土地流轉大戶經營將威脅糧食安全

　　糧食安全視角下的農業經營問題

　　——基于大戶經營模式的討論

　　摘要：保障糧食安全需要提高種植者的積極性。當前以土地經營權流轉為基礎的大戶經營雖然具有資金、技術與組織的優勢，卻很難成為“糧農”，大戶經營產生了非糧化趨勢、產業環節轉移以及土地分級承包現象，不僅違背了糧食安全的初衷，且擠出了小農經營和家庭經營這類真正的糧農，使國家支農資源的目標發生偏移，扭曲了鄉村地權結構，因此需要謹慎推行以糧食安全為目的大戶經營模式。

　　關鍵詞：糧食安全;非糧化;大戶經營;糧農

　　土地是農民主要的生產資料，也是農戶家庭生計、生活保障及代際轉移財富的重要內容，由糧食生產而擴展出的糧食安全問題更是社會發展與穩定的前提。在我國小農經營的格局中，家庭承包責任制“兩權分離”的制度構造保障了農戶的長久經營權，同時也以集體所有權來約束土地的非農轉化并庇護農戶的家庭經營權。這種制度客觀上也造成了耕地的細碎分散化，增大了耕作成本。在當前農村人口不斷流動的背景下，大量農民外出務工所產生的“離農化”帶來的粗放經營、撂荒等問題，不僅造成了農地的浪費，而且威脅著國家糧食安全。為此國家出臺了一系列政策以推動土地流并形成規模經營，以保障糧食安全、應對粗放經營和拋荒現象、提高耕地的生產效益。2001年中央頒布的18號文件明確了農戶作為土地流轉的主體，規定土地流轉只能在農戶之間進行。之后陸續出臺政策均旨在穩定和完善農村基本經營制度，并提倡并鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》將土地承包期限變為“長久不變”，在此基礎上允許農民以多種形式流轉土地成本經營權，加強耕地的生產屬性和財產屬性。土地承包經營權流轉創造了“兩權分離”的地權結構，通過土地經營權流轉而形成規模經營，以穩定經營和規模效應來提高生產效率，進而保障國家糧食安全。

　　國家糧食安全依賴于糧農生產的穩定性和持續性，近年以來國家不斷提高糧食保護價格來刺激農戶種糧積極性，但同時農村人口不斷外流造成農業勞動力短缺，部分地方出現了拋荒問題，嚴重影響糧食生產安全。正是在這一背景下，通過土地經營權集中形成“種糧大戶”來解決糧食供給問題的方法已成為共識。近年來，土地流轉與規模經營的途徑已由自發流轉模式向行政主導模式轉變，并與糧食安全話題緊密相關，從中央到地方都開始注重對種糧大戶的扶持。根據蔣省三、劉守英等人2007年的研究，土地承包經營權流轉占總承包耕地面積的比重呈現地區差異，比例最高的浙江省為19.8%，重慶市10.84%，四川湖北為10%;而從流轉方式看，農戶自發流轉的比率達到80%以上[1]45。土地流轉與規模經營的話語已成為農業變革的主導途徑。而就在各地紛紛開展土地流轉探索之時，以小農家庭經營為主體的中國糧食生產仍然穩創新高，完成了產量“九連增”的成績，這一“悖論現象”應當引發更多的思考，那就是小農經營是否是低效率的因而難保糧食安全?通過土地流轉形成的大戶經營能否保障糧食安全?

　　一、土地經營權流轉與大戶經營

　　糧食生產與供給是糧食安全的核心，而從土地流轉的政策預期來看，相對于小農散戶經營出現的拋荒與粗放化生產，規模經營能夠實現技術和資本密集投入，推動生產方式的現代轉型，并以專業化、規模化和集約化來實現穩定的生產與供給。從經濟理論來看，糧食生產的規模化及現代化經營是最有利的生產方式, 其原因是規模效應使然;從政策實踐來看，糧食生產的規模化表現在扶植一批“種糧大戶”，他們作為糧食生產與供給的主體來代替分散的小農經營者[2]。在現行地權結構中，若要培育“大戶”群體來擔負糧食安全之責，就需要政府以行政力量來推動土地大規模流轉，將農戶分散的經營權流轉到“種糧大戶”手中，農戶以租金形式獲得經營權流轉收益，“大戶”則成為村莊生產的主力。這種模式在全國各地均已實施，地方政府與集體組織主動介入，引導土地經營權向大戶、企業和業主流轉。

　　2011年國務院集中表彰了一批“種糧銷糧大戶”，全國共300名“種糧大戶”獲此殊榮。湖北大冶種糧大戶侯安杰租種了2個縣市8個鄉鎮33個村1.8萬農戶的1.96萬畝農田，其種植面積在全國都名列前茅。這位媒體上宣傳的“種田冠軍”正是通過村集體組織來成規模流轉土地，通過手下的11個生產隊來完成耕作任務[3]248-279。侯安杰現象在全國引起強烈反響，“培養千千萬萬個侯安杰”也成為確保糧食安全的重要舉措。要形成大規模經營，就必須由地方政府或集體組織來主導土地流轉。農戶自發流轉能夠形成以家庭經營為限度、適度規模的“新中農”[4][5]，但無法構成大規模經營，大規模土地流轉的交易成本過高，地方政府和村級組織的主動介入能夠提高土地流轉的效率，也為規模經營提供了載體[1]46。而出于政績考量，土地流轉和大規模經營成為地方發展的“亮點”因而獲得政治資本，這就使得行政介入土地流轉的趨勢不斷加強，由此造就的“大戶群體”越加重要。

　　二、糧食安全能否寄托于大戶經營?

　　糧食安全的主要問題是糧食供給問題，大規模土地流轉試圖培育一批“種糧大戶”來作為糧食生產主體，如侯安杰這樣的“種糧大戶”確實成為地方主動介入并積極扶持的經濟主體。筆者調查的皖北黃村，也是通過村集體的“整村推進”式規模流轉，以“招商引資”方式招徠城鎮工商業資本進入村莊開展大戶經營。在村社組織的積極引導下，全村4800多畝地全部流轉給外來資本，形成了大戶經營的經濟格局。

　　表-1：皖北黃村土地流轉與規模經營

　　資料來源：村級訪談

　　這些承包大戶同時也是鎮域、縣域內的承包大戶，其經營面積足以稱之為超級大戶，黃村僅是其承包的一小部分。大戶群體中大部分是政府機關的公務人員，依靠其關系網在農村大面積承包土地，并如同湖北大冶侯安杰一樣，以公司式農場來開展經營。

　　(一)大戶經營的“非糧化”

　　寄托著糧食安全任務的“大戶”群體會選擇何種作物，這是討論糧食安全視角下大規模土地流轉必須正視的問題。黃村的承包大戶大多不再種植普通的主糧，而是選擇更為高效的經濟作物。需要指出的是，黃村大戶經營的良種，是一種改良后的小麥種籽，收獲后的小麥并不進入糧食市場，而是作為良種進行出售，作為良種的小麥附加值很高，并不能歸為普通的主糧。除此之外，都通過擴大規模來種植蔬菜以獲取更高利潤。

　　“非糧化”構成了大戶經營的普遍特征，不僅黃村如此，即使如侯安杰這樣標志性的“種糧大戶”也有近一半用來種植蔬菜和其他經濟作物[3]249。2008年吉林省延吉市農村土地流轉面積達2368公頃，占總耕地面積的34.9%，其中用于非糧食作物種植的942公頃，占流轉總面積的39.8%[6]。土地流轉后的規模經營出現了“非糧化”問題，這不僅關系到規模經營的績效，也關系到農業生產格局的變化，更關系到農民增收以及國家糧食安全。

　　(二)大戶退出種植環節

　　土地流轉后的規模經營呈現“非糧化”，主要原因是種糧效益遠遠低于經濟作物的效益。鄧大才認為農地流轉的根本動因在于土地產出收益[3]296，同樣大戶經營也服從于土地產出收益原則，小農經營面臨的種糧低效問題并未因規模經營而得以改善，主糧種植的低收效結構仍是大戶經營必須正視的前提。市場規律的決定使得大戶要么采取“非糧化”策略，要么退出低效的種植環節。黃村的大戶經營面臨同樣的困境，大戶種植主糧的利潤空間較低，其生產方式并不比小農經營更為先進。當前小農經營也早已實現了生物化學和機械化手段，相比之下大戶經營需要支出地租、雇傭工資及風險基金等額外成本;而從產量和價格來講，也并不比小農更具優勢。黃村種植大戶在“收入—成本”核算后，種植環節畝均收入只達到200--300元/年，這顯然不能滿足大戶的投資預期;頻發發生旱澇災害、農資漲價會使得大戶的盈利空間會更小，因此種植環節效益過低使得大戶逐漸開始尋求改變，“非糧化”是策略之一，第二是退出種植環節。

　　種植環節的自然災害和市場波動是種植者普遍面臨的風險結構。大戶能退出種植環節并離風險，是通過產業鏈轉換而形成對種植環節的控制，進入收益率較高的加工與銷售環節，占據優勢產業鏈。黃村的種植大戶均是城鎮工商業資本，依賴其種業公司、銷售網絡來控制上下游產業鏈，既能獲得較高附加值，也能轉嫁風險。黃村的種植大戶退出種植卻未退出村莊，正是因為他們已經成為專門的加工、營銷企業，擴展了并占據了更具效益的產業環節，這種意義上講，這些大戶目前已不是“種植大戶”，而成為市場意義上的“龍頭企業”。

　　(三)土地分級承包

　　種植大戶的退出，通過土地分級承包來減少規模。侯安杰的經營模式也采取了“甩手承包”的方式，“大包頭”轉給“小包頭”，侯還要從中賺取額外紅利[3]251。“甩手承包”在黃村表現為分級承包，土地流轉過程中大部分土地首先流轉給作為中介和擔保的徐書記，因此實際的流轉大戶為徐巖書記。而徐書記并未自己經營，而是作為中介，將土地分包給李余、許開、齊泰等大戶，他們是承包大戶，也曾是種植大戶。而目前李余、齊泰及李良都已經開始逐漸將土地再次分包給其他人，實際的種植者目前已有十幾人，他們既不是流轉大戶，也不是承包大戶，而是分級承包的最末端，是真正的種植者。

　　黃村村民將土地承包給村書記徐巖，徐巖將土地轉包給李余、齊泰等種植大戶。種植大戶李余承包了2000畝地，在承包之初就將其中1100畝轉手承包了出去，其中張奉承包400畝、賈甬與雷元共包500畝，徐介承包200畝。這幾家二級承包戶種植良種一年之后，并沒有好的收入，次年又開始再次轉包，其中徐奉將手中的340畝承包給周揮140畝、歐韋200畝，其余60畝自己經營;賈甬雷元也將手中180畝轉包給黃村村民徐力。目前，作為大戶的李余承包的土地經歷了三級承包。而另一大戶齊泰也將手中400多畝分包給馬民200畝、王虎200畝，黃村被稱為“種糧大戶”的李余與齊泰均成了土地出租者。土地分級承包之后，目前的經營者大多維持在不足200畝的規模，依靠不斷完善的生產服務體系，該規模暫時得到了穩定，但地權結構卻發生了本質性轉變。

　　短短三年，黃村的大戶已經普遍開始將土地出手，層級分包源于種植環節的低利潤，大戶作為種植者并不劃算，因此急于將耕地再次發包。新接手的種植者一般都不會具有太大規模，他們中除部分改換為中藥材、花木和果樹經營外，其他還在從事良種種植，收獲的良種出售給李余和齊泰的種業公司。末級承包者成為了真正意義上的種植者和糧農，他們承包了約近200畝的耕地，采取家庭經營 。

　　三、大戶經營的未預后果

　　土地流轉與扶植大戶政策取向雖以提高生產效益、保障糧食安全為主要目的，但政策實踐產生了未預結局(unintended consequence)，在社會行動理論中，“未預結局”通常指某一干預所導致的后果屬于行動者沒有預想到的、有時甚至構成與行動初衷背道而馳的結果。大規模土地流轉形成的經營大戶出現“非糧化”“離農化”和分級承包現象，違背了政策初衷，成為威脅國家糧食安全的嚴重問題。

　　(一)小農經營的擠出效應

　　規模化同時意味著去小農化經營，而媒體與政策宣傳的規模化消解著小農經營的合理性。有研究表明，水稻的規模效應不能明顯提高產量, 大規模的種植確實在一定程度上可以獲得較高產量, 然而小規模種植戶采取精耕細作的生產方法同樣可以帶來水稻的高產[7]，以規模經營來排斥小農經營未必是有利的選擇[8]。黃村的種植大戶同樣也并不能帶來產量的明顯增長，但卻在三個方向上排斥著小農經營。首先是由規模經營改變了生產服務體系，農機、農技等服務排斥了交易成本過高的分散小農經營，村民即使愿意種地，聯合機械也不會為幾畝地開到村莊來，交易成本過高使得小農經營邊緣化。其次，規模化帶動了土地流轉市場的形成，地租拉動下多數小農更愿流轉給外來大戶，少量農戶無法通過合作來提供公共物品。再次，規模流轉阻斷了村民自發的適度規模流轉，外來大戶較高的地租使得本地適度規模經營的中農失去了生存空間。

　　(二)土地食利者階層的出現

　　大戶退出種植環節并將土地分級承包，這就造成了承包經營權的多層流轉，農村出現了混亂的地權結構。多級分包使得村級組織、村民、流轉大戶和種植者四方信息極其混亂，作為所有權維護者的村級組織已經摸不清楚具體是誰在種地。土地承包的復雜關系影響到種植者的穩定預期，作為最末端承包者的他們，并不清楚可以有多長承包期;作為土地流轉方的農戶，則更易受到地租拖欠問題，因為土地的多層發包，地租支付必須是層層上交，最后由村級組織發到農戶手中，其中某一環節的遲滯，就會帶來農戶的利益受損。

　　更為重要的是，多次承包出現了土地食利者階層，該階層借助其在經營權流轉中的發包地位而索取地租剩余。如湖北大冶大戶侯安杰在經營中，采取三七分成制，將種植任務發包給種田能手，秋后產量核算后侯占七成;其次是將土地轉包給其他農戶時，在地租之外增加了30元提成。黃村的多層流轉也可能出現此種情況，通過對下級承包者的提成和剩余索取來獲得額外的紅利，這種土地食利者階層對農業生產并無貢獻。從機制上分析，這種多級分包產生了食利的空間，且一旦出現食利者，村級組織僅能約束流轉大戶，而無法影響次級分包者，食利者一旦出現就很難約束。

　　(三)國家支農資源的目標偏離

　　為了提高種糧積極性與穩定性，國家已出臺大量的優惠政策來扶持種糧大戶。安徽省在2008年由財政安排2600萬元農業綜合開發資金，選擇了15戶種糧大戶進行支持，試圖培育更多種糧大戶[9]。然而黃村的規模經營給我們的啟示是，分級承包后流轉大戶未必是承包大戶，承包大戶未必是種糧大戶，作為最底層的承包者是真正的糧農，卻從未得到種糧補貼，國家支農資源被嚴重浪費。黃村真正的“大戶”是發包土地的徐書記，國家的大戶補貼并沒有落實到種植者頭上，而是被流轉者徐書記獲得。

　　黃村在層級分包后形成了中等規模經營，中等規模經營者才是真正的糧農，而這些真正的糧農承擔者國家糧食安全的實際職責，卻無法享受國家的扶持政策，國家扶持大戶的政策被流轉大戶所獲得，糧食綜合補貼由農戶獲得，中等規模經營的糧農沒有獲得培育和扶持。從國家糧食安全大計考慮，提倡糧農安全才能真正保證糧食安全，我們需要警惕土地大規模流轉，不能將糧食安全寄托在流轉大戶身上，而是要引導、培育和扶持適度規模經營的糧農，保障他們的安全，對他們進行扶持和補貼，有了一定數量、穩定的適度規模經營的糧農，才可言國家的糧食安全。

　　四、尋找糧農：誰在種糧?

　　土地流轉與去小農化經營造成了多元化的種糧主體，這對國家惠農政策提出了新挑戰，糧食種植出現了較多新現象，如老人農業、“新中農”經營、大戶群體、“農民農”等現象直接扭轉了小農經營的單一面貌。前文揭示了“種糧大戶”退出主糧種植的邏輯，筆者試圖說明，依靠大戶來維持糧食安全的策略需謹慎推行。而圍繞糧食安全問題而來模式經營及政策取向，則而需要進一步討論，核心問題是糧食安全依靠誰?國家在政策制定上必須考察糧農群體的具體形態。筆者所在的研究團隊一直關注農村經營形態，多年來在全國多地農村開展駐村調查，從主糧種植模式及群體來看，大致存在這樣幾種模式：

　　老人農業

　　老人農業是通過家庭勞動力的年齡分工，將老人這一輔助勞動力重新納入農業生產力領域，擴大勞動的“自我開發程度”[10]53來實現家庭生計配置，這種分工結構維持著小農家庭“半工半耕”的生計格局;老年人成為務農的主力，也成為“空心化”村莊的主體。中老年農民勞動的機會成本很低，從事糧食生產使他們經濟上能自給自足，降低生活成本，且在家鄉的熟人社會生活，安全感高。老人農業固然因低成本優勢而具有了生產效率，更重要的是當前農業依賴的是機械化與生物化學技術，圍繞農業生產服務體系也不斷增加，體力已不是主要因素，而種田經驗越加重要，這構成了“老人農業”的物質基礎。當前中國糧食“九連增”成績正是在年輕人大量外出造成的“半工半耕”背景下，由輔助的老人農業來承擔了糧食生產任務。

　　婦女種田

　　勞動力大量外出造成了龐大的留守婦女群體，她們成為了村莊生產和生活的主體。朱啟臻發現農業勞動力女性化和老齡化趨勢嚴重，由此導致的農業出現粗放經營、復種指數降低和撂荒的現象[11];筆者調查的湖北漢川農村，農民在人均不足2畝的水田中開展稻作種植，村莊除少部分舉家外出打工者將土地自發流轉出去之外，其他農戶均以老人和婦女為主要農業勞動者。留守婦女的經營邏輯與老人農業相同，因家務和體質等原因無法外出務工，因而成為家庭生計的輔助勞力，承擔起了務農的職責。當務農成為輔助性生計來源并能夠輕易完成的時候，婦女種田模式就能維持主糧種植。

　　候鳥式經營

　　農民如候鳥遷徙般游走于城市與農村之間，農忙時節回鄉種地，農忙之后立即返城務工，這種稱為“候鳥式農業”的經營模式也非常普遍。皖北黃村在流轉之前以小麥、玉米為內容，由于小麥玉米具有集中的農忙時期，外出務工農民需要每年定期回鄉兩次、每次約半月來完成農作任務，大部分時間都在城市經濟部門務工獲取收入。“候鳥式農業”排除了拋荒的可能性，維持著“去勞動力化”的主糧種植，同時不可避免地呈現粗放式特征。

　　自發流轉的“中農”

　　土地自發流轉主要是通過村社內部的經營權流轉來實現土地的相對集中化經營，江漢平原等稻作區非常普遍，農民自行議定地租和流轉期限;不愿種地、不依賴土地的外出戶低價流轉土地，形成了適度規模經營的“中農”群體[12]。楊華研究的“中農階層”已占農戶比重的15%--20%，這部分農民原有6-8畝土地，通過自發流轉土地而形成15-40畝不等的規模[5]。中農經營都是通過夫妻二人在家務農，兩個勞動力加一臺拖拉機，就能將這些田地精耕細作地種好，中農經營獲得了中等水平的收入。更重要的是，中農群體不僅成為穩定的生產主體，更成為具有鄉村治理意義的“中間階層”。

　　中等規模經營者

　　主要指前文中所描述的土地分級承包后形成的末級承包者，他們經過多層承包之后流轉得土地經營權，依賴家庭經營，不雇傭其他勞動力，以此維持了50-200畝左右的適度規模經營。相對于外來大戶，他們更能安守主糧種植的陣地，與自發流轉形成的“中農”不同，他們更要面對層級化的經營權承包體制，受到土地食利者階層的額外索取，負擔的地租成本也相對較高。同樣，他們也接受不到國家的扶助資源，完全依靠家庭勞作，其經營邏輯類似于家庭農場。

　　以上經營類型構成了目前最主要的主糧種植形式，可以看到以家庭為基礎的經營形態仍是糧食生產和供給的主體。小農家庭特有的家庭分工機制以及小農村社的土地流轉模式構成了主糧經營的重要類型。在農村勞動力不斷流出并造成“半工半耕”家庭的結構下，小農家庭的主動調適催生了多樣化的經營模式，正是在規模化尚未普遍、小農經營尚未解體的背景下，由小農家庭與村社自主探索的糧食種植模式維系了糧食產量的“九連增”。

　　五、國家政策如何保障糧農安全

　　要保障糧食安全，就需謹慎推行土地大規模流轉，切忌盲目扶持大戶經營，通過國家政策來調控糧食安全的思路須由糧食安全轉為糧農安全。國家作為一個具有宏觀調控能力的主體, 可以通過制定惠農政策激勵農民特別是糧食主產區農民的種糧積極性, 從而提高國內糧食生產總量，當然惠農政策的目標群體必須是糧農。

　　國家惠農政策需提高瞄準度，真正實現種糧補貼的政策績效。國家糧食綜合補貼已實現全覆蓋，補貼內容也越來越全面，補貼均是以“一卡通”形式發放到原初承包戶手中。而在很多地方土地流轉后，原初的承包戶離土離農卻仍然享受“糧食綜補”，而真正的糧農—“中農”群體—卻并未得到補貼，特別是綜合補貼中關于農機、柴油、良種等補貼內容，其政策意涵是為提高種植者的積極性而給與的激勵，現在卻被不從事種植的外出務工者掌握。很多地方農民邊領補貼邊拋荒，糧食綜合補貼更像是國家給予的無償福利。地方政府更愿意支持大戶，傾注了大量的扶持政策和支持資源，即使大戶并不能成為“糧農”。國家政策激勵呈現“抓兩頭”特征，補貼經營大戶和小農承包戶，卻忽視了發揮糧農功能的重要群體—適度規模經營者。在種糧主體多元化的今天，政策瞄準度的提高有助于節省國家支農資源，更有利于使糧農切實受到政策扶持和激勵，維持糧食種植的穩定性。

　　在小農經營出現困境的地方，政府需要培育適度規模的“中農”，其政策意義是摒棄對“種糧大戶”的理想化期待，轉而扶持基于家庭經營、依賴社會化生產服務體系、樂于長期從事糧食種植的適度規模者，這種扶持不僅是認可其經濟與社會功能，更是要以政策偏向來給予扶持，并以此來推動農業經營體制的創新[12]。發展適度規模經營就是要重點扶持土地自發流轉，重視小農家庭的經營功能，謹慎引到資本下鄉與土地流轉，通過村社土地的自發流轉形成適度規模經營的“中農”和家庭農場，這樣既能維持國家糧食的長治久安，也能破解小農經營的部分弊端。通過適度規模經營產生的一批中等收入群體，能夠成為農村中穩定的中間階層，在農村愈發開放、高度分化的情況下，此類中間階層能夠承擔起鄉土社會“穩定器”功能，更能承擔糧食安全的重要職責。

　　參考文獻

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　　[2] 人民政協報.培育種糧大戶保障糧食安全.2011 年8月22日第B02 版.

　　[3] 余愛民.農地流轉與規模經營：侯安杰與劉文豹個案.徐勇、趙永茂主編.土地流轉與鄉村治理-兩岸的研究.北京：社會科學文獻出版社，2010，p248-279.

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　　[6] 朱忠貴.農村土地流轉非糧化與糧食安全.糧食問題研究.2010(1):10-12.

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　　[8] 葉敬忠、安苗.農業生產與糧食安全的社會學思考.農業經濟問題.2009(6):9-14.

　　[9] 周多多.打造糧食安全生力軍--安徽省財政支持種糧大戶發展探究.中國財政(記者傳真).2009(6)：35-37.

　　[10] A·恰亞諾夫.農民經濟組織.蕭正洪，譯.北京：中央編譯出版社.1996:52-53

　　[11] 朱啟臻、楊匯泉.誰在種地-對農業勞動力的調查與思考.中國農業大學學報(社會科學版)，2011(3)：162-169.

　　[12]包宗順.耕地、勞動力資源利用與農業經營體制創新--基于江蘇1086 個農戶問卷調查資料的分析.江海學刊.2012(4):104-110.

　　本文刊于《中州學刊》2013(4)

　　觀點摘編《中國社會科學文摘》2013(8)

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