革的走向。其三，地方政府沖破中央對(duì)于征地指標(biāo)限制的問(wèn)題。地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，土地是基本要素，中央采取偏緊的征地指標(biāo)供給，而地方則有著沖破限制的強(qiáng)烈動(dòng)力，所以在90年代，中央開(kāi)始將一些區(qū)域列為以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的土地改革的試點(diǎn)區(qū)域，這實(shí)際上也是央地互動(dòng)的一個(gè)結(jié)果。

　　關(guān)于以上三個(gè)方面的土地問(wèn)題的討論往往會(huì)歸結(jié)到對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的討論上。首先，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制或放開(kāi)直接影響征地拆遷補(bǔ)償模式，即限制流轉(zhuǎn)則集體建設(shè)用地只能參照農(nóng)用地進(jìn)行補(bǔ)償，而放開(kāi)流轉(zhuǎn)則意味著征地拆遷參照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償將成為可能;其次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)走向與小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決有著最為直接的關(guān)聯(lián)性;最后，大量的研究立足于對(duì)以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的土地改革的試點(diǎn)區(qū)域考察，在此考察的基礎(chǔ)上對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性、途徑、效果及注意事項(xiàng)等進(jìn)行探討。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化的迅速推進(jìn)，上述三個(gè)方面的土地問(wèn)題顯得尤為突出，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題成為土地問(wèn)題中的焦點(diǎn)。

　　（二）主流的主張：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)解禁

　　當(dāng)前關(guān)于土地問(wèn)題的研究中，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度格局的弊端正在逐步凸顯，“它給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)，包括土地資源的浪費(fèi)、地方政府的財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高度依賴土地出讓和土地抵押，加大了政府財(cái)政風(fēng)向和金融風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯等”。而這一問(wèn)題的解決正是在于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的解禁，在于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，實(shí)現(xiàn)“集體土地與國(guó)有土地的同地、同價(jià)、同權(quán)”。而這一主張的依據(jù)主要表現(xiàn)為三種類型的觀點(diǎn)，即效率論的觀點(diǎn)、公平論的觀點(diǎn)和誘致型制度變遷的觀點(diǎn)。

　　效率論的觀點(diǎn)認(rèn)為，土地資源在各部門之間自由流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置，通過(guò)這種方式能夠提高土地資源的利用效率，最終“社會(huì)的總收入就會(huì)因資源的轉(zhuǎn)讓而提高了”。效率論的觀點(diǎn)一方面看到了隨著城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，建設(shè)用地在供需方面的矛盾突出，另一方面又看到了當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置和“空心村”的出現(xiàn)等問(wèn)題，而這兩個(gè)方面問(wèn)題都與現(xiàn)行的土地制度對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的規(guī)定的相關(guān)，也就是說(shuō)以上問(wèn)題的呈現(xiàn)正是建設(shè)用地資源沒(méi)有得到有效配置的反映，而變革的路徑正是在于集體建設(shè)用地“在市場(chǎng)集中的作用下，自由地在各部門間流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)其最有配置，取得最佳經(jīng)濟(jì)效益”。

　　公平論的觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前僅由國(guó)家掌控土地一級(jí)市場(chǎng)而集體建設(shè)用地限制流轉(zhuǎn)的體制下，農(nóng)民在土地增值收益的分配中受到了不公平的對(duì)待，這種不公平對(duì)待既表現(xiàn)在征地拆遷中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題上，還表現(xiàn)在集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的小產(chǎn)權(quán)房不能合法化的問(wèn)題上。既然集體建設(shè)用地的限制流轉(zhuǎn)成為了征地拆遷矛盾突出等土地問(wèn)題的原因所在，那么解決這些問(wèn)題的路徑也就比較清晰了，即“把土地非農(nóng)化的極差收益更多地留在村集體和農(nóng)民手中，使農(nóng)民一次性獲得土地補(bǔ)償變成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益，讓農(nóng)民得以憑借土地權(quán)利參與到工業(yè)化、城市化之中，實(shí)現(xiàn)了政府、用地企業(yè)、村集體和農(nóng)民的共贏，農(nóng)民也分享到了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。”

　　誘致型制度變遷的觀點(diǎn)看到了在國(guó)家法律對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制規(guī)定的當(dāng)下，實(shí)踐中宅基地的流轉(zhuǎn)、宅基地交易卻頻繁發(fā)生，這被稱為是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)。這種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)又進(jìn)一步引發(fā)更多的土地問(wèn)題，一方面是隱形交易市場(chǎng)由于不能受到法律的調(diào)控而產(chǎn)生了大量的產(chǎn)權(quán)糾紛，另一方面是由于農(nóng)民的宅基地和房屋不能夠進(jìn)行市場(chǎng)化的交易而導(dǎo)致其在交易中只能進(jìn)行“簡(jiǎn)單的成本估價(jià)”，這樣“農(nóng)民宅基地及房屋的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會(huì)被低估”，從而造成對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的損害。由于宅基地隱形市場(chǎng)的普遍存在，而在宅基地管理上“采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段”被認(rèn)為是明智的選擇，也就是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)的存在表明了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度需求，這被稱之為“誘致型制度變遷”。

　　（三）少數(shù)派的觀點(diǎn)：對(duì)集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度

　　雖然主流的研究結(jié)論都是主張集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，但是也有少數(shù)學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)土地制度及中國(guó)當(dāng)前的土地問(wèn)題進(jìn)行分析之后，并不認(rèn)為集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)將成為解決中國(guó)土地問(wèn)題的有效路徑。

　　土地發(fā)展權(quán)的視角。陳柏峰通過(guò)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究表明：土地發(fā)展增益主要源于外力，是全體社會(huì)大眾努力的結(jié)果，具體地塊的發(fā)展增益與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策、城市化速度等因素密切相關(guān)。我國(guó)當(dāng)前的土地法律制度雖未嚴(yán)明土地發(fā)展權(quán)，但實(shí)質(zhì)上實(shí)施的是土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式，這種模式能夠防止少數(shù)人獨(dú)享土地發(fā)展增益。

　　土地資源屬性的視角。劉俊的研究表明，土地作為一種自然資源，其上存在著資源與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性，土地的財(cái)產(chǎn)屬性追求的是經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值目標(biāo)，而土地的資源屬性則蘊(yùn)含著人類的生存保障等社會(huì)公平價(jià)值理念的追求。“對(duì)土地的私人所有權(quán)給予不合理的嚴(yán)格法律保護(hù)，會(huì)導(dǎo)致將本來(lái)屬于社會(huì)全體成員乃至未來(lái)社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)分享的土地資源利益被壟斷控制在具有優(yōu)勢(shì)地位的私人土地所有權(quán)人的手中。”所以，他主張“應(yīng)當(dāng)將土地中隱藏的相當(dāng)大的那一部分來(lái)源于土地資源的利益剝離出來(lái)，通過(guò)建立一項(xiàng)土地資源利益的社會(huì)返還制度，讓土地權(quán)利人將占有的非勞動(dòng)產(chǎn)生的利益返還給社會(huì)，有全體社會(huì)成員共同分享”，而這項(xiàng)制度只能通過(guò)土地所有權(quán)獨(dú)占主體——國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)。

　　土地制度憲法秩序的視角。賀雪峰將當(dāng)前“中國(guó)土地公有，地利共享，消滅土地食利者的法律”，稱為是中國(guó)土地制度的憲法秩序。中國(guó)土地制度的憲法秩序，“是中國(guó)20世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的重要成果，這一成果在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)就是，土地特權(quán)利益集團(tuán)已經(jīng)作為一個(gè)階級(jí)被徹底消滅了，沒(méi)有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個(gè)人勞動(dòng)的特殊利益。”也就是說(shuō)我國(guó)當(dāng)前的土地制度恰是一個(gè)土地漲價(jià)歸公，地利共享的體系，而當(dāng)前的集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地直接入市等主張，“正是要重建本已消滅的土地利益集團(tuán)”。

　　從以上關(guān)于集體建設(shè)用地問(wèn)題的研究綜述中可以看出，關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁之辯最終還是要?dú)w回到對(duì)于土地收益的分配問(wèn)題上來(lái)，一個(gè)理想的土地制度應(yīng)該要兼顧土地收益分配的公平，土地利用的效率和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是當(dāng)前關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)否解禁的討論中，肯定與否定的觀點(diǎn)都表明了自己的主張是對(duì)農(nóng)民土地利益的維護(hù)和對(duì)于土地利用效率問(wèn)題的考慮。那么，哪種主張更為可取呢?要回答這個(gè)問(wèn)題，我們必須對(duì)其中的關(guān)鍵命題進(jìn)行仔細(xì)的清理，從而還原集體建設(shè)用地問(wèn)題的真實(shí)邏輯。

　　二、農(nóng)民權(quán)利話語(yǔ)與城市化進(jìn)路

　　在關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁的爭(zhēng)論之中，很多的研究將集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)之后將產(chǎn)生的“積極后果”的設(shè)想作為其主張集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁的論據(jù)。這些“積極后果”包括：真正使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利獲得保護(hù)，有益于城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程和我國(guó)城市化的推進(jìn)。這些美好的發(fā)展結(jié)果確實(shí)值得向往，但這是否是集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的必然后果卻值得反思。

　　(一)什么農(nóng)民?什么權(quán)利?

　　當(dāng)前諸多關(guān)于集體建設(shè)用地問(wèn)題的研究將農(nóng)民擁有使用權(quán)的集體建設(shè)用地(宅基地)表述成為“沉睡的資本”、“農(nóng)民手中的金磚(金碗)”等，即認(rèn)為農(nóng)民的集體建設(shè)用地使用權(quán)是一項(xiàng)能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)收益的資源。但是現(xiàn)有限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度“無(wú)疑限制了農(nóng)民對(duì)屬于自己財(cái)產(chǎn)的有效處分，使農(nóng)村房屋沉淀，成為不具有基本市場(chǎng)價(jià)值的死資產(chǎn)，物不能盡其用。”也就是說(shuō)，認(rèn)為當(dāng)前土地制度對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制損害農(nóng)民利益的一般論證邏輯是：當(dāng)前土地制度對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制性的規(guī)定，這一限制性的規(guī)定導(dǎo)致了農(nóng)民所擁有的宅基地資源(集體建設(shè)用地使用權(quán))不能夠自由流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的處分實(shí)際上也受到了限制，也就是說(shuō)農(nóng)民的宅基地及房屋的財(cái)產(chǎn)屬性無(wú)法獲得實(shí)現(xiàn)，所以說(shuō)當(dāng)前對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制實(shí)際上是妨礙了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。并且依靠這一邏輯還引申出了“農(nóng)民不能依靠土地脫貧”、農(nóng)民沒(méi)有受到與城市居民等同的國(guó)民待遇以及農(nóng)民不能依靠土地?fù)Q取進(jìn)城資金因而妨礙了城市化的進(jìn)程等觀點(diǎn)。

　　以上看似為了保護(hù)農(nóng)民利益而提出的主張是站不住腳的。首先，土地市場(chǎng)的活躍程度與土地的地理位置有著直接的關(guān)系，已有的一些實(shí)證研究證實(shí)了當(dāng)前集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)比率近郊高于遠(yuǎn)郊，交通條件好的區(qū)域高于交通條件不好的區(qū)域，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格由于地理位置的差別呈現(xiàn)巨大的差異。其次，筆者在對(duì)江漢平原的非城郊農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)氐募w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，宅基地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值很難獲得體現(xiàn)，其原因不在于制度對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，而在于在這樣的區(qū)域很少有對(duì)于建設(shè)用地的需求。因此，由于農(nóng)民擁有使用權(quán)的宅基地呈現(xiàn)巨大的區(qū)位差異，即使從制度層面上放開(kāi)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)民能否通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)民能夠在宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)多大程度的財(cái)產(chǎn)性收益都將由于每個(gè)人宅基地的區(qū)位不同而呈現(xiàn)出差異性。而事實(shí)上，隨著城市的平面擴(kuò)張，建設(shè)用地的需求將主要在城郊區(qū)域展開(kāi)，最終只有占農(nóng)村人口5%的城郊區(qū)域的農(nóng)民，還包括極少數(shù)具備其他區(qū)位優(yōu)勢(shì)(比如風(fēng)景秀麗區(qū)域的農(nóng)民)能夠通過(guò)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)分享土地增值收益，而剩余的占農(nóng)村人口絕大多數(shù)的農(nóng)民根本沒(méi)有這樣的機(jī)會(huì)。

　　這也就是說(shuō)，放開(kāi)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制看似賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但實(shí)際上卻是一種在權(quán)利的初始配置階段就極端不平等的權(quán)利設(shè)置，其只能代表占農(nóng)民人口極少數(shù)的具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民的利益，其維護(hù)的也只是這一小部分農(nóng)民的利益，而損害的是大部分不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民的利益。值得一提的是，在關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的討論中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前的人口流動(dòng)呈現(xiàn)雙向流動(dòng)的趨勢(shì)，既有大量農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)，也有城市人口基于創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老等原因向農(nóng)村的流動(dòng)，并且認(rèn)為“這兩種趨勢(shì)在客觀上刺激了農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的發(fā)育和形成”，在我看來(lái)這只是一種不切實(shí)際的想象，城市化的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民將是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，縱使會(huì)出現(xiàn)個(gè)別的城市人口遷往農(nóng)村的事例，一般情況下他們也會(huì)選擇特定的區(qū)位進(jìn)行遷移，比如到交通條件好的地方進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，到風(fēng)景條件好的地方養(yǎng)老，但是這些都不足以改變大部分的農(nóng)村難以產(chǎn)生建設(shè)用地需求的基本狀況。

　　(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與城市化進(jìn)路

　　當(dāng)前在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的討論上還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的解禁能夠促使農(nóng)民自主地參與到城市建設(shè)的過(guò)程中，能夠?qū)崿F(xiàn)在城市化的過(guò)程中政府減少投入而農(nóng)民又可以獲得土地收益的雙贏的局面。該主張的依據(jù)在于，隨著征地成本的增加，“政府在城市化的過(guò)程中先墊付很大的征地成本，現(xiàn)有財(cái)力很難承受，將影響城市化的進(jìn)程。”如果集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不受限制，農(nóng)民以租賃、聯(lián)營(yíng)、入股等方式提供土地并參與土地經(jīng)營(yíng)，這樣“不僅可以降低建設(shè)用地一次性投資成本，同時(shí)也可以使農(nóng)民在入股聯(lián)營(yíng)以后得到長(zhǎng)期穩(wěn)定(或穩(wěn)中有升)的經(jīng)濟(jì)收入，讓農(nóng)民共享城市化帶來(lái)的文明成果，使農(nóng)民自覺(jué)支持城市建設(shè)。”

　　這個(gè)看似完美的論證實(shí)際上是一種邏輯錯(cuò)亂的論證。事實(shí)上，根據(jù)土地被征收后使用方式的不同可以將征地分為三類：公益性征地，比如為修建道路而征地;產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，比如當(dāng)前工業(yè)園區(qū)的征地;經(jīng)營(yíng)性用地征地，比如進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的征地。而當(dāng)前中國(guó)城市化進(jìn)展迅速，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施相對(duì)完善的邏輯在于：在經(jīng)營(yíng)性征地中，地方政府低價(jià)征地，高價(jià)讓地，其間的巨大差額形成地方政府的土地財(cái)政，而這部分土地財(cái)政主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)配套設(shè)施的提供，其中就包括了在公益性事業(yè)上的征地支出以及其他基礎(chǔ)配套實(shí)施上的費(fèi)用支出。可以說(shuō)，沒(méi)有當(dāng)前的土地財(cái)政，地方基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)將寸步難行。而根據(jù)上文主張的邏輯來(lái)看，通過(guò)集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，原先地方政府在經(jīng)營(yíng)性用地的征收出讓中產(chǎn)生的土地財(cái)政的收益將直接轉(zhuǎn)化為特定區(qū)域農(nóng)民的收益，這確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)“(特定區(qū)域的)農(nóng)民分享城市化的成果”，這一部分農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)自己長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益或會(huì)將一部分收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民自覺(jué)支持城市建設(shè)”的目的。但是很快公益性征地問(wèn)題就會(huì)面臨困境，首先原先政府通過(guò)土地財(cái)政獲取的征地資金沒(méi)有了，其次農(nóng)民不會(huì)自主將自己的土地用于公益性建設(shè)，而自己不分享任何的好處，所以只可能出現(xiàn)兩種結(jié)果，其一，公益性征地由于資金問(wèn)題難以開(kāi)展;其二，將不存在純粹的公益性征地，比如征地所在區(qū)域的農(nóng)民將自己的建設(shè)用地提供出來(lái)用于修建公路，然后收取公路使用費(fèi)。除此之外，其他不直接與土地相關(guān)公益性事業(yè)將更難展開(kāi)。

　　由此也可以看出，集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)不僅不是城市化的有效路徑，而且只會(huì)使當(dāng)前的城市化進(jìn)程受到阻礙。

　　(三)土地二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)一體化

　　與國(guó)有建設(shè)用地相比，當(dāng)前的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是受到限制的，這被認(rèn)為是集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的不對(duì)等，形成當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的土地格局。主張打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的“弊端也日益現(xiàn)象，其可持續(xù)性也面臨很大挑戰(zhàn)。最明顯的是，它給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)，包括土地資源的浪費(fèi)、地方政府的財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高度依賴土地出讓和土地抵押，加大了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯等。”而所謂的打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，即主張實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，達(dá)到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)、同等權(quán)利”的目標(biāo)。并且打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)也被認(rèn)為是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑。

　　然而，上述觀點(diǎn)卻是經(jīng)不起推敲的。首先，當(dāng)前土地制度中存在的一些問(wèn)題，比如土地資源的浪費(fèi)以及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯等問(wèn)題是否可以直接歸結(jié)于城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)，這本來(lái)就是存在疑問(wèn)的。其次，打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，所謂的實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”，也就是說(shuō)要形成一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，但是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成卻不能夠與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化相等同。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的提出主要是為了緩解當(dāng)前的城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)的穩(wěn)定的發(fā)展，當(dāng)前主要是通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正內(nèi)涵，是由政府承擔(dān)農(nóng)村的公共品開(kāi)支和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)支，用國(guó)家‘看得見(jiàn)的手’改善因工業(yè)化共同規(guī)律導(dǎo)致農(nóng)業(yè)三要素凈流出以及農(nóng)村衰敗的狀況，讓三要素回流，緩解三農(nóng)問(wèn)題。”但是，當(dāng)前所謂的打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的必然后果是政府從土地中獲取的收益將大大減少，因?yàn)楹艽笠徊糠滞恋卦鲋凳找鎸⒂晌挥谔厥鈪^(qū)域的農(nóng)民得到，進(jìn)而政府對(duì)于農(nóng)村公共品建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的能力將會(huì)大大減弱，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的難度將會(huì)加大。所以，所謂打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并不是一條實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑。

　　三、土地市場(chǎng)的性質(zhì)

　　在主張集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁的研究中，往往將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的產(chǎn)權(quán)理論作為其依據(jù)，即認(rèn)為在產(chǎn)權(quán)界定明晰的情況下由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行資源配置是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的最有效方式。在本部分，筆者將對(duì)這種以資源實(shí)現(xiàn)效率配置為依據(jù)的論述進(jìn)行駁斥，從而揭示土地市場(chǎng)的根本性質(zhì)。

　　(一)宅基地閑置與集體建設(shè)用地供需矛盾

　　在上文中已經(jīng)闡述了在保護(hù)耕地、保證糧食安全的政策需求下，我國(guó)對(duì)國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施了偏緊的供給政策，這也使得各城市的國(guó)有土地總是處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，地方政府的發(fā)展需求促使地方政府產(chǎn)生了沖破國(guó)有土地指標(biāo)限制的沖動(dòng)，而當(dāng)前在城郊區(qū)域出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也正是在偏緊的國(guó)有建設(shè)用地供給政策下才有了產(chǎn)生的空間。而與城郊區(qū)域建設(shè)用地供給緊張、需求旺盛形成鮮明對(duì)比的是在一般農(nóng)村，隨著外出務(wù)工人口的增多，隨著越來(lái)越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地閑置的問(wèn)題，出現(xiàn)了“空心村”和“空心戶”，農(nóng)村大量閑置的宅基地被認(rèn)為是巨大的資源浪費(fèi)。在這一鮮明對(duì)比下，出現(xiàn)了所謂的建設(shè)用地資源配置效率低下的問(wèn)題，即“一邊是農(nóng)房的大量閑置，一邊是城市化對(duì)住房的大量需求，由于缺乏市場(chǎng)，供需不能見(jiàn)面，導(dǎo)致資源配置效率低下。”也就是說(shuō)，由于當(dāng)前的制度對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，導(dǎo)致了城郊區(qū)域?qū)τ诮ㄔO(shè)用地的需求與農(nóng)村由于宅基地閑置而能夠產(chǎn)生的集體建設(shè)用地的供給不能夠形成對(duì)接，因此，“集體存量土地流轉(zhuǎn)將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)開(kāi)辟新的土地供應(yīng)渠道，大大緩解土地供需的矛盾。”

　　事實(shí)上只要認(rèn)識(shí)到土地不可移動(dòng)的自然屬性就可以發(fā)現(xiàn)以上主張是毫無(wú)邏輯的。首先，農(nóng)村宅基地閑置的狀況是由于打工經(jīng)濟(jì)的興起，以及在中國(guó)城市化的過(guò)程中越來(lái)越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市居民過(guò)程中必然出現(xiàn)的狀況，這個(gè)狀況并不會(huì)因?yàn)榧w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的解禁而發(fā)生逆轉(zhuǎn)，因?yàn)榻^大部分的農(nóng)村并沒(méi)有建設(shè)用地的需求。其次，土地的不可移動(dòng)性表明了農(nóng)村空余再多的宅基地也不可能拿到有著用地需求的城市郊區(qū)去使用，如今在許多偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村，空心村成為普遍狀況，如果這些村莊閑置的宅基地通過(guò)集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)能夠應(yīng)用于北京城郊的建設(shè)用地需求，那么確實(shí)使當(dāng)前的許多問(wèn)題迎刃而解，但是土地不可移動(dòng)的屬性表明了這種主張只可能是天方夜譚。最后，當(dāng)前在各土地產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┑某青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度使得一些區(qū)域通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村宅基地，獲得了在建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)更多的征地指標(biāo)，但是這一改革試點(diǎn)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的解禁與否沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，通過(guò)復(fù)墾宅基地獲得增減掛鉤指標(biāo)價(jià)格，只是政策賦予宅基地的一種特殊屬性，并不是因?yàn)檎啬軌蜃杂闪鬓D(zhuǎn)就獲得增減掛鉤指標(biāo)的交易價(jià)格。

　　(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)與誘致型制度變遷

　　一方面，廣大農(nóng)村存在大量的閑置宅基地;另一方面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)也是一個(gè)客觀事實(shí)。大量關(guān)于集體建設(shè)用地問(wèn)題的討論將集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)的存在作為自己主張集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的理論依據(jù)，一般的表述是“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)日趨發(fā)達(dá)，因此宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段”，當(dāng)然也有極少數(shù)人嘗試著對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行解釋，他們引用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的話作為其理論依據(jù)：“由于市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展或人們對(duì)現(xiàn)存制度下的成本和利益的看法是有了改變，引起的現(xiàn)存制度下出現(xiàn)潛在獲利機(jī)會(huì)。但是，由于外部條件內(nèi)在化的困難，潛在利潤(rùn)無(wú)法在現(xiàn)有的制度安排下實(shí)現(xiàn)。這樣，總有某些人為了獲取潛在利潤(rùn)而率先‘克服’這些障礙，當(dāng)潛在利潤(rùn)大于這些障礙所造成的交易成本時(shí)，一項(xiàng)新制度就出現(xiàn)了。”進(jìn)而通過(guò)對(duì)當(dāng)前集體建設(shè)用地限制流轉(zhuǎn)的分析表明“由于現(xiàn)存制度的低效率以及潛在獲利機(jī)會(huì)的出現(xiàn)，必然產(chǎn)生對(duì)新制度的需求，而需求力量會(huì)引致制度創(chuàng)新，這就是所謂的誘致型制度變遷。新的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的安排，將促進(jìn)流轉(zhuǎn)走向正常軌道，并可規(guī)范和引導(dǎo)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。”

　　事實(shí)上，這種觀點(diǎn)在主張的依據(jù)與結(jié)論之間并無(wú)邏輯關(guān)系，當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的存在，并不能夠直接證明集體建設(shè)用地應(yīng)該放開(kāi)流轉(zhuǎn)。而從其關(guān)于誘致型制度變遷的分析中，我們可以看到當(dāng)前集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)的存在，表明了當(dāng)前集體建設(shè)用地制度有待改進(jìn)，不然也不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前這種有法不依的狀況，但是由于集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)誘致產(chǎn)生的制度變遷，并不能夠等同于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)解禁的制度變遷。所以，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的存在不能夠成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)解禁的論據(jù)。

　　(三)土地資源配置的效率論與土地市場(chǎng)的不完全性

　　在以上關(guān)于集體建設(shè)用地問(wèn)題的討論中，絕大多數(shù)的觀點(diǎn)都建立在“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁能夠優(yōu)化土地資源配置效率”這一理論預(yù)設(shè)之上。該理論認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地與集體建設(shè)用地供需矛盾之間的沖突，土地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的出現(xiàn)，都是建設(shè)用地資源沒(méi)有得到有效配置的表現(xiàn)。而建設(shè)用地未得到有效配置，在于法律設(shè)置了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的區(qū)別對(duì)待，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到限制，作為生產(chǎn)要素的集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn)，這是資源不能有效配置的原因，所以當(dāng)前土地問(wèn)題的出路正是在于形成一個(gè)土地資源可以自由流轉(zhuǎn)，最終形成資源土地優(yōu)化配置的土地制度格局。這一主張實(shí)際上是應(yīng)用了新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的原理，認(rèn)為如果能夠?qū)崿F(xiàn)土地作為生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)分工的原理，就可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)物盡其用，并且通過(guò)這種優(yōu)化配置最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資本的增加(因?yàn)槲锒嫉玫搅俗顑?yōu)的利用)。

　　但是，土地不可移動(dòng)的自然屬性決定了土地不可能像其他的生產(chǎn)要素一樣通過(guò)自由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置。因此土地市場(chǎng)是一個(gè)不完全市場(chǎng)、地方市場(chǎng)和不充分競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，土地市場(chǎng)的這些特性能夠給我們以下幾個(gè)方面的啟示：其一，通過(guò)集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地市場(chǎng)的資源配置的高效率或能夠?qū)崿F(xiàn)一個(gè)地方土地市場(chǎng)的資源配置效率的提高，但是在這個(gè)不完全市場(chǎng)中設(shè)想以完全市場(chǎng)為前提的生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化的配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資本的增加則是值得懷疑的。其二，而土地市場(chǎng)作為一個(gè)地方市場(chǎng)，表明了一定區(qū)域土地市場(chǎng)上的供需矛盾難以通過(guò)該區(qū)域外的土地資源的介入得到緩解，這在實(shí)踐中表現(xiàn)為農(nóng)村縱使有大量的閑置的宅基地，也無(wú)法轉(zhuǎn)移到城市郊區(qū)滿足城市擴(kuò)張所帶來(lái)的建設(shè)用地的需求。其三，土地市場(chǎng)的這些特性還表明了國(guó)家介入進(jìn)行利益調(diào)節(jié)的必要性。土地市場(chǎng)的這些特性已經(jīng)表明了位于不同區(qū)位的土地權(quán)利擁有者實(shí)現(xiàn)土地收益將呈現(xiàn)巨大的差異，少數(shù)具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民能夠分享得到巨大的土地收益，而大多數(shù)的農(nóng)民即使被賦予了流轉(zhuǎn)其宅基地的權(quán)利，但是這個(gè)權(quán)利卻很難為他們帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收益，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村，建設(shè)用地的市場(chǎng)需求是極少的。事實(shí)上，從其他國(guó)家土地管理的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家通過(guò)土地利用規(guī)劃管制等手段，直接對(duì)私人的土地所有權(quán)加以限制已成為一項(xiàng)全世界通行的舉措，而這些措施都是通過(guò)國(guó)家的行政手段來(lái)調(diào)整土地資源上的利益分配。

　　四、結(jié)論

　　本文試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)前關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的已有研究的梳理，來(lái)回應(yīng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁或者說(shuō)集體建設(shè)用地直接入市的必要性問(wèn)題。筆者在對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的研究習(xí)慣使用一些大話語(yǔ)、大概念，導(dǎo)致的結(jié)果是許多的論證缺乏邏輯性，甚至諸多關(guān)于土地制度改革的主張與作者所期望的對(duì)于農(nóng)民利益的維護(hù)也是相背離的。

　　文章通過(guò)分析表明，將當(dāng)前的土地問(wèn)題歸結(jié)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到限制，土地生產(chǎn)要素不能自由流通而導(dǎo)致的土地資源配置的效率低下問(wèn)題，是過(guò)于籠統(tǒng)和過(guò)于武斷的判斷。并且，集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)或者說(shuō)集體建設(shè)用地直接入市，對(duì)于當(dāng)前土地問(wèn)題的解決并不能夠產(chǎn)生積極的意義，相反，只會(huì)使少數(shù)具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民獲得或者分享得到土地的增值收益，而絕大多數(shù)的農(nóng)民并無(wú)這樣的機(jī)會(huì)。城市郊區(qū)建設(shè)用地的供需矛盾不會(huì)因?yàn)榧w建設(shè)用地放開(kāi)流轉(zhuǎn)而得到迅速緩解，而農(nóng)村的宅基地問(wèn)題或者說(shuō)當(dāng)前的空心村問(wèn)題更不會(huì)因?yàn)榧w建設(shè)用地放開(kāi)流轉(zhuǎn)而獲得直接的解決，因?yàn)榇蠖鄶?shù)的農(nóng)村都沒(méi)有建設(shè)用地的需求。集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)還會(huì)打破當(dāng)前的城市化路徑，使中國(guó)的城市化進(jìn)程受阻。并且更重要的一點(diǎn)是，集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)或者說(shuō)集體建設(shè)用地直接入市的改革必然重新塑造土地上的利益集團(tuán)，他們正是擁有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地所有權(quán)人及土地使用權(quán)人，這也必然導(dǎo)致新的社會(huì)分配的不均衡，這種新的分配不均衡也必將導(dǎo)致更多的社會(huì)矛盾從而影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　當(dāng)前的土地制度或許確實(shí)是存在一些問(wèn)題的，這從當(dāng)前土地問(wèn)題中各種矛盾沖突的激烈呈現(xiàn)中獲得了表現(xiàn)，也從當(dāng)前許多土地問(wèn)題無(wú)法獲得法律的有效調(diào)整中獲得了表現(xiàn)。但是，值得一提的是，這些問(wèn)題并不全是由于土地制度所造成的。許多問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更深入的研究，尤其要通過(guò)廣泛的調(diào)研來(lái)掌握其中的機(jī)制，比如在征地拆遷中何以會(huì)矛盾沖突激烈，被征地拆遷農(nóng)民到底應(yīng)該獲得怎樣的補(bǔ)償?shù)葐?wèn)，再比如在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)的形成、發(fā)展及其影響等問(wèn)題。對(duì)于土地問(wèn)題的研究不能夠陷入這樣的怪圈之中：土地問(wèn)題矛盾突出——土地制度本身有問(wèn)題——土地制度朝著市場(chǎng)化方向改進(jìn)，這是一種偷懶的、極不負(fù)責(zé)任的研究思路。

　　應(yīng)當(dāng)辯證地看待我國(guó)當(dāng)前的土地制度。當(dāng)前的土地制度經(jīng)常被認(rèn)為是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相符合的制度設(shè)置，事實(shí)上，這些判斷都是在對(duì)我國(guó)土地制度的認(rèn)識(shí)上由于缺乏辯證法而產(chǎn)生了有偏差的認(rèn)識(shí)與判斷。然而，真實(shí)的情況是，我國(guó)的土地制度正是改革開(kāi)放30年以來(lái)城市化快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要原因。在我國(guó)公有制體制下的城鄉(xiāng)二元格局的土地制度模式下，土地的增值收益可以收歸國(guó)家（政府）管控，該收益用于城市化的發(fā)展，也間接地使農(nóng)民受益，從而實(shí)現(xiàn)土地漲價(jià)歸公的目標(biāo)。事實(shí)上，正如上文中所列舉的從土地發(fā)展權(quán)的視角、土地資源屬性的視角和土地制度憲法秩序的視角的研究都可以看到我國(guó)當(dāng)前土地制度的優(yōu)越性，雖然這種辯證的態(tài)度在當(dāng)前土地問(wèn)題的研究中是較為匱乏的。

　　總而言之，如何完善我國(guó)土地制度的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在城市化的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下進(jìn)行思考。在筆者看來(lái)，土地問(wèn)題的解決和土地制度的完善應(yīng)當(dāng)正視我國(guó)當(dāng)前的土地制度在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化推進(jìn)中的重要作用，僅僅為了一小部分人的利益而使得我國(guó)城市化的進(jìn)程受阻是得不償失的。完善我國(guó)土地制度的建構(gòu)也應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、成為收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制的一部分，也就是說(shuō)，使土地制度成為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。從這個(gè)角度講，當(dāng)前對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制具有重要的合理性。

　　本文發(fā)表于《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期，發(fā)表時(shí)略有改動(dòng)。

　　參考文獻(xiàn)及注釋

　　[1] 黎平：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)治理的路徑選擇》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第4期。

　　[2] “例如，1992年廣東南海進(jìn)行土地入股試點(diǎn);1995年，江蘇蘇州最早試點(diǎn)基層自發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn);1997年，浙江湖州試點(diǎn);1998年，江蘇昆山通過(guò)復(fù)墾獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的‘額度’，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)不全歸集體所有，形成‘昆山模式’;2003年，廣東省發(fā)布《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn);2005年，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行。據(jù)此文件，廣東省內(nèi)所有農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，與國(guó)有建設(shè)用地‘同地、同價(jià)、同權(quán)’。”參見(jiàn)：朱中原：《“小產(chǎn)權(quán)房”倒逼改革》，載《中國(guó)改革》2008年第3期。

　　[3] “‘小產(chǎn)權(quán)房’合法化的核心問(wèn)題是‘農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)’，如果這個(gè)問(wèn)題得以解決，‘小產(chǎn)權(quán)房’合法化的問(wèn)題有望迎刃而解。”參見(jiàn)：朱中原：《“小產(chǎn)權(quán)房”倒逼改革》，載《中國(guó)改革》2008年第3期。

　　[4] 劉守英：《破解城鄉(xiāng)二元土地制度格局》，《中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)》2009年第5期。

　　[5] “但是，資源的產(chǎn)權(quán)界定僅僅提供了提升收入的可能，還不一定就帶來(lái)生產(chǎn)更高收入的結(jié)果。這是因?yàn)椋Y源的主人可能心有余而力不足，他們利用‘自己的資源’從事生產(chǎn)活動(dòng)，在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的效率上可能還不如把自己的資源有償轉(zhuǎn)讓給其他‘高手’。人們?nèi)菀追直妫褐灰Y源的第一主人得到了比他自用資源帶來(lái)的收入更高的補(bǔ)償，而外來(lái)的高手在給付了上述補(bǔ)償之余還能給自己創(chuàng)造額外的收入，社會(huì)的總收入就會(huì)因?yàn)橘Y源的轉(zhuǎn)讓而提高了。這樣看來(lái)，資源或資產(chǎn)的自用權(quán)重要，轉(zhuǎn)讓權(quán)更重要，因?yàn)楹笳卟攀菙U(kuò)大專業(yè)化分工范圍、大幅度提升收入的關(guān)鍵性制度安排。”參見(jiàn)：周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[6] 唐瓊，楊錦秀：《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義探討》，在《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第9期。

　　[7] “一位老農(nóng)村工作者說(shuō)：‘過(guò)去用工業(yè)產(chǎn)品‘剪刀差’向農(nóng)民索取工業(yè)化資金積累，30年剝奪了農(nóng)民5000億元，現(xiàn)在搞現(xiàn)代化、城市化，又向農(nóng)民索取土地價(jià)格‘剪刀差’(土地征用和出讓之間扣除征地、規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投入等所有成本后的地價(jià)差)近20年間，剝奪農(nóng)民又何止5000億元。’因此，決不能再走靠剝奪農(nóng)民利益來(lái)搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的老路了。”參見(jiàn)：朱靖，何訓(xùn)坤：《對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必然性的思考》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第4期。

　　[8] 黃慶杰，王新：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策——以北京市為例》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第1期。

　　[9] “正是這種城鄉(xiāng)居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致行程一個(gè)日趨活躍的宅基地隱形市場(chǎng)。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)，農(nóng)村宅基地通過(guò)房屋買賣、出租和抵押等形式的私人流轉(zhuǎn)于灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10—15%左右，有的地方甚至達(dá)到40%以上。”參見(jiàn)：韓康，肖鋼：《積極探索建立有中國(guó)特色的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)——啟動(dòng)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革研究》，載《理論前沿》2008年第13期。

　　[10] “由于宅基地房屋不能市場(chǎng)化交易，就只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的成本估價(jià)。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動(dòng)中——無(wú)論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及房屋的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會(huì)被低估。”參見(jiàn)：長(zhǎng)子中：《當(dāng)前農(nóng)民市民化進(jìn)程中的宅基地問(wèn)題》，載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2011年第2期。

　　[11] 章波，唐健，黃賢金，姚麗：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以北京郊區(qū)為例》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2006年第1期。

　　[12] 陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。

　　[13] 劉俊：《土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占研究》，北京：法律出版社，2008年版，第13—14頁(yè)。

　　[14] 賀雪峰：《中國(guó)土地制度的憲法秩序》，待刊稿，2012年。

　　[15] “農(nóng)民迫切需要資金來(lái)解決自己的城市中的購(gòu)房問(wèn)題，在這種情況之下，農(nóng)民所擁有的宅基地?zé)o疑成為了‘金磚’，但法律不允許農(nóng)村宅基地向城市人口出賣，而農(nóng)村本集體組織內(nèi)部的成員又缺少購(gòu)買宅基地的動(dòng)因，這樣宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值就無(wú)從是吸納，農(nóng)民處于一種‘守著金磚卻活活窮死’的尷尬而又可悲的境地……”參見(jiàn)：王崇敏，孫靜：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文科學(xué)版》2006年6月，第24期，第2卷。

　　[16] 長(zhǎng)子中：《城市化進(jìn)程中農(nóng)民的土地權(quán)益保障問(wèn)題》，載《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2011年第2期。

　　[17] “北京市郊區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)比較普遍，特別是在交通便利、工業(yè)基礎(chǔ)條件優(yōu)越、城郊平原風(fēng)景秀麗的區(qū)域……流轉(zhuǎn)活躍程度的區(qū)域差異。農(nóng)民房屋出租活動(dòng)在北京近郊郊遠(yuǎn)郊更為活躍，近郊朝陽(yáng)區(qū)典型村莊的房屋出租比率為35%，遠(yuǎn)郊昌平區(qū)為20%左右……說(shuō)明區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿χ唬锍鞘芯嚯x越近流轉(zhuǎn)活動(dòng)活躍，反之亦然。”參見(jiàn)：章波，唐健，黃賢金，姚麗：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以北京郊區(qū)為例》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2006年第1期。“流轉(zhuǎn)活躍程度的區(qū)域差異表現(xiàn)為，區(qū)位因素是宅基地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿χ唬歼h(yuǎn)郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉(zhuǎn)活動(dòng)越活躍。從區(qū)域環(huán)境和周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，工業(yè)區(qū)、農(nóng)場(chǎng)周邊的宅基地流轉(zhuǎn)最為活躍;其次為旅游資源和自然景觀豐富地帶。流轉(zhuǎn)方式的區(qū)域差異表現(xiàn)為，近郊主要以宅基地和農(nóng)宅的短期租賃形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，遠(yuǎn)郊且風(fēng)光秀麗區(qū)域主要是以長(zhǎng)期租賃及宅基地和農(nóng)宅買賣形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。”參見(jiàn)：中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心：《我國(guó)城市郊區(qū)宅基地問(wèn)題研究》，載《中國(guó)土地》2007年第1期。

　　[18] 王崇敏，孫靜：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文科學(xué)版》2006年6月，第24期，第2卷。

　　[19] 朱靖，何訓(xùn)坤：《對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必然性的思考》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第4期。

　　[20] 劉守英：《破解城鄉(xiāng)二元土地制度格局》，《中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)》2009年第5期。

　　[21] 黃慶杰，王新：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策——以北京市為例》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第1期。

　　[22] “集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，省去了集體土地進(jìn)城必須通過(guò)征用改變了身份才成進(jìn)城的繁雜手續(xù)，打破了農(nóng)村與城鎮(zhèn)不可逾越的鴻溝;促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)的疆界;模糊了城鎮(zhèn)和農(nóng)村的地域界限，有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。”參見(jiàn)：唐瓊，楊錦秀：《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義探討》，再《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第9期。

　　[23] 溫鐵軍：《發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展問(wèn)題：比較發(fā)展研究——在“中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇”上的發(fā)言》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。

　　[24] 金曉月：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式構(gòu)建探析》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第7期。

　　[25] 李元：《保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)——在土地制度創(chuàng)新座談會(huì)上的講話》，載《中國(guó)土地》2001年第3期。

　　[26] 章波，唐健，黃賢金，姚麗：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以北京郊區(qū)為例》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2006年第1期。

　　[27] 朱靖，何訓(xùn)坤：《對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必然性的思考》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第4期。

　　[28] “一邊是農(nóng)房的大量閑置和宅基地的低效率利用，一邊是城鎮(zhèn)居民對(duì)低廉住房的大量需求，由于沒(méi)有合法的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致資源配置效率低下，形成‘城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉’的困境。不能物盡其用，不僅是土地資源的浪費(fèi)，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。”參見(jiàn)：長(zhǎng)子中：《當(dāng)前農(nóng)民市民化進(jìn)程中的宅基地問(wèn)題》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2011年第2期。

　　[29] “但是，資源的產(chǎn)權(quán)界定僅僅提供了提升收入的可能，還不一定就帶來(lái)生產(chǎn)更高收入的結(jié)果。這是因?yàn)椋Y源的主人可能心有余而力不足，他們利用‘自己的資源’從事生產(chǎn)活動(dòng)，在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的效率上可能還不如把自己的資源有償轉(zhuǎn)讓給其他‘高手’。人們?nèi)菀追直妫褐灰Y源的第一主人得到了比他自用資源帶來(lái)的收入更高的補(bǔ)償，而外來(lái)的高手在給付了上述補(bǔ)償之余還能給自己創(chuàng)造額外的收入，社會(huì)的總收入就會(huì)因?yàn)橘Y源的轉(zhuǎn)讓而提高了。這樣看來(lái)，資源或資產(chǎn)的自用權(quán)重要，轉(zhuǎn)讓權(quán)更重要，因?yàn)楹笳卟攀菙U(kuò)大專業(yè)化分工范圍、大幅度提升收入的關(guān)鍵性制度安排。”參見(jiàn)：周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[30] “市場(chǎng)有完全市場(chǎng)和不完全市場(chǎng)之分，完全市場(chǎng)具有以下八個(gè)方面的特征：完全市場(chǎng)具有以下八個(gè)方面的特征：其一，同質(zhì)產(chǎn)品;其二，眾多的買者與賣者;其三，買者與賣者有進(jìn)入市場(chǎng)的自由;其四，所有的買者與賣者都掌握當(dāng)前物價(jià)的完全信息;其五，就成交總額而言，市場(chǎng)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的購(gòu)銷額是無(wú)關(guān)緊要的;其六，買者和賣者無(wú)竄通共謀行為;其七，消費(fèi)者要求總效用最大化，銷售者要求總利潤(rùn)最大化;其八，商品可轉(zhuǎn)讓。”土地市場(chǎng)難以滿足完全市場(chǎng)諸多特征要求，比如土地本身的異質(zhì)性，土地市場(chǎng)一般指涉及土地總量的一部分等等，這些都表明了土地市場(chǎng)是一個(gè)不完全市場(chǎng)。參見(jiàn)：[英]戴維.W.皮爾斯主編：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)詞典》，上海譯文出版社，1998年版，第268頁(yè)。

　　[31] “土地市場(chǎng)是定點(diǎn)或定位的，從而使得它基本上是一個(gè)地方市場(chǎng)，受制于當(dāng)?shù)氐墓┣鬆顩r;土地市場(chǎng)的不充分競(jìng)爭(zhēng)性——這一特征是由土地市場(chǎng)的地域性、土地供應(yīng)量的有限性、土地需求者的有限性等因素決定的。”參見(jiàn)：周誠(chéng)：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印刷館，2007年版，第286頁(yè)。

　　[32] 劉俊：《土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占要研究》，北京：法律出版社，2008年版，第41頁(yè)。

　　[33] “城鄉(xiāng)二元土地制度的格局或模式，快速推進(jìn)城市化，也保證了我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。”參見(jiàn)：劉守英：《破解城鄉(xiāng)二元土地制度格局》，載《中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)》2009年第5期。

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