城市工商資本正大規模進入農業，幾乎每一個農業生產的鏈條都活躍著資本的身影。但《瞭望》新聞周刊記者調查采訪發現，工商資本投資經營農業水平參差不齊，目的各異，缺乏有效的引導和規范，個別地區甚至出現資本通過土地流轉，改變耕地用途的現象。
本刊不久前披露的“重慶九龍坡區金鳳鎮博士農業科技園成別墅區”的報道即是典型，這一項目租用金鳳鎮白鶴村1000畝土地，計劃修建二層管護房和溫室大棚，其中包括500畝別墅，目前已經修建了上百套。
中國社科院農村發展研究所宏觀經濟室主任黨國英接受本刊記者采訪時指出，應對資本進入農業設置明確細致的門檻和標準，相關政策規范要進一步具體細化，讓真正致力于農業發展的組織和個人入場。
中國人民大學農業和農村發展學院、國家發展與戰略研究院副教授仝志輝則擔心，大規模資本進入農業領域，幾乎占據了農業生產的全部鏈條，從個案和具體時間段觀察，可能有利于促進農民增收，但“從長遠和全局考慮，它削弱了農民從全產業鏈條獲取利益的能力，導致農戶后續自我發展動力和能力不足，不利于農業深層問題的解決”，他對本刊記者表示。
受訪專家指出，要從根本上解決農民增收、農業發展的難題，著力點在于激活農村自有資本，加強農業綜合服務體系的建設，維護好農民在農業生產中的根本利益。
農民的經營主體地位如何維護
土地資源的異化是人們對于資本入農的普遍擔憂。
政策上中國實行最嚴格的耕地管理制度，但實踐中，由于不同地方土地監管力度的差異、利益糾葛等因素，一些資本以投資參與農業生產的名義，通過發展旅游農業、生態農業等手段，開發房地產等其他產業，變相改變了土地用途。
針對上述提及的“重慶九龍坡區金鳳鎮博士農業科技園成別墅區”事件，接受本刊記者采訪時，農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠說，政策上不能提倡，資本大量集中農民土地，進行大面積長時間直接租種行為。
他分析，這是由中國資源稟賦特點所決定的，限于地少人多的現實國情，資本占據過大面積的土地，將導致大量失地農民出現，反而達不到資源優化配置的目的。
黨國英也認為，不能允許資本直接和農民在“田間地頭較量”。他進一步指出，規模經營要把握好尺度，因地制宜。“過大規模不一定效益就高，種一千畝的效益可能比種十畝地效益高，但不一定比一百畝高。”他說。
宋洪遠強調，在這一過程中要維護農民在農業經營中的主體地位，不能一個主體取代另一個主體。
就資本投資農業分布領域，尚無權威的全國性調查數據，但從部分省市的數據分析，目前直接參與農業生產的資本已經是一個比較龐大的體量。
在農業比較發達的浙江省，2010年以來工商資本投資現代農業的資金累計超過200億元，其中投入糧食功能區和現代農業園區的達到109.64億元。在2011年工商資本的90億元投資中，種養業的比例達到了47.33%，農產品流通加工占33.67%、觀光休閑農業占18.9%。
城鄉統籌試點區成都市2012年工商資本進入農業領域的項目61個，投資總額為172.7億元。其中的21個項目從事規模化種養業、投資額度34.12億元。
受訪專家指出，盡管今年中央“一號文件”特別指出，鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，但由于具體執行中何為“適合企業化經營”缺乏明確的規定，導致實踐中難以對資本形成有效的規范和制約。
從經濟效益出發，目前，資本投資農業更多傾向于蔬菜、水果、花卉等價值較高的經濟作物，造成農業生產非糧化趨勢加強。譬如，統籌城鄉綜合配套改革走在前列的重慶市，從2007年起先后確立了十大城市資源下鄉示范項目，但無一涉及糧食生產。
進一步而言，部分受訪專家認為，站在農民立場分析，即使資本致力于加工、銷售等生產之外的環節，對于農民增收潛力的挖掘亦不樂觀。
仝志輝說：“農業最賺錢的領域是生產之后的加工、購銷、流通等環節，目前，這些環節的利潤基本上是被資本占有了，農戶獲利的比例很低，這不利于他們的長遠發展。”
黨國英和仝志輝還有一個共同的擔憂，如果當前大規模資本入農成為一種政績考核指標，地方政府出于短期政績需要，則可能和資本形成利益同盟，這必然損害當地農民長期發展的動力和利益。
農業投資門檻如何細化
諸多現實問題向政策制定者提出了一個嚴肅的課題，如何有效規范和引導城市資本進入農業。
宋洪遠總結了一些基本原則，其一，在土地流轉中，要充分尊重農民意愿，嚴禁政府以任何行政命令的方式去推動土地流轉，保證農民的土地承包權;其二，耕地用途不變是發展農業規模經營的前提;其三，農業規模化經營中，所在地區必須具備規模化經營的條件，包括農業自然條件、市場銷售環境和土地收益狀況等。
對此，受訪專家認為，要加強對于土地流轉的監管，嚴格落實《農村土地承包法》等一系列法律法規，對違法流轉土地、改變土地用途等違法行為實施有力的法律制裁。
除此之外，應建立和完善對于投資農業資本的考察和認定，以充分發揮土地的價值。“對每一個單個的土地規模經營者而言，經營土地的規模要按照他們的技術水平、投資能力、經營管理能力而定。”宋洪遠說。
但現實中缺乏明確具體的制度設計和法律規范，今年7月，由農業部產業政策與法規司副司長賀軍偉等撰寫的一份調查報告指出，進入農業領域的企業身份復雜，涉及房地產、建筑、紡織、電子、醫藥、商貿物流、食品加工、運輸等多個領域。
報告說，這些企業多數以前對農業并不了解，有的是看到國家對農業的財政扶持，有的是以為搞農業比其他產業可能容易一些，有的是基于樸素的農業情結，有的是想到農村“跑馬圈地”。
對此，今年“一號文件”提出“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”等一系列路徑。
專家表示，實踐中需要盡快將今年“一號文件”中提出的“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地(林地、草原)準入和監管制度”規范化、具體化，為資本入農設立詳細的標準，以正確引導和規范現實中的種種亂象。
上述報告認為，企業準入制度應包括以下幾個方面：一是對企業資質進行審核，查驗企業是否具備應有的農業經營能力、資金實力、技術力量和管理團隊等;二是對經營項目進行審核，是否符合產業政策，是否符合當地的產業規劃，是否有利于農業安全和生態環境保護;三是對土地流轉等工作進行審核，檢查土地流轉是否依法有償自愿，合同簽訂是否規范，確保農民權益不受損害;四是對土地利用進行審核，確保不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。
城市資本入農能否治本
如果在一個更加宏觀和長遠的背景下分析，一些受訪專家認為，大規模城市資本進入農業，難以從根本上解決“三農”中的深層問題，尤其是農民職業能力發展和收入增加難題。
仝志輝以為，當前農業商業化和農業產業化主要表現為農產品交易市場的擴大、龍頭企業的出現，這樣的農業市場化是將農戶邊緣化的，實際上是一種由農戶以外的資本力量主導的農業市場化。
這一現實導致分散的農戶經濟要實現自己的利益存在巨大的困難：一是由外界資本主導的商業化，使農戶與市場對接時必然面對巨額的外生交易費用;二是在面對龍頭企業時，農戶處在談判的弱勢地位，無力通過爭取合理價格贏得自身合理利潤。這一趨勢會不斷削弱分散小農從農業全產業鏈獲取利益的能力，導致后者對于資本的依賴性日益加大。
梳理國內目前資本與農戶合作的形式主要有以下幾種，一是通過政府直接征地，讓農民變為市民或農業工人，資本占據土地進行經濟經營;其二，戶企合作，農戶以土地入股，企業以技術、廠房等入股，實行保底分紅;其三，產業園區模式，企業流轉農戶土地，支付流轉費，農民在園區打工，收入來源于土地租金和勞務性收入;其四，社企合作模式，農戶成立合作社，合作社與企業聯合。
審視上述合作方式，農民尤其小農都處于被動地位，難以幫助他們加入到生產環節之外的加工、銷售等利潤豐厚的領域，獲取足夠的經濟回報。
盡管“一號文件”明確指出，推動龍頭企業與農戶建立緊密型利益聯結機制，采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，讓農戶更多分享加工銷售收益，但是部分受訪專家認為，由于在信息、經營、技術等方面的巨大差距，在大部分地區，分散的小農不具備與大資本公平談判的能力。
受訪專家同時表示，并不是要否定資本參與到現代農業中來，而是要鼓勵和引導他們投向更加需要和適合的農業領域中去。仝志輝舉例說，可以引導城市資本在農業技術推廣、信息化建設等方面發揮優勢。
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