賀雪峰：破除“還權(quán)賦能”的迷信——與周其仁教授商榷

　　摘要：周其仁教授團(tuán)隊(duì)最近發(fā)表長(zhǎng)篇論文，將成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)概括為“還權(quán)賦能”，認(rèn)為成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成功的經(jīng)驗(yàn)是通過確權(quán)確地，將農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，再利用城市化加速 的機(jī)遇，釋放級(jí)差土地收入的能量，借土地流轉(zhuǎn)與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場(chǎng)，形成了農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值的格局。直白地講，其觀點(diǎn)就是：成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要 經(jīng)驗(yàn)就是土地私有化。同樣以成都市的田野調(diào)研為基礎(chǔ)，作者提出成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)的本質(zhì)是在中國(guó)現(xiàn)行土地制度安排框架下，政府通過土地財(cái)政主導(dǎo)并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市快速擴(kuò)張， 同時(shí)相應(yīng)提升城市基礎(chǔ)設(shè)施水平，提高城市為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的能力，從而形成巨大的經(jīng)濟(jì)總量，這個(gè)經(jīng)濟(jì)總量的一部分投射到不可移動(dòng)的土地上面，形成土地級(jí)差地租，以適應(yīng)城市擴(kuò)大和城 市發(fā)展的需要，這使得城郊農(nóng)村的土地具有了遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途的非農(nóng)使用的增值收益，由此形成快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張中的良性循環(huán)，近而為順利完成城市化的歷史性使命提供了可能。這 一解釋觀點(diǎn)，與周其仁團(tuán)隊(duì)完全不同。

　　關(guān)鍵詞：還權(quán)賦能;土地制度;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;土地級(jí)差收益

　　周其仁教授近年來頻頻到成都調(diào)查土地制度改革，并以此為據(jù)，在各種發(fā)言、著述中發(fā)表了他關(guān)于成都土地制度改革的意見。2012年暑假，筆者在成都進(jìn)行了為期20天的土地制度改革專題調(diào) 研。調(diào)研結(jié)束后，筆者再讀由周其仁教授執(zhí)筆以北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組名義發(fā)表的長(zhǎng)文《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》[①](以下簡(jiǎn)稱為《還權(quán)賦能》)一 文，發(fā)現(xiàn)周其仁教授課題組對(duì)成都市土地改革的認(rèn)識(shí)存在比較大的問題。本著真理愈辯愈明的態(tài)度，筆者提出若干商榷意見，不妥之處，還請(qǐng)周教授及各位同仁指正。

　　一、《還權(quán)賦能》的主要觀點(diǎn)及評(píng)析

　　“還權(quán)賦能”一文篇幅約6萬字，主要想回答這樣一個(gè)問題：在當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的背景下，成都市為何可以扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入比逐步上升的勢(shì)頭?《還權(quán)賦能》一文研究發(fā)現(xiàn)，成都 市2005年底的城鄉(xiāng)居民收入比為2.61:1，比2003年收窄了1.1個(gè)百分點(diǎn)。橫向比較則是，全國(guó)人口過千萬的超特大城市中只有成都和重慶扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大趨勢(shì)。不僅如此，成都市 在扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距拉大趨勢(shì)的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了城市化和工業(yè)化的健康發(fā)展。因此，《還權(quán)賦能》一文的主線是：“成都市怎樣在加大地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，利用城市化 加速的難得機(jī)遇，釋放級(jí)差土地收入的巨大能量，把本來屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正還給農(nóng)民，并經(jīng)由打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉(zhuǎn)與統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享 城市化土地增值的新格局”。

　　《還權(quán)賦能》一文共分五節(jié)，第一節(jié)題為“城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大下的成都實(shí)踐”，認(rèn)為成都市扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)的主要措施有二：一是在財(cái)政支出方面主動(dòng)向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜;二是啟 動(dòng)了土地制度方面的變革，探索在城市化加速過程中收窄城鄉(xiāng)發(fā)展差距的可行途徑。

　　第二節(jié)題為“在征地模式內(nèi)起步”，主要介紹了成都市“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”的土地實(shí)踐。“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”并非成都獨(dú)特的土地政策，而是全國(guó)政策。“占補(bǔ)平衡”是指 城市建設(shè)占用耕地必須補(bǔ)充同樣數(shù)量的耕地，“先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡，”這是國(guó)家對(duì)地方政府征地的強(qiáng)制要求。“增減掛鉤”全稱“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，是國(guó)土資源部為了滿足地方強(qiáng) 烈擴(kuò)大新增城市建設(shè)用地指標(biāo)而保證耕面總量不減少前提下推出的一項(xiàng)試點(diǎn)，很快即在全國(guó)推開。與全國(guó)情況略有不同的是，成都市試圖通過“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”兩項(xiàng)政策來實(shí)現(xiàn)城 市利益向農(nóng)村的輸送，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改變農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境提供資源基礎(chǔ)。

　　第三節(jié)題為“突破征地制度的嘗試”。按周其仁的說法，成都市通過在集體土地上創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)、地震后進(jìn)行城鄉(xiāng)聯(lián)建、在更大范圍實(shí)施掛鉤、集體建設(shè)用地直接入市(包括方面：在集體土 地上民辦工業(yè)園區(qū)的蛟龍工業(yè)港;興建小產(chǎn)權(quán)房的三道堰的小城鎮(zhèn)建設(shè);利用汶川地震后災(zāi)后重建特殊政策進(jìn)行城鄉(xiāng)聯(lián)建，統(tǒng)規(guī)自建，即變相的小產(chǎn)權(quán)房;集體土地招、拍、掛的錦江變法) 。按周其仁的說法，“從農(nóng)地整治、村莊整治為城市用地提供占補(bǔ)平衡與掛鉤指標(biāo)，到蓋在集體土地上的工業(yè)園區(qū)與經(jīng)營(yíng)性房屋，再到地震災(zāi)后的城鄉(xiāng)居民聯(lián)建、跨縣市交換統(tǒng)建土地指標(biāo)， 最后是農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市，成都市循著不同路徑，探索讓農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化重建發(fā)展中土地收益增加的現(xiàn)實(shí)可能性。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路的指導(dǎo)下，進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度的完 整思路呼之欲出。這就是在國(guó)家征地制度的框架之內(nèi)，用各種辦法增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，在征地制度之外則謹(jǐn)慎地開辟集體建設(shè)用地入市的合法通道，然后逐步縮小征地范圍，最終使市場(chǎng)機(jī)制 在城市化進(jìn)程中的土地資源配置中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。

　　第四節(jié)題為“‘確權(quán)’、‘產(chǎn)改’與還權(quán)賦能”。周其仁認(rèn)為，要讓市場(chǎng)機(jī)制在城市化進(jìn)程中的土地資源配置中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的一個(gè)前提是土地確權(quán)，即讓占中國(guó)人口最大多數(shù)的農(nóng)民 有正規(guī)的房權(quán)地權(quán)證。成都確權(quán)成本很高，地方官員和農(nóng)民對(duì)確權(quán)多不理解，但在市委市政府高壓下面，屢經(jīng)反復(fù)，成都市農(nóng)村確權(quán)大致完成。按周其仁的說法，確權(quán)的目的是為了賦能。他 說：

　　“比照城市，那里的居民實(shí)際占用的土地資源遠(yuǎn)比農(nóng)民的少，但清晰的土地使用權(quán)與合法的流轉(zhuǎn)權(quán)，就有效地幫助城市居民分享城市人口集聚帶來的土地收益增值，以城市作為參照系就可以 看得清楚，城鄉(xiāng)居民之間的收入差異，至少有一部分要由城鄉(xiāng)居民之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利的差別來解釋。擁有較多的土地資源的農(nóng)民，因?yàn)榈貌坏?lsquo;流轉(zhuǎn)權(quán)’的陽(yáng)光普照，所以不能充分釋放他們擁有 的土地資源的市場(chǎng)增值潛能。成都市的綜合改革就是沖著這一點(diǎn)而來”。“厘清財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)不過是最低綱領(lǐng)，而完備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，特別是賦予農(nóng)村居民與城市居民同樣的資源 流轉(zhuǎn)權(quán)利，才是改革的最高綱領(lǐng)。”(也就是土地私有化——引者注)“有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)意味著資源可以不斷有償?shù)剞D(zhuǎn)向更高效率的他人使用，因此也就代表著土地潛能的更充分釋放，從而 給財(cái)產(chǎn)的主人創(chuàng)造更高的收入流。”[②]

　　而關(guān)于“賦能”高于“還權(quán)”，周其仁講了這樣一段話：

　　人們?nèi)菀追洲q：只要資源的第一主人得到了比他自用資源帶來的收入更高的補(bǔ)償，而外來的高手在給付了上述補(bǔ)償之余還能給自己創(chuàng)造額外的收入，社會(huì)的總收入就會(huì)因?yàn)橘Y源的轉(zhuǎn)讓而提高 了。這樣看，資源或資產(chǎn)的自用權(quán)重要，轉(zhuǎn)讓權(quán)更重要，因?yàn)楹笳卟攀菙U(kuò)大專業(yè)化分工范圍、大幅度持續(xù)提升收入的關(guān)鍵性制度安排。在普遍的資源所有權(quán)/使用權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展合法轉(zhuǎn)讓權(quán)， 是資源或資產(chǎn)經(jīng)由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)最高收入流的關(guān)鍵，也是資源或資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的秘密。[③]

　　現(xiàn)在的問題有兩個(gè)。第一是農(nóng)民手中的耕地和房屋是不值錢，流轉(zhuǎn)也無價(jià)值，這不用說了。成都硬推也都失敗了。周其仁真正重視的是農(nóng)民宅基地。但除非有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊農(nóng)村，一般農(nóng)村 宅基地并無價(jià)值。更重要的是，所謂宅基地這種建設(shè)用地，在當(dāng)前中國(guó)法律語(yǔ)境中，是與城市建設(shè)用地完全不同的土地類型。城市化真正用得著的且可以升值的土地是城郊土地。政府征收這 部分土地，或農(nóng)民用這部分土地來與開發(fā)商一起搞開發(fā)，可以獲取巨大的土地增值收益，這樣的土地才是資源，要害在其區(qū)位而非面積。邊遠(yuǎn)地區(qū)的建設(shè)用地和耕地因?yàn)闆]有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，就很 難成為周其仁所謂“資源”，也就無可能如周其仁講的還權(quán)然后賦能。作為一個(gè)特例，在增減掛鉤政策下，因?yàn)閲?guó)家控制城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，而使邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民可以通過整理節(jié)余建設(shè)用 地形成掛鉤指標(biāo)從而分享城市發(fā)展帶來的土地增值收益，并導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地比耕地貴。若城郊農(nóng)民可以自己用自己的土地來搞開發(fā)，國(guó)家不進(jìn)行土地管制，這樣的掛鉤指標(biāo)就不需要了。換 句話說，當(dāng)前通過形成掛鉤指標(biāo)而可以獲取城市發(fā)展帶來土地增值收益的邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，之所以可以獲得這個(gè)收益，不是宅基地本身而是通過增減掛鉤政策及國(guó)家土地用途管制及偏緊的年 度新增建設(shè)用地計(jì)劃，才使農(nóng)村建設(shè)用地通過退出的方式形成指標(biāo)來分享收益。從這個(gè)意義上講，邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地只是一個(gè)符號(hào)，本身不是資源。這個(gè)問題將在下節(jié)重點(diǎn)討論。第二，如 果按周其仁講的確權(quán)及在此確權(quán)基礎(chǔ)上自發(fā)開發(fā)，會(huì)有什么后果呢?因?yàn)槌墙嫁r(nóng)民土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)所帶來的巨大資源潛力，城郊農(nóng)民完全可以一夜暴富。在城郊農(nóng)村可以自主開發(fā)土地的情況下 ，邊遠(yuǎn)地區(qū)就無法通過節(jié)余建設(shè)用地形成建設(shè)用地指標(biāo)來分享城市發(fā)展帶來的土地增值收益的好處，成都市也無法再通過增減掛鉤政策來向農(nóng)村輸入資源。之前通過征地制度來保證的土地財(cái) 政收入，現(xiàn)在也被自主開發(fā)的農(nóng)民拿走了。政府沒有土地財(cái)政的收入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金都無來源，也就更難向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。因此，周其仁講允許農(nóng)民自主開發(fā)建設(shè)的后果就是目前地 方政府用作城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到城郊農(nóng)民手中，城郊農(nóng)民暴富。

　　周其仁關(guān)于還權(quán)賦能的討論有三大缺點(diǎn)。第一，不理解土地資源的性質(zhì)，土地是否是周其仁所理解意義上的資源的關(guān)鍵不是面積大小，也不是土地性質(zhì)，而是區(qū)位。土地性質(zhì)(是否建設(shè)用地 )是可以通過政策進(jìn)行調(diào)整的，區(qū)位卻是無法改變的。沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地，即使你稱為寶地，這塊地也不會(huì)真就變成寶。第二，周其仁講自由交易一定會(huì)創(chuàng)造新增財(cái)富，但他可能忽視了土 地不可移動(dòng)性。土地從來就不可能成為完全的商品。處在特定位置的土地的主人會(huì)當(dāng)釘子戶索要高價(jià)，并因此導(dǎo)致土地自由交易進(jìn)行不下去。城中村改造難，歐洲舊城改造難，原因都與此相 關(guān)。農(nóng)地中亦存在此類情形，此乃所謂反公地悲劇。第三，因?yàn)槿藗兊慕?jīng)濟(jì)處境、利益變現(xiàn)欲望的差異，在自由交易中會(huì)形成不平等的積累，其結(jié)果之一是交易形成失敗者，失敗者的積累會(huì) 形成一個(gè)巨大反向運(yùn)動(dòng)。比如農(nóng)民將宅基地和耕地交易出去了，他們得到現(xiàn)金拿去消費(fèi)或投資了，他可能會(huì)贏，也可能輸，一旦輸了，之前他們用作保障的宅基地和耕地就沒有了。正是在這 個(gè)意義上，陳錫文正確地指出，基本保障是不能交易的。

　　周其仁還在這一節(jié)批評(píng)了土地財(cái)政，認(rèn)為“由于可以把未來幾十年的土地收益貼現(xiàn)到當(dāng)下來收取，‘賣地財(cái)政’高強(qiáng)度地動(dòng)員了城市化建設(shè)資本。中國(guó)近年城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，與此大有關(guān)系 ”。

　　這里，周其仁的說法也有值得商榷之處：

　　第一，所謂賣地財(cái)政是將未來幾十年的土地收益貼現(xiàn)到當(dāng)下來收取的說法是不對(duì)的。當(dāng)前中國(guó)正處在最為快速的城市化進(jìn)程中，快速城市化就要占用農(nóng)地，因?yàn)槌鞘械木奂б婧鸵?guī)模經(jīng)濟(jì)， 使農(nóng)地非農(nóng)使用具有極大的增值收益，招拍掛可以通過市場(chǎng)標(biāo)出這個(gè)增值收益的多少。政府正是通過征地來獲取了這塊增值收益而有了土地財(cái)政。如果不通過征地而是按周其仁建議的集體土 地直接入市，這個(gè)增值收益就到了城郊農(nóng)民手中。這也是為什么說讓城市近郊農(nóng)民自主參與城市化農(nóng)民會(huì)一夜暴富的原因。政府將因?yàn)槌鞘谢焖侔l(fā)展帶來的城郊土地增值收益的大部分通過 土地出讓金拿回來，再用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣才會(huì)有中國(guó)城市建設(shè)的突飛猛進(jìn)。再過30年，也許只要20年，中國(guó)目前粗放式的以城市人口越來越多城市規(guī)模越來越大為典型特征的城市 化已經(jīng)完成，不再需要征地，農(nóng)地再想分享城市化帶來的增值收益也沒有可能了，同時(shí)，城市快速發(fā)展所需要大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其巨大的投資也不需要了。或者說，等到中國(guó)城市化外延 擴(kuò)張結(jié)束時(shí)，不再征地也就沒有土地財(cái)政來源了。但也因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)完成，城市對(duì)土地財(cái)政的依賴也不存在了。

　　在當(dāng)前中國(guó)快速城市化并因此要更多征地時(shí)，我們?nèi)舭粗芷淙实慕ㄗh，讓城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益大部分留在城郊農(nóng)民手中，城郊農(nóng)民當(dāng)然可以一夜暴富，地方政府卻無法獲取土地出讓金 ，也就無力建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施。這才是最糟糕的事情。

　　第二，中國(guó)近年來城市建設(shè)突飛猛進(jìn)有什么錯(cuò)?正是城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，城市面積不斷擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)良，才讓城郊農(nóng)地具有了非農(nóng)使用的增值收益。沒有城市建設(shè)的突飛猛進(jìn)，就沒 有農(nóng)地非農(nóng)化所可以形成的巨大增值收益，其他所有事情，周教授都請(qǐng)免談了。

　　周其仁還錯(cuò)誤地理解了土地財(cái)政的本質(zhì)，如，他論證“賣地財(cái)政”無法持續(xù)，列舉了四條理由。第一條理由是“政府為大量商業(yè)盈利性項(xiàng)目動(dòng)用強(qiáng)制征地權(quán)，越來越難以得到輿論和公眾認(rèn)可 ”。但是問題是政府強(qiáng)制征地一般分為兩步進(jìn)行：第一步是征地，重點(diǎn)是征地而非所征土地的用途。征地是國(guó)家行為，是城市發(fā)展客觀上需要將農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。關(guān)于建設(shè)用地是 用于公益性還是經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，那是第二步。因此，征地是公共利益，是中國(guó)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展的客觀要求。同時(shí)，這其中涉及的是將土地增值收益主要?dú)w國(guó)家還是歸城郊極少數(shù)農(nóng) 民的問題。周其仁列舉的第二條理由是“隨著后備土地資源存量的減少，賣地財(cái)政基礎(chǔ)越來越薄弱，妨礙地方政府奠定持續(xù)的財(cái)政基礎(chǔ)”。這又是似是而非。再過20—30年，中國(guó)城市化已經(jīng) 完成，根本就不再需要大規(guī)模征地了，也不再需要土地財(cái)政來建設(shè)投資極大的城市基礎(chǔ)設(shè)施了。第三條理由是“宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與土地市價(jià)的大幅度波動(dòng)，導(dǎo)致政府財(cái)政流量的大起大落”。而 問題是有多少錢辦多少事情，總比沒有錢不辦事好。周其仁列舉的最后一條理由是“單純依賴賣地?cái)?shù)量，驅(qū)動(dòng)城市繼續(xù)走平面擴(kuò)張之路，妨礙土地資源的更集約化利用，更妨礙大都會(huì)城市充 分發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的帶動(dòng)幅射作用”。這一條理由中的后一個(gè)“妨礙”很荒唐，不予評(píng)論。前一個(gè)“妨礙”也不成立，因?yàn)闆Q定城市平面擴(kuò)張速度和集約化用地程度的是國(guó)家每年下達(dá)新 增建設(shè)用地指標(biāo)而非賣地沖動(dòng)。

　　第五節(jié)題為“成都經(jīng)驗(yàn)的啟示”。周其仁認(rèn)為，從成都實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以得到四點(diǎn)啟示：

　　第一，“級(jí)差土地收入”是一所偉大的學(xué)校。成都的改革實(shí)踐給我們的第一個(gè)啟發(fā)就是充分認(rèn)識(shí)和利用土地級(jí)差收益這個(gè)規(guī)律來為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。周其仁說：

　　成都的實(shí)踐表明，充分利用級(jí)差土地收益規(guī)律，不但可以更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且可以給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)和工作平臺(tái)。在成都已大范圍展開的“國(guó)土整治(包括農(nóng)地整 治和村莊整治)的經(jīng)驗(yàn)中，我們看到推進(jìn)農(nóng)村國(guó)土整治所需要的龐大資本，不可能來自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益;通過農(nóng)村國(guó)土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng) 村建設(shè)用地指標(biāo)又經(jīng)由“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級(jí)差土地收益。這說明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的 良性互動(dòng)，才能在城市化進(jìn)程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級(jí)差土地收益提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[④]

　　從周其仁以上關(guān)于土地級(jí)差收益的討論來看，周其仁其實(shí)既不理解土地級(jí)差收益的來源，也不理解土地級(jí)差收益的本質(zhì)和土地級(jí)差收益的內(nèi)在機(jī)制。這是周其仁不理解土地制度的一個(gè)關(guān)鍵。 下節(jié)討論這一問題。

　　第二，“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。周其仁寫道：

　　農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)取得合法表達(dá)，對(duì)確權(quán)頒證非常關(guān)心，正如城鎮(zhèn)居民對(duì)房產(chǎn)證、土地使用證等等非常關(guān)心的一樣。我們也問了農(nóng)民，土地本來就是你們家在用，房子本來就是你們自己在住， 為什么還要產(chǎn)權(quán)證?答案是這樣的：產(chǎn)權(quán)證可以幫助農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰(shuí)屬，才能裁定誰(shuí)侵犯了他人、誰(shuí)被他人侵犯。沒有財(cái)產(chǎn)的法律表達(dá)，要 講清楚財(cái)產(chǎn)屬誰(shuí)雖然也可能，不過就是太費(fèi)勁!這是說，產(chǎn)權(quán)證可以降低人民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本。

　　更重要的是，資源流動(dòng)帶來轉(zhuǎn)讓的新機(jī)會(huì)，也帶來新的麻煩。一個(gè)農(nóng)民生于斯，長(zhǎng)于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒有產(chǎn)權(quán)證不當(dāng)緊，橫豎占有就是所有。可是大規(guī)模流動(dòng)發(fā)生后，他 到千里之外打工，而老家有一個(gè)房子需要出租、轉(zhuǎn)用，沒有產(chǎn)權(quán)的合法表達(dá)，就難以靈便地捕捉流動(dòng)重組的機(jī)會(huì)，因?yàn)椴环奖闩c人訂約。這里要順便提一下，“契約”似乎比英文的“合約” 含義更豐富——有“契”(產(chǎn)權(quán)證書)才容易“約”，契書(產(chǎn)權(quán)的合法證書)原來可以大大降低了人們達(dá)成合約的成本。

　　所以，普遍地給所有農(nóng)民辦理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)證、山林承包經(jīng)營(yíng)證、房產(chǎn)所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，加上土地的集體所有權(quán)證，意義非常重大。[⑤]

　　從周其仁所舉兩個(gè)例子看，周其仁鐘情的確權(quán)可能正如我們?cè)诔啥嫁r(nóng)村調(diào)查時(shí)聽農(nóng)民講的“確權(quán)是脫了褲子放屁”。以他講的第一個(gè)例子“起了矛盾和糾紛，要講清楚資源屬誰(shuí)，才容易裁定 誰(shuí)侵犯了他人，誰(shuí)被他人侵犯。這就是說，產(chǎn)權(quán)證可以降低農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本”。這個(gè)說法很荒唐。在成都這次確權(quán)前，也沒聽到幾例農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利被他人侵犯得不到保護(hù)的例子。現(xiàn) 在全國(guó)未確權(quán)的農(nóng)村也同樣不存在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)被隨便侵犯的例子。其實(shí)，1998年第二輪土地確權(quán)就已確定30年不變了，農(nóng)民土地承包證上寫得清清楚楚，哪有什么人敢去隨便侵權(quán)?他舉的第 二他例子就更可笑了。他說，農(nóng)民“到千里之外打工，而老家有一個(gè)房子需要出租、轉(zhuǎn)用，沒有產(chǎn)權(quán)的合法表達(dá)，就難以靈便地捕捉流動(dòng)重組的機(jī)會(huì)，因?yàn)椴环奖闩c人訂約”。唉，周教授真 的不了解農(nóng)村。

　　第三，探索改革現(xiàn)行國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑。具體包括四個(gè)環(huán)節(jié)：第一個(gè)環(huán)節(jié)，在征地制度框架內(nèi)主動(dòng)改變級(jí)差土地效益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償;第二個(gè)環(huán)節(jié) ，適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性，譬如延長(zhǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目的半徑;第三個(gè)環(huán)節(jié)，尋找保護(hù)耕地的新機(jī)制;第四個(gè)環(huán)節(jié)，縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。

　　周其仁講的前面三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于改革現(xiàn)行國(guó)家征地制度的意義都極小，甚至沒有意義，唯有第四個(gè)環(huán)節(jié)才是周其仁要討論的關(guān)鍵。我們來看一看周其仁是如何展開討論的。周其仁說：

　　(成都市)在改革試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)，大膽而又謹(jǐn)慎地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道，特別是在利用級(jí)差土地規(guī)律為災(zāi)后重建進(jìn)行了開創(chuàng)性的有益探索。成都的經(jīng)驗(yàn)說明，農(nóng)村集體 建設(shè)用地可以在中國(guó)的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就不但不應(yīng)該歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的權(quán)利，而且要為集體建設(shè)用地公開、合法、有序地 入市，創(chuàng)造更完備的條件。[⑥]

　　周其仁的意思是，集體建設(shè)用地入市不僅有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且有利于城市化和工業(yè)化的建設(shè)。但是，周其仁的結(jié)論下得太急了，完全得不到經(jīng)驗(yàn)的證明，也無法從邏輯上證明。僅僅從邏輯 上講，通過集體土地直接入市，國(guó)家征地體制“逐步轉(zhuǎn)向公益性用地靠征用，經(jīng)營(yíng)性用地靠市場(chǎng)的新體制”，則恰好處在城郊具有密集土地增值收益的優(yōu)勢(shì)區(qū)位的集體建設(shè)用地就通過“公開 、合法、有序”入市，成為城市經(jīng)營(yíng)性用地的主要來源，從而可以獲得每畝動(dòng)輒數(shù)百萬元的高額土地級(jí)差收益，成為改革后的周其仁所向往的理想征地制度的第一批合法生產(chǎn)出來的土地食利 者。這部分土地食利者拿走了城市化帶來的絕大多數(shù)土地增值收益。政府為公益性用地向農(nóng)民征收土地，問題是農(nóng)民憑什么因你是公益性用地就要求低于經(jīng)營(yíng)性用地的土地補(bǔ)償?政府征地費(fèi) 用大幅上漲，而公益性用地是不可能通過招拍掛來獲得高價(jià)的，地方政府征地賠本，其本錢只能來自稅收(就是納稅人的錢)。沒有土地財(cái)政，又要拿稅收去征地，這樣的地方政府當(dāng)然是不 可能再有能力去建設(shè)良好城市基礎(chǔ)設(shè)施的了。當(dāng)然也不可能再如周其仁所贊揚(yáng)的成都那樣將比較多的土地財(cái)政收入用于整理邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民土地，發(fā)放耕保金及建立均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)。

　　這樣一來，周其仁所理想的征地制度改革的結(jié)果就是，地方政府沒有錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，也沒有錢去支付農(nóng)民，支援農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè);邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民既無法獲得政府轉(zhuǎn)移支付(現(xiàn)在還多少有 一些)，也無法獲得集體建設(shè)用地入市所得到的好處;城郊農(nóng)民則個(gè)個(gè)成了億萬富翁。難道這是周教授所要的結(jié)果?

　　當(dāng)然，周教授可以設(shè)計(jì)這樣一個(gè)制度出來，就是，他只說了讓農(nóng)村建設(shè)用地入市，農(nóng)村建設(shè)用地只占農(nóng)村土地面積的1/4甚至更少。城市建設(shè)擴(kuò)張中，納入城市建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)村土地中，既有農(nóng) 地，又有建設(shè)用地，因?yàn)橹辉试S農(nóng)村建設(shè)用地入市，還有不能直接入市的耕地，就必須要由其他地方農(nóng)村農(nóng)民整理出節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，然后再掛鉤到規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行土地置換，從而讓遠(yuǎn)郊農(nóng) 村也可以得到土地開發(fā)增值收益。

　　這個(gè)想法好是好，只是既然允許建設(shè)用地直接入市，農(nóng)村集體所有農(nóng)民承包的耕地，農(nóng)民也有權(quán)利，他們的權(quán)利首先是自己決定從那里找到愿與自己耕地置換的有節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村。

　　周其仁一直主張要擴(kuò)大增減掛鉤的半徑，從而擴(kuò)大土地級(jí)差收益，以讓更多城市資源農(nóng)村轉(zhuǎn)移，但是，周其仁完全誤會(huì)了土地級(jí)差收益的含義。城市近郊被納入到城市建設(shè)用地規(guī)劃的土地面 積相對(duì)是比較小的，國(guó)家每年也下達(dá)有限的指標(biāo)，比如成都市一年才8萬畝左右。如果允許集體土地直接入市，國(guó)家征收公益性建設(shè)用地，則這8萬畝土地指標(biāo)分布應(yīng)是如此：首先是保證地方 政府每年征收大約40%的用于公益性事業(yè)的土地，當(dāng)然只能是耕地了，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)民集體會(huì)直接入市(不計(jì)未開發(fā)地)，這個(gè)部分為3.2萬畝，再就是農(nóng)民直接入市的建設(shè)用地占1/4，約 2萬畝，還有2.8萬畝耕地，待遠(yuǎn)郊農(nóng)民整理建設(shè)用地形成掛鉤指標(biāo)來置換使用。這部分可以置換出來使用的土地是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，又是在城市近郊，具有極高的土地增值收益，每畝可以價(jià) 值數(shù)百萬元。這么高的價(jià)值歸誰(shuí)?僅就全成都(而不是全四川更非全國(guó))來講，成都市大約有200萬畝農(nóng)村建設(shè)用地，可整理出大約150萬畝建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)。所有可以整理出指標(biāo)的遠(yuǎn)郊農(nóng) 村的農(nóng)民都有積極性來置換近郊農(nóng)村每畝高達(dá)數(shù)百萬的建設(shè)用地，而從近郊農(nóng)村來看，他們不可能是誰(shuí)來置換都同意，而必定是誰(shuí)出價(jià)低就置換給誰(shuí)，或正如周其仁講到的重慶地票制度一樣 ，城郊農(nóng)民付費(fèi)來買遠(yuǎn)郊農(nóng)民整理節(jié)余出來的掛鉤指標(biāo)，從而獲得耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地再入市的權(quán)利。每年只有2.8萬畝耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地而需要掛鉤指標(biāo)，而有150萬畝潛在的整理出節(jié)余建 設(shè)用地從而形成的掛鉤指標(biāo)，在在這樣的“市場(chǎng)”中，近郊農(nóng)民以最低價(jià)來購(gòu)買掛鉤指標(biāo)，每畝最多出30萬元就夠了，甚至更少，且掛鉤半徑越大，出價(jià)就可以越低(周其仁的理解剛好弄反 了)。

　　也就是說，即使設(shè)計(jì)一個(gè)制度來讓遠(yuǎn)郊農(nóng)民也獲得建設(shè)用地的增值收益，這個(gè)收益也一定相當(dāng)有限，而絕大部分都會(huì)落到極少數(shù)剛好劃入城市擴(kuò)張規(guī)劃區(qū)內(nèi)的極少數(shù)近郊農(nóng)村的農(nóng)民手中。

　　二、主張“還權(quán)賦能”錯(cuò)在何處？

　　從以上述評(píng)看，《還權(quán)賦能》一文雖然大致正確地描述了成都近年來進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，得出的結(jié)論卻相當(dāng)錯(cuò)誤。那么，周其仁的主張錯(cuò)在什么地方了呢?

　　筆者以為，周其仁主張的最大錯(cuò)誤源自他對(duì)土地級(jí)差收益的理解出了問題，他誤會(huì)了級(jí)差收益的來源，誤會(huì)了農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益的來源。以下我們討論土地級(jí)差收益的來源，討論農(nóng)地 非農(nóng)使用增值收益的來源及其內(nèi)在的機(jī)制。

　　本質(zhì)上講，農(nóng)地非農(nóng)使用及土地級(jí)差收益來自于工業(yè)化，來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，來自于城市化。正是工業(yè)的聚集效應(yīng)，城市經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)，而產(chǎn)生了在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中和由此 導(dǎo)致的城市規(guī)模擴(kuò)大。工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及作為結(jié)果之一的城市化，就使得以城市為中心的不同區(qū)位土地的級(jí)差收益，越是交通便利、位置中心的地段，就越是具有稀缺的商業(yè)機(jī)會(huì)，也 就越具有高的級(jí)差地租。越是交通方便環(huán)境優(yōu)雅適宜人居的地段，就越是具有高的級(jí)差地租，前者可用于建設(shè)商業(yè)、展銷中心，后者可用于建高檔商品房，等等。

　　一個(gè)已經(jīng)高度現(xiàn)代化的大都市，不同地段具有不同的級(jí)差地租。在中國(guó)快速城市化背景下面，幾乎所有城市都在進(jìn)一步地?cái)U(kuò)張，這種擴(kuò)張首先必須是平面推進(jìn)的，這種平面推進(jìn)的城市擴(kuò)張就 要將以前用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。因?yàn)槌鞘芯奂?yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而使城市具有遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)密度，同時(shí)又因?yàn)閰^(qū)位是決定城市土地級(jí)差地租的關(guān)鍵要素，與城市中心或重心 地區(qū)距離的差異，造成了城市等差分布的土地級(jí)差地租。城市平面擴(kuò)張必然從近郊開始，近郊離城市重心距離較近，土地級(jí)差地租高于開發(fā)遠(yuǎn)郊土地可以獲得的級(jí)差收益。

　　以上是泛泛的一般討論。而從中國(guó)當(dāng)前城市土地級(jí)差收益來看，中國(guó)城市土地的級(jí)差收益總來源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城市建設(shè)程度、人口密集程度等。從其構(gòu)成來看，有兩個(gè)主要部分，一是每 塊土地具體的區(qū)位(包括周邊土地的正負(fù)外部性的影響)，二是在當(dāng)前中國(guó)快速城市化背景下，農(nóng)村人口不斷進(jìn)城和小城市人口到大城市，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的需要，導(dǎo)致城市每年需要大量 新增建設(shè)用地。中國(guó)對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)行管控，每年限量增加建設(shè)用地，這樣，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地需求比較大，供給比較小，國(guó)家不允許地方政府隨意征收城郊農(nóng)村土地為城市建設(shè)用地，也 不允許城郊農(nóng)民自己將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地，因?yàn)閲?guó)家土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)管制，造成城市建設(shè)用地供給不足，就形成了一個(gè)因?yàn)閲?guó)家土地管制(土地用途管制及指標(biāo)管制)而造成 的城市建設(shè)用地的稀缺，及由此使城市建設(shè)用地具有的增值。也就是說，城市建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值來自兩個(gè)部分：一是特定區(qū)位的級(jí)差地租，可叫價(jià)值A(chǔ)，二是建設(shè)用地稀缺所產(chǎn)生的建設(shè)用地 增值收益，可叫價(jià)值B。A與B疊加，構(gòu)成了當(dāng)前每個(gè)城市中每塊建設(shè)用地的價(jià)值來源(當(dāng)然，城市建設(shè)用地也是分用途管制，且價(jià)值是完全不同的，具體分析從略)。因?yàn)楣苤疲鞘胁荒茈S意 征收農(nóng)地進(jìn)行城市建設(shè)，導(dǎo)致城市建設(shè)用地稀缺及由此形成的價(jià)值B，對(duì)城市每塊地都是一樣的。而每塊建設(shè)用地的價(jià)值A(chǔ)則可能不同，且差異巨大。正是B的存在，使地方政府有著增加建設(shè)用 地指標(biāo)的積極性。針對(duì)地方增加城市建設(shè)用地的積極性，中央出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試行辦法，讓地方政府整理農(nóng)村建設(shè)用地，節(jié)余出來的建設(shè)用地形成掛鉤指標(biāo)，可以用到城市作新增 建設(shè)用地指標(biāo)。若地方政府僅僅關(guān)心城市建設(shè)用地指標(biāo)，希望有更多城市建設(shè)用地指標(biāo)，則只有當(dāng)農(nóng)村整理建設(shè)用地形成掛鉤指標(biāo)的成本低于A時(shí)，地方政府才有積極性開展掛鉤項(xiàng)目。

　　但有兩種情況例外，一個(gè)例外是地方政府希望借開展掛鉤項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)城市利益向農(nóng)村的輸送，即雖然城市拿指標(biāo)是虧本的，但這樣若可以建設(shè)一個(gè)美麗鄉(xiāng)村，則這也是值得的。依據(jù)我們的調(diào) 研，成都市以增減掛鉤為主的土地綜合整治，主要目標(biāo)就是向農(nóng)村輸入資源，以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。另外一個(gè)例外是地方政府有極強(qiáng)的獲得城市新增建設(shè)用地需求。因?yàn)橹暗某鞘薪ㄔO(shè)用地已是 存量，很難動(dòng)，現(xiàn)在有新的資本要來落地，雖然給資本的土地價(jià)位很低，但招商引資不僅是政績(jī)而且可以帶來未來的稅收及城市的聚集效益，所以地方政府即使高價(jià)位整理出掛鉤指標(biāo)也要讓 開發(fā)商落地。另外就是要?dú)w還過去超用指標(biāo)，不然就要被中央問責(zé)。

　　農(nóng)村整理建設(shè)用地形成掛鉤指標(biāo)的成本低于B時(shí)，地方政府積極開展項(xiàng)目，且一般會(huì)按低于B的整理成本來進(jìn)行交易，地方政府因此獲取差價(jià)。但若地方政府如成都一樣有意通過開展項(xiàng)目來建 設(shè)農(nóng)村，則完全可能讓參加項(xiàng)目的農(nóng)村獲得高于B的掛鉤指標(biāo)價(jià)。這樣農(nóng)村集體都會(huì)參與，因此政府必須審批立項(xiàng)。也就是說，國(guó)家土地管制形成城市建設(shè)用地增值收益B，這個(gè)B與具有城市區(qū) 位優(yōu)勢(shì)的各不相同的級(jí)差地租A疊加起來，就構(gòu)成了當(dāng)前城市土地的級(jí)差地租。也正是因此，國(guó)家通過一種特殊的制度設(shè)置(增減掛鉤政策)而使遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地可以通過形成掛鉤指標(biāo)，獲 得B的增值收益。但因?yàn)槭沁h(yuǎn)郊，不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)所具有的級(jí)差地租A。這個(gè)時(shí)候，若國(guó)家土地管制取消，即所有土地都可以成為城市建設(shè)用地且可以直接入市，則因?yàn)楣苤茖?dǎo)致建設(shè)用地相對(duì) 稀缺所形成的B消失，從而使遠(yuǎn)郊農(nóng)村不再可能通過增減掛鉤政策來獲取增值收益B。

　　這樣我們就可以清晰地看到，所謂建設(shè)用地作為資源，在遠(yuǎn)郊農(nóng)村其實(shí)只是國(guó)家政策管制所形成的。現(xiàn)在有趣的是，有人以為，如果我們能夠放開，讓農(nóng)民建設(shè)用地入市，農(nóng)民就可以獲得巨 大的土地級(jí)差收益，即前面的A+B，經(jīng)過我們的分析可知，放開管制，對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)村來講，不僅A是不可能有的，而且B也消失了。

　　小結(jié)一下：

　　當(dāng)前因?yàn)閲?guó)家管控，即不允許農(nóng)村建設(shè)用地自由入市，及城市建設(shè)用地相對(duì)偏緊的供給，使得建設(shè)用地(不區(qū)分城鄉(xiāng)，因?yàn)榭梢酝ㄟ^增減掛鉤項(xiàng)目將兩地聯(lián)結(jié)起來)具有了因?yàn)橐话阈缘南∪?而具有的價(jià)值B。現(xiàn)在很多人看到B存在，因此想方設(shè)法突破管控，以讓農(nóng)村建設(shè)用地甚至耕地進(jìn)入到城市建設(shè)用地市場(chǎng)獲得B，即獲得農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的增值收益，甚至有人認(rèn)為國(guó)家為 了讓農(nóng)民獲取土地的資產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)放開管控，讓農(nóng)地入市(小產(chǎn)權(quán)房、聯(lián)建等)，這樣一來的結(jié)果是B消失，而在城市近郊或其他特殊的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)(比如旅游區(qū))，農(nóng)民又可以獲取 極大量的土地級(jí)差地租A。

　　所以，周其仁的思維荒謬在于，本來是管控導(dǎo)致稀缺形成價(jià)值，卻以為可以通過取消管控來實(shí)現(xiàn)這個(gè)價(jià)值。世界上哪有這樣的好事!因?yàn)橥恋刭Y源不可再生，幾乎所有國(guó)家進(jìn)行耕地保護(hù)和實(shí) 行土地用途管控，以使城市建設(shè)用地相對(duì)稀缺，以保持城市合理的經(jīng)濟(jì)密度。此處不展開。

　　三、主張“還權(quán)賦能”可能造成的嚴(yán)重后果

　　當(dāng)前成都市之所以可以進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大之勢(shì)，得益于成都市加大了地方財(cái)政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，從而讓農(nóng)民受惠。以筆者在成都調(diào)查獲得資料看，最近幾年， 成都市累計(jì)投入到農(nóng)村的資金將近400億元，這對(duì)一個(gè)內(nèi)陸城市已是相當(dāng)不容易了，其中給農(nóng)民每畝大約300元/年的耕保基金是中西部地區(qū)的第一家，給每個(gè)村每年30萬元公共服務(wù)和公益事業(yè) 經(jīng)費(fèi)，也是中西部地區(qū)的第一家，僅此兩項(xiàng)，成都市每年就要拿出接近50億元。對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一的占補(bǔ)平衡和增減掛鉤政策，成都市在具體做法上也與全國(guó)略有不同。其中的關(guān)鍵是，成都市試 圖通過占補(bǔ)平衡和增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)城市向農(nóng)村的利益輸送，因此，恐怕全國(guó)只有成都一家要求高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民新型居住區(qū)，由此極大地提高了土地綜合整理(成都市2010年將占補(bǔ)平衡與增 減掛鉤綜合在一起成立了農(nóng)村土地綜合整理中心)成本。正是成都市拿出巨大的財(cái)政資源來支持農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)，成都市才在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)方面有了比較大的 作為。

　　當(dāng)然，成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中也有失誤。比如勞民傷財(cái)搞過幾輪“確權(quán)”，不僅地方官員不理解、不歡迎，而且農(nóng)民也不理解和不歡迎。周其仁在文章中提到的都江堰市柳街鎮(zhèn) 鶴鳴村是成都產(chǎn)權(quán)改革第一村，通過確權(quán)，將之前發(fā)給農(nóng)民30年不變(1998~2028年)的承包經(jīng)營(yíng)證的本本收上去，再發(fā)下寫有長(zhǎng)久不變的承包經(jīng)營(yíng)證。我們問農(nóng)民和村支書什么叫做“長(zhǎng)久不 變”，村支書說，所謂長(zhǎng)久不變，就是調(diào)整土地承包權(quán)沒有固定期限，三、五年算長(zhǎng)久不變，十年八年也算長(zhǎng)久不變。以前本來是30年不變，現(xiàn)在實(shí)踐中，因?yàn)橐獡Q證，搞得農(nóng)村各種關(guān)系都 被攪動(dòng)起來，再來一次分田分地真忙，有這個(gè)必要嗎?而據(jù)成都地方同志講，本來地方干部和農(nóng)民都沒有確權(quán)的動(dòng)力(因?yàn)闆]實(shí)際意義)，所以確權(quán)變成換證，周其仁課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)這一問 題，向時(shí)任市委書記反映，市委書記為此大發(fā)雷霆，由此再次檢田驗(yàn)地忙活了幾年。

　　按周其仁的說法，確權(quán)是為了流轉(zhuǎn)，成都市為了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，成立了成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，從外面招商。鶴鳴村作為產(chǎn)權(quán)改革第一村，政府幫助多次招商過來， 結(jié)果，三次招來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的外地資本都在一、二年即不辭而別，落荒而逃。常年在成都農(nóng)村調(diào)查的成都大學(xué)吳建瓴教授說，他至今沒有發(fā)現(xiàn)一例通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的 成功例子。前幾年成為全國(guó)典型的所謂土地流轉(zhuǎn)的“湯營(yíng)模式”，全國(guó)都去學(xué)習(xí)，前幾天我專門打電話過去問現(xiàn)狀，得知早就垮掉了。本來土地流轉(zhuǎn)與發(fā)不發(fā)產(chǎn)權(quán)證(即周其仁講的確權(quán))沒 什么關(guān)系，且在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域指望通過土地流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)贏利來戰(zhàn)勝小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，這只能說明周其仁不懂農(nóng)業(yè)。本來資本對(duì)下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)小而細(xì)碎且往往索要租金甚高的土地心存畏懼，擔(dān)心血本無歸 ，農(nóng)民(尤其是已無進(jìn)城市務(wù)工經(jīng)商年齡優(yōu)勢(shì)的中老年農(nóng)民)也要以農(nóng)業(yè)作為自己就業(yè)及獲得收入的主要方式，政府為了實(shí)現(xiàn)周其仁所講土地流轉(zhuǎn)必增加收益的預(yù)言，自上而下下達(dá)土地流轉(zhuǎn) 指標(biāo)，通過政府資金扶持推動(dòng)資本下鄉(xiāng)。結(jié)果是政府資金引來一群騙子，政府出了錢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)沒有發(fā)展起來，農(nóng)民卻都將耕地種上樹，以待將來賣樹賺錢。這真是莫大諷刺。

　　成都市最近十年尤其是2007年獲批全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)試驗(yàn)區(qū)以來，通過政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，在城市支持農(nóng)村發(fā)展方面，取得了比較大的成績(jī)，這一點(diǎn)是 相當(dāng)不容易的。而成都市之所以有財(cái)政資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，可以通過土地媒介來將城市利益輸送到農(nóng)村去，首先是成都市作為四川省的省會(huì)城市，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市聚集了大量的財(cái)富。沒有 成都城市本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有通過招商引資及發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)帶來的城市快速擴(kuò)張(面積上和經(jīng)濟(jì)總量上的)，成都市就不可能有向農(nóng)村輸送的城市利益。正是這個(gè)意義上，發(fā)展才是硬道理 ，唯有成都市的城市得到更快更大發(fā)展，有了更大的經(jīng)濟(jì)總量，成都市才可能持續(xù)地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，才可能保證有城市利益輸送到農(nóng)村。

　　成都取得當(dāng)前的城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績(jī)，其中一個(gè)原因是中國(guó)特色的土地制度包括土地征收制度。正是當(dāng)前中國(guó)特定的土地征收制度，才能為成都市低成本取得建設(shè)用地提供可能，低成 本取得工業(yè)用地才能招來諸如富士康這樣可以立即增加成都GDP和稅收的巨型企業(yè)。也正是低價(jià)向農(nóng)民征地高價(jià)向市場(chǎng)供地，成都市才可以有足夠的土地財(cái)政收入用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，從而 保證成都市城區(qū)的方便快捷、設(shè)施優(yōu)良、服務(wù)方便。這樣成都市才有招商引資和引進(jìn)人才進(jìn)行經(jīng)濟(jì)聚集的基礎(chǔ)設(shè)施條件。同樣是低價(jià)征地，可以低成本獲得進(jìn)行城市公益事業(yè)和公共工程建設(shè) 的土地。且也正是低價(jià)征地高價(jià)賣地所形成的土地財(cái)政，才讓成都市可以拿得出轉(zhuǎn)移支付到農(nóng)村的資源。

　　總之，正是得益于中國(guó)現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，成都市才能與全國(guó)一樣快速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，快速提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，并有財(cái)力搞點(diǎn)形象工程。正是成都市和中國(guó)大大小小的各 類城市與農(nóng)村一起創(chuàng)造了最近30年(延續(xù)過去30年的歷史)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的中國(guó)奇跡。這有什么不好呢?

　　關(guān)于在這個(gè)過程中會(huì)有一些問題，這一點(diǎn)都不奇怪。中國(guó)這么大，發(fā)展這么快，在發(fā)展過程中沒有一點(diǎn)問題才是奇怪的事情。

　　回到成都，如果成都市真的一方面繼續(xù)擴(kuò)大城市向農(nóng)村的利益輸送規(guī)模，政府要拿更多財(cái)政資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，一方面又改革征地制度，政府只征收公益性建設(shè)用地，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由農(nóng)民集 體直接入市，這樣地方政府不只是沒有了土地財(cái)政收入，而且必須拿出稅收去征收要價(jià)越來越高的用于公益目的農(nóng)村土地，這樣一來的結(jié)果就是，成都市財(cái)政陷入困境，不僅城市基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)搞不了，招商引資無法優(yōu)惠，因此很難招商，而且政府能否有足夠收入保運(yùn)轉(zhuǎn)，怕都會(huì)成為問題。而沒有招商引資，沒有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，沒有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也就沒有城市擴(kuò)張及農(nóng)地變城市建 設(shè)用地的增值收益，就沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展所帶來的巨額土地級(jí)差收益。結(jié)果是成都市各個(gè)方面(城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)總量，等等)都落在全國(guó)后面，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就沒有任 何基礎(chǔ)條件了。

　　當(dāng)然，有人會(huì)爭(zhēng)辯說，如果讓農(nóng)民土地直接入市，農(nóng)民就可以在自己的土地上進(jìn)行自主的城市化建設(shè)，自主招商引資。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已到二十一世紀(jì)，改革開放30多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)早已越過低端 初階段賣方市場(chǎng)的情況下，指望再由農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)所謂自主工業(yè)化和城市化的人，就應(yīng)當(dāng)看看當(dāng)前以深圳為代表的珠三角的困境。小、散、亂，既無法規(guī)劃，也難以管理，還處處污染，這樣 的城市化，在工業(yè)化的初期也許還可以允許，到了目前成都這樣的人口過千萬的特巨大城市，怎么可能再允許，怎么能夠再允許?!

　　四、小結(jié)

　　筆者以為，成都經(jīng)驗(yàn)的本質(zhì)是在中國(guó)現(xiàn)行土地制度安排包括征地制度安排框架下，通過政府主導(dǎo)的土地財(cái)政及其能力來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市快速擴(kuò)張，同時(shí)相應(yīng)提升城市基礎(chǔ)設(shè)施水平， 提高城市為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的能力，從而形成巨大的經(jīng)濟(jì)總量，這個(gè)經(jīng)濟(jì)總量的一部分投射到不可移動(dòng)的土地上面，形成土地級(jí)差地租，并使城郊農(nóng)村的土地具有了遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途的非農(nóng)使用 的增值收益。政府通過現(xiàn)行征地制度將大部分農(nóng)地非農(nóng)增值收益以土地財(cái)政的形式控制到自己手上，主要用于進(jìn)一步的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以適應(yīng)城市擴(kuò)大和城市發(fā)展的需要。由此形成中國(guó) 快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張中的良性循環(huán)，中國(guó)也正是由此而可能順利完成城市化的歷史性使命。

　　一些發(fā)展中國(guó)家陷入中等收入陷阱的一個(gè)方面的原因就是，在城市發(fā)展中，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展帶來城郊土地增值的收益主要部分被城郊地主占有，從而形成一個(gè)龐大的土地食利階層。土地食利階 層從來都是最為寄生、腐朽的階層，這個(gè)階層將發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的寶貴的經(jīng)濟(jì)剩余白白消費(fèi)掉了，因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施難以得到相應(yīng)建設(shè)，城市發(fā)展后勁不足，且拖累國(guó)家經(jīng)濟(jì) 在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，最終陷入困境。

　　這個(gè)意義上講，成都經(jīng)驗(yàn)本質(zhì)上就是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，離開中國(guó)經(jīng)驗(yàn)就很難再有一個(gè)成都經(jīng)驗(yàn)。

　　與一般中國(guó)經(jīng)驗(yàn)略有不同的是，成都市比全國(guó)一般城市更高且更多地將城市資源輸送到農(nóng)村，將以財(cái)政支撐為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌放在比其他地方更高的地位。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)和城市繼續(xù) 發(fā)展，如何進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，尚有許多值得進(jìn)一步討論的問題。

　　周其仁所犯錯(cuò)誤的關(guān)鍵在于不是主要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，即不是從發(fā)展生產(chǎn)力方面，而只是在改變生產(chǎn)關(guān)系方面做文章，不是在生產(chǎn)領(lǐng)域而只試圖在分配領(lǐng)域做文章。沒有生產(chǎn)發(fā)展，就無資源 可以分配。以為僅僅通過改變生產(chǎn)關(guān)系，通過對(duì)財(cái)富的再分配就可以讓農(nóng)民富起來，讓國(guó)家強(qiáng)起來，讓中國(guó)現(xiàn)代化，實(shí)在是大錯(cuò)特錯(cuò)。

　　[①]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[②]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[③]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[④]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[⑤]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

　　[⑥]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期。

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