本來對農(nóng)民來說是極好的事情，一旦處理不好，反而變成了壞事。
我們在豫東后村調(diào)查時(shí)，辦事處的一個(gè)主任對我們說，“現(xiàn)在基層越是好事越難辦!”我們甚為驚訝。應(yīng)當(dāng)說現(xiàn)在不向農(nóng)民收稅了，也不向農(nóng)民收各種集資了，政府正在大力向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，基層的事情也應(yīng)當(dāng)好辦多了，畢竟政府是在提供各種服務(wù)。然而事情并非想象的這么簡單。
低保悖論
在后村，低保的名額分配按照政府規(guī)定的比例來分配，但實(shí)際要吃低保的人往往是多于這個(gè)比例的名額，這樣后村就面臨一個(gè)誰吃誰不吃的問題。后村老書記說，按照國家政策規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是“應(yīng)保盡保”，也就是說符合低保條件的人都應(yīng)吃低保。但在實(shí)踐時(shí)，基層政府為了工作的便利，就以下指標(biāo)的方式來發(fā)放低保。后村選擇低保戶的方式，要看房子怎么樣，有沒有空調(diào)等家電設(shè)備，是否養(yǎng)寵物，是否有兒子贍養(yǎng)等。實(shí)際上，這樣的標(biāo)準(zhǔn)操作起來十分困難，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的情況。
后村有個(gè)中年人，做生意賺了不少錢，就蓋了房子，裝了空調(diào)，結(jié)果沒幾年，出了車禍，花了幾十萬治療費(fèi)后還是癱瘓?jiān)诖玻掀乓才芰耍F(xiàn)在跟老母親住在一起。老人也不能大量勞動，下面還有小孩。對這樣的情況，按照上面的標(biāo)準(zhǔn)，他是不能吃低保的，原因是他家里裝了空調(diào)。但實(shí)際上是，他們已經(jīng)很久不用了，因?yàn)橛貌黄稹Ｏ襁@樣的事情，在村里還有，具體的情況 往往是復(fù)雜多樣的，而上面的標(biāo)準(zhǔn)卻是“死”的。村民因此說“上面不了解情況”。
但與此同時(shí)，一些不需要吃低保的人卻能吃上，其中最主要的就是“關(guān)系戶”。他們多是與村干部“有關(guān)系”，村干部便可以將低保的名額給他們。后村附近有個(gè)村莊，村支書將八個(gè)低保名額全部給了自己的親戚。現(xiàn)在低保名額的分配，基本上是由村干部決定，一般不經(jīng)過討論和調(diào)查。對于有公心的村干部來說則好，而碰到一些私心大的干部，低保往往成為他們獲得村民支持以加強(qiáng)私人關(guān)系的資源，也就是說國家為提高農(nóng)村農(nóng)民基本生活保障而實(shí)行的低保政策，被某些村干部化作私用。因此在鄉(xiāng)村社會引發(fā)的矛盾和怨氣，卻都指向村民心中的“國家”—— 村民很少會將這些問題的原因歸為村干部的個(gè)人問題，而是籠統(tǒng)地說這是政府的問題。按照這樣的邏輯，低保制度的實(shí)踐中，因?yàn)榇甯刹康然鶎痈刹康膫€(gè)人謀私利，而產(chǎn)生了一系列的問題， 這不能不說是對基層組織合法性的削弱，也就難怪辦事處的主任說在農(nóng)村“好事難辦”了。
即便如此，政府還是可以通過一系列的政策來約束村干部行為，比如現(xiàn)在很多村莊實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直接負(fù)責(zé)低保評審和分配工作，但這又帶來了其他各種問題，比如上面裝空調(diào)一家的案例中，就是因?yàn)槭青l(xiāng)鎮(zhèn)政府直接來人來檢查確定他們不能吃低保的，這讓村民感到很難接受，另外一些村民看來不需要或者不能吃低保的人，卻在上面的政策下吃上了低保。后村有位老人，兒子很有錢但是不孝，結(jié)婚后把老人趕出了家門，老人只好住在一間低矮破舊的小房子里。依照政策，上面來人檢查，她吃上了低保，原因是沒有人養(yǎng)老，居住和生活困難;同村另一位老人也年近七十，兒子比較孝順，老人生活雖然不好但是還過得去，但是兒子家庭生活也非常困難，村民認(rèn)為這個(gè)老人應(yīng)當(dāng)吃低保，以減輕兒子的負(fù)擔(dān)，然而在上面檢查和評審低保戶時(shí)，他并沒有吃上低保。這樣的低保政策實(shí)際效果在村民心目中產(chǎn)生的影響，不言而喻，是很難讓人信服國家低保政策的有效性和公平性。
低保的評審權(quán)要是給了村干部，則常造成村干部將其作為有利資源來私用，從而增加干群矛盾。當(dāng)把這樣的資源和分配資源的權(quán)力收起來的時(shí)候，上級政府經(jīng)常有心無力，他們經(jīng)常不了解鄉(xiāng)村內(nèi)部的具體情況，僅憑文件上的客觀標(biāo)準(zhǔn)來評選和落實(shí)，就導(dǎo)致很多意想不到的問題。
菜農(nóng)之惑
豫東后村是一個(gè)城郊村，90%以上村民都是以種菜為生。村民種植的蔬菜，直接在村口前的一條馬路邊賣掉，那里都是從河南省內(nèi)各地來的菜商，他們等著收購農(nóng)民的蔬菜。
后村只有一個(gè)農(nóng)戶因?yàn)橛薪€地的大棚種蔬菜，與市里一家連鎖超市簽訂了蔬菜供應(yīng)協(xié)議，從而他的蔬菜是在本地市場銷售。而所有其他的農(nóng)戶，都是將蔬菜通過村口的簡易市場賣到外地。后村種菜的基本上都是還能勞動的老人，而年輕人都去打工了。年輕人不種菜，一方面是因?yàn)榉N地累和臟，但更重要的是到城里打工可以很輕松的就能賺到比種菜更多的錢。顯然，相對于投入的勞動力和時(shí)間來說，種菜的利潤空間并不是十分誘人。
通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，種菜的利潤空間是極為有限的，菜商往往大幅度的低于市場價(jià)格收購農(nóng)民的蔬菜。而農(nóng)民卻不能影響價(jià)格，更沒有定價(jià)權(quán)。在這種情況下，農(nóng)民以家庭為單位各自為戰(zhàn)，直接面對市場，與市場對接。在這個(gè)面對市場的過程中，所有的風(fēng)險(xiǎn)基本上全部都落到了農(nóng)民和農(nóng)民家庭身上。后村農(nóng)民說，不敢只種一種菜，因?yàn)橐坏┻@種菜銷路不好就會大虧。對于沒有多少家庭積累的小農(nóng)家庭來說，這無疑是致命的傷。在一般為三到四畝的家庭承包地上從事蔬菜種植的農(nóng)民，缺乏對市場的了解，也很難預(yù)計(jì)到市場的未來趨勢，而這些不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，全部都是小農(nóng)家庭自己承擔(dān)。
但即使是在這種情況下，后村的菜農(nóng)們卻沒有合作，沒有組織，用農(nóng)民自己的話說，“各干各的活，各管各的事，各吃各的飯”。沒有了合作，農(nóng)民也沒有了與市場博弈的資本，在面對市場的時(shí)候，只有完全服從于市場。后村農(nóng)民之所以不能合作起來共同面對市場，一方面是農(nóng)民自己對此沒有認(rèn)識，村干部說現(xiàn)在的農(nóng)民是“自在王”，只管自己不管別人，核心家庭本位主義下的農(nóng)民對合作和組織化并沒有深刻的認(rèn)識;另一方面，村級組織和基層政府不管不問也是重要的原因。其中原因很多，最重要的是基層組織越來越缺乏自主權(quán)和管理資源，管理能力降低，動力不足，并與村莊關(guān)系越來越弱。
信訪困局
豫東調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)另一個(gè)更讓人費(fèi)解的案例。后村附近有個(gè)村莊的排水管壞了，政府來“辦好事兒”，給村民修理，結(jié)果部分村民提出，以前的管子(直徑)太小，要求換大的。政府工作人員就認(rèn)為這種要求不合理，他們認(rèn)為以前的排水管道其實(shí)是夠用的。村民卻說，要是不換大的，就上訪。
對于政府工作人員來講，“上訪”顯然是一個(gè)十分敏感的字眼，直接關(guān)系到他們的前途。為了不讓村民上訪，政府按照村民的要求換，他們說，“反正是國家的錢，只要不上訪影響我們的工作就行”。因?yàn)橐坏┥显L，造成社會不穩(wěn)定，基層政府是要擔(dān)重大責(zé)任的。他們很慎重，盡量滿足村民的在他們看來是“無理的要求”，不過這造就了一批專業(yè)上訪戶。基層干部說，“ 他們靠國家的信訪政策吃飯，你又拿他沒辦法，不能出事”。后村的老書記說，“一個(gè)人不同意，再大的好事兒也辦不成。現(xiàn)在的政府，軟弱無力，管不住老百姓了，就像家里面老人管不住兒子了”，老書記對此十分感嘆。
對于村級組織和基層政府來說，“不做事就是好干部”，因?yàn)?/strong>“不做事就不會惹事，而一做事就來事”。國家免除了農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，還通過銀行等機(jī)構(gòu)直接與農(nóng)民打交道，而村級組織和基層政府幾乎成了“派出的辦事處”，更多的時(shí)間是在執(zhí)行各種具體的事務(wù)而沒有自主空間。基層政府和鄉(xiāng)村組織沒有了集體經(jīng)濟(jì)和資源作為支撐，無法有效的行動。后村老書記就說，“屁錢沒有，哪兒有權(quán)?!”在這樣的背景之下，村級組織缺乏權(quán)力，基層政府缺乏動力，依賴村級組織和基層政府來組織農(nóng)民合作，在目前的形勢下難以實(shí)現(xiàn)。
出路何在
本來對農(nóng)民來說是極好的事情，一旦處理不好，反而變成了壞事。比如在評選低保戶時(shí)，無論怎樣的公正透明，實(shí)踐上都有村民懷疑，村民充滿了對干部的不信任感，總會找出各種原因來認(rèn)為村干部或者上級有失公允。因?yàn)榇迩f缺乏政治生活，評選低保這樣的事情也極少是通過村民推選討論等方式進(jìn)行的。沒有村民對這些村莊事務(wù)的參與，同時(shí)也沒有廣泛的發(fā)動群眾，是好事難辦的重要原因。這同時(shí)指明了一個(gè)十分重要的問題，即在資源不能充分惠及每一個(gè)人的情況下，如何把有限的國家資源合情合理又合法地分配給需要的人。
現(xiàn)在村級組織已經(jīng)越來越喪失有效治理能力，原因是村級組織失去資源基礎(chǔ)，同時(shí)基層政府權(quán)力上收，在加上市場化的沖擊，農(nóng)民理性化的興起，基層社會越來越渙散，基層組織和基層政府變成了派出的辦事人員或辦事機(jī)構(gòu)。農(nóng)村干部中存在一種說法：“管理管理，你不管他，他不理你”，形象而生動表達(dá)了基層干部的憂慮。現(xiàn)在的國家和政府對農(nóng)民都是“服務(wù)”，而不是“管理”。農(nóng)民生活更加個(gè)人化，缺乏集體感，農(nóng)村社會也越來越散。更重要的問題是，糧食補(bǔ)貼、新農(nóng)合等一系列政策是直接跟農(nóng)民打交道的，繞開了基層組織和基層政府，也一定程度上造成了基層治理資源的貧乏，無法有效地對農(nóng)村社會進(jìn)行治理，更不能有效地組織農(nóng)民。村干部說，“農(nóng)業(yè)稅免除是好事兒，但是補(bǔ)貼是白補(bǔ)了”，原因是補(bǔ)貼沒有增加農(nóng)民種糧積極性，卻造成了很多問題，比如懶人拿著這個(gè)錢買酒喝，然后鬧事。
現(xiàn)在黨和國家強(qiáng)調(diào)社會管理，落實(shí)到基層社會中，就是要搞好基層治理。而基層治理，不是單靠政府的“辦好事”就能搞好的，有時(shí)候還可能弄巧成拙。像上文提到的那些案例表明，好事兒辦不好反而滋生矛盾積累怨氣。像后村這樣以種菜為主要經(jīng)濟(jì)來源的村莊，實(shí)際上已經(jīng)是整個(gè)市場的生產(chǎn)末端，為市場生產(chǎn)產(chǎn)品，但他們在付出大量勞動力和市場的同時(shí)，利潤空間卻被壓縮。而這些以家庭為單位赤膊上陣的農(nóng)民，無法與市場博弈，更不能與市場抗衡。農(nóng)民面對巨大的市場風(fēng)險(xiǎn)，政府若僅是“作壁上觀”，則勢必導(dǎo)致市場通過各種方式向農(nóng)村社會轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)大量提取利潤，從而進(jìn)一步影響社會穩(wěn)定。對于數(shù)量巨大且缺乏應(yīng)對市場的能力和知識的農(nóng)民，政府須以實(shí)際的行動進(jìn)行干預(yù)。除了出臺各種支持政策、對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼、提供災(zāi)害救助等之外，最主要的也是最積極的方式就是組織農(nóng)民，成立各種形式的合作組織，在政府的幫助下共同應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)，向市場爭取利潤空間。
基層政府和基層組織，不能只是政府的辦事機(jī)構(gòu)，復(fù)雜的農(nóng)村社會和無法科層化的基層組織的現(xiàn)實(shí)，決定了基層組織必須有自己的自主行動空間和進(jìn)行治理的必要資源，來有效地統(tǒng)合農(nóng) 村社會，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，增強(qiáng)社會管理。
（原標(biāo)題：基層為什么“好事難辦”）
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