郭亮：土地的集體所有制與農村安全

　　【摘要】土地集體所有制具有重要的社會功能，它為農戶尤其是弱勢農戶提供了規避市場風險的手段，從而保持了中國農村的穩定和安全。然而，由于物權化的承包關系、政治權力對土地權利的干預以及基層組織自身的不作為，土地集體所有制的優勢正在喪失。在這種條件下，土地制度必須從中國現代化實現的戰略高度進行重新統籌和安排，避免制度本身的單一與僵硬，以給不同地區農戶的土地承包留下一定的自主選擇權和決定權。

　　【關鍵詞】土地集體所有制;農村安全;社會保障

　　被世界譽為當代中國奇跡的有兩個基本事實，一個是用占世界7%的土地養活了占世界22%的人口，另一個是改革開放以來，中國經濟持續地以年均約10%的速度持續增長。顯然，這兩個奇跡都與中國農村有關，并直接在中國農村土地集體所有制的制度安排下所發生。對于前者來說，中國的土地完成了基本的生產功能;而對于后者來說，這種土地制度則為帶動中國經濟發展的勞動密集型產業輸入低成本的勞動力提供了可能。盡管從產權的理論出發，中國土地集體所有制具有產權主體不清晰的特點，但是這種制度安排所具有的社會效益遠非經濟效益理論所能涵蓋，它構成了中國現代化過程中社會穩定的最關鍵制度保障。

　　一、土地集體所有制的實踐與功能

　　在農村改革時，農村土地制度被政策表述為“統分結合的雙層經營體制”，其是農戶享有土地的使用權和集體享有土地所有權的統一。從農地制度的實踐來看，保留土地的集體所有性質，不僅僅具有意識形態延續性的需要，而且具有重要的生產和社會正義功能。在村莊中，土地集體所有有著兩種重要的表現形式：第一，村委會或村民小組所代表的“集體”經常性地介入到農業生產中去，進行水利灌溉、農業道路維修等基礎設施的建設，從而為農戶提供農業生產的基本秩序;第二，“集體”根據村莊人口的變化定期地進行土地的重新分配，即所謂的土地調整。在這種制度形態下，村莊中每一位現有的及新增加的成員都享有土地分配的資格，土地就此發揮了基本的生存保障功能。因此，尤其是在人多地少的農村地區，農戶對土地調整有著更為強大的訴求。從農業部1998 年對全國6 省824 戶的調查資料來看，曾經調整過土地的農戶為751 戶，占到總樣本的91%，最多的調過8 次，全國的平均調地次數達到2.31 次。[1]中國目前有大約2 億左右的農民工，由于無法制度性地融入城市，他們往返于城鄉之間。在全球的產業鏈條中，中國的勞動密集型產業因處于產業末端而只能享有較低的產業收益，企業通過壓低工資水平的方式來取得有限的利潤。一直以來，作為勞動力的主要來源，農民工之所以能承受這種工資水平，并且不享有任何的社會福利和養老保障，正在于他們以及他們的家庭并沒有和農村的土地割斷聯系。一般情況下，20-35 歲的青壯年勞動力是當前外出務工的主要人群，他們的工資能夠滿足自己的消費，但不可能在城市中談婚論嫁、生兒育女。外出務工者自己雖然脫離了農業生產，但他們的家庭成員卻仍然在土地上勞作。也就說，正是留守在村莊中的家庭成員和外出務工者共同的辛勤勞作，一個家庭才能正常地維系、發展下去。在當前的經濟條件下，缺失了外出務工的收入，農民家庭只能維持溫飽;而缺少了家庭成員依托土地的收入，則無疑會極大地增大外出務工者的貨幣支出，這甚至是打工的收入所不能彌補的。

　　土地的“非集體化”并不意味著土地保障功能的喪失，而是說，在外出務工的背景下，改變土地資源的配置方式，即由分配轉向市場交易的方式將增加農民的生存風險，尤其是對于村莊中的“弱勢農民”而言。顯然，如果土地的獲得僅僅依靠自由交易而缺少行政力量的糾偏的話，那么優勝劣汰的市場規律使得土地的分配必然產生不均，尤其是當資本下鄉時，農戶的個體“理性”難以抵擋資本和權力相互裹挾的誘惑和壓力。在這種條件下，弱勢的農戶容易迫于經濟需要而出讓土地，從而在為自己進城積累資金的同時，也將自己置身在了城市生活的風險之中。在國家和社會不能為其提供保障的現實條件下，他也割斷了自己與村莊的制度性聯系。與之相反，在土地的集體所有制度下，土地的獲得是按照人口定期平均分配的結果，只要還具有村莊的成員權，農戶就能獲得土地，這保證了起點的公正。同樣邏輯，在一部分進城農戶真正地“非農化”完成之后，土地的集體所有制就要求他們放棄原有的土地承包經營權，以將土地保持在村社內部。對于外出務工且終究要返回農村的農戶來說，村社的集體所有為其保留了再次獲得土地分配的資格，這意味著，即使他們在當下不耕作土地，但這種資格的存在卻讓他們能夠安心地在城市中工作。這樣，在農戶的個人理性之上，還有一個“集體”在為其保駕護航，這正是土地集體所有制衍生出的一個重要功能。

　　土地集體所有制面臨著“誰來代表集體”的問題，在農地制度的實踐中雖然不乏村干部謀取個人好處而偏離農戶整體利益的事實，但是，村干部的問題卻不等于土地集體所有制的問題，前者可以通過基層組織和基層民主的建設來完成，土地集體所有本身所具有的功能卻不能因此廢棄。在一定意義上，不管是出于國家的主觀塑造，還是被動地產生，“出可進城、退可回村”的一種彈性城鄉互動機制是改革開放以來極具中國特色的一項制度安排，而這種機制正是依靠土地的集體所有制來實現。

　　二、土地的集體所有權的虛化

　　隨著土地承包權“三十年不變”的政策實施以及稅費改革、糧食直接補貼等一系列政策的出臺，土地的集體所有制度悄然發生了變更。中國農村的土地制度雖然仍然被表述為集體所有，但在現實中，這種“集體所有”的內容卻已經被架空，其主要面臨著三種力量的嚴峻挑戰。

　　(一)物權化的土地承包關系束縛了土地集體所有制的表現形態

　　2002 年，我國《土地承包法》出臺，土地承包關系上升為一種受法律保護的關系，2007 年出臺的《物權法》則將土地承包權利界定為物權關系。隨之，村組“集體”對土地調整、轉包等一系列權利在法律上被杜絕。由于“增人不增地、減人不減地”的政策被徹底貫徹，在許多農村地區，一些農戶在女兒出嫁之后仍然占有一份土地，而另一些農戶在兒子結婚、生子后卻得不到新分配的土地，人地之間失衡的局面開始嚴重。年輕的農民工已經娶妻生子，但新增加的人口卻無法獲得土地，當他們無法融入城市生活的時，村莊卻也對他們關上了回去的大門，由此必然會使得他們在年齡較大而不適合繼續在外打工時陷入困境。在當前，農戶對土地不再調整的情緒仍然較為強烈，圍繞著土地調整的上訪事件也較為頻繁。此外，土地利益結構的僵化也給農業基礎設施建設造成了障礙。農業生產中最為重要的是“水”和“路”的問題，但修渠、修路必須占用耕地。如果土地能夠調整的話，被占地的農戶可以通過日后的土地調整而重新獲得土地。如今在土地變動不可能的條件下，一方面大部分中西部地區的村委會由于自身經濟實力的限制而無法對農戶進行補償，而另一方面農戶損失一絲一毫的土地都不可能在以后通過土地調整再次得到，農戶自然就不愿意以損害自己的利益為代價獲得公共收益。在筆者長期調查的江漢平原，因無法達成修路或抽水的協議而致使許多農戶在農業生產中無路可走或無水灌溉事例并不新鮮。

　　(二)遵循官僚邏輯的權力介入破壞了土地集體所有制的保障功能

　　一直以來，土地的適度流轉為中央的土地政策所鼓勵。十七屆三中全會后，土地流轉更是被提上了各級政府的議事議程。農戶之間基于自愿的土地流轉能夠遵循市場配置，從而彌補土地調整所無法發揮資源配置效益的不足。然而，一旦土地流轉成為了“政治正確”，一些地方政府為了追求政績，人為地加速推進土地流轉的速度，以實現城市化建設和農業的規模經營。面對政府的行政壓力，農戶的土地流轉與其說是自愿的流轉，不如說整個農業生產條件已經被破壞的情況下的被迫選擇，這種土地流轉的規模和速度顯然超過了農戶實際的承受能力。而且，和農戶之間一種自發的土地流轉不同，政府推動的土地流轉一般是長期限的土地流轉。當土地流轉出去的時候，農戶即使能夠得到一定的租金，這些租金卻往往并不足以維持他們的正常開支。農戶必須直接面對市場的不確定性，生存的風險系數加大。在現有的政治體制下，村委會無法抵抗上級的權力介入。隨著土地被大規模流轉出去，土地的集體所有制名存實亡，村委會不再能通過土地的分配為農戶提供安全的保障。在這個意義上，土地流轉的速度和規模必須與整個城市化的進程相協調。也就說，城市化的推進不應只是城市地理范圍的擴大，而且能夠為失地農民和外來外來務工人員提供諸如養老、意外傷害、疾病治療等和城市居民相同的社會保障體系，從而真正實現城市化的發展。在這個前提不存在的條件下，農村社會中大規模的土地流轉必須要謹慎。

　　(三)基層組織的不作為極大地壓制了土地集體所有制的優勢

　　農村稅費改革以來，隨著“三提五統”以及農業稅費的取消，農民負擔大為減輕。農村的基層組織不再可能通過多收稅費等手段侵犯農戶的利益，但是，集體積累的喪失也讓經濟欠發達地區的基層組織陷入了“半癱瘓”的狀態。國家對農業的投資力度雖然不斷加大，但大部分資金卻投向了大型的水利設施、道路建設等，小規模的農業基礎設施建設只能依靠村委會的組織和動員完成。由于不收取稅費，一方面使得鄉村兩級用于農村基礎設施建設的資金“捉襟見肘”，只能坐等上級的“項目援助”;另一方面也使得鄉村干部沒有了為農戶解決生產問題的壓力和動力。于是，農戶必須依靠自己的力量解決諸如抗旱、排澇等生產問題。2007 年筆者在豫東平原調查時發現，為了灌溉和排澇，當地幾乎每家每戶都買有水泵和上百米的水管，以方便從河道中抽水或放水，這極大地增大了農戶的生產成本，而且，對于一些偏遠的農田而言，這種方法根本無濟于事。

　　統分結合的雙層經營體制的一個重要優勢在于，農村基層組織能夠經常性地介入到農業生產中去，從而解決單個小農家庭所無法解決的重大問題。以排澇為例，由于缺少公共的排水渠道，如果一戶農戶要排水的話，就必須要從鄰近的農田中經過。這樣一個過程的完成如果單獨依靠農戶之間的自愿協商，就極不容易達成，行政權力的統一組織和協調正是降低交易成本的組織保障。在鄉村組織退出農業生產領域之后，這種農業生產秩序的完成難度被無限地放大了，個體的小農的劣勢被越來越明顯地凸顯出來。

　　三、土地的集體所有制與農村安全

　　在一系列法律、政策以及現實的政治條件下，土地集體所有制度越來越模糊，盡管還保留集體所有的名義，但土地制度的實踐卻喪失了集體所有的必要內容。在沿海發達地區，因工業化和城市化的發展，大量的土地被征用，村委會作為土地產權的代理人而得到了大部分的土地補償收益，失地農戶則只能得到有限的“青苗補償費”。基于此，對土地集體所有性質的質疑以及建構一種私有產權的呼聲更是日益高漲。但問題是，土地的被征收與當地的地理位置和整體的經濟發展水平有關，廣大的以農業為主的中西部農村根本不具備這種條件，緣何要以犧牲大部分地區、大部分農民的生存保障為代價來捍衛少部分地區、少部分農戶的利益?進而，對土地制度的設計僅僅是著眼于解決局部地區的當下問題，還是要從中國現代化整體戰略的角度去統籌安排?對這些問題的各自回答正代表著對集體土地所有制的不同認識，并預示著對制度走向的不同判斷。因此，農村土地制度必須進行準確的定位，并權衡利弊，否則必將影響到農村乃至整個國家的基礎性秩序。2008 年底，全球范圍內爆發了一場曠日持久的經濟和金融危機，我國沿海地區大批加工制造企業的減產、倒閉以及由此造成的大量農民工的失業問題一度引起政府以及社會普遍的恐慌。然而，農民工的順利返鄉卻化解了其有可能滯留城市的危機，農村再次發揮了“穩定器”與“蓄水池”的作用。幸運的是，當前土地集體制度的轉型盡管在發生，但其后果還并沒有顯現出來。而且，在制度表達上，土地仍然為集體所有，這些都為土地制度的及時調整與修正留下了空間。筆者無意于對土地制度的基本走向規劃藍圖，但卻堅持認為，在差異巨大的中國農村，土地制度的設計不能過于僵化，國家的法律和政策都應該給農戶的土地承包留下一定的自主選擇權和決定權，從而拓展土地承包的多種樣態。在此基礎之上，充分認識到土地制度的運行乃是一項社會系統性工程，加強基層組織建設、完善權力的運行監督等制度建設對于建構一個良性的、符合中國國情的土地制度都具有直接的現實意義。

　　郭亮，單位為華中科技大學法學院。

　　【注釋】

　　[1]趙陽.對農地再分配制度的重新認識[J].中國農村觀察。

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