本文以對成都市城鄉統籌實踐的調研為基礎，深入討論了成都以土地為媒介、以城鄉建設用地增減掛鉤為主要政策工具的成都城鄉統籌模式，并分析了成都模式的利弊。在此基礎上，文章提出并論證了更具有操作性和普遍意義的以規劃為媒介、以財政轉移支付為主要政策手段的新型城鄉統籌模式。文章認為，以規劃為媒介的新型城鄉統籌模式不僅具有廣泛的適用性，而且具有重要的現實意義。從長期看，以規劃為媒介的新型城鄉統籌模式可以為中國現代化建設穩定的農村根基，從短期看，新型城鄉統籌模式可以有效拉動內需，成為中國經濟發展的助推器。
中國是農村人數占絕大多數的國家，雖然國家統計局公布的人口統計數據顯示，2011年城市化率超過50%，但實際上，這超過50%的城市人口中，有2億多進城務工經商的農民工，其中絕大多數農民工都未能真正融入城市，成為城市一員，而是年輕時進城務工經商，年老還需要返回農村。且年輕人進城務工經商，他們年老父母仍然生活在農村且仍然務農，年幼子女也生活在農村，因為農村生活成本低。若按戶籍來計算，當前中國農村仍然有9.4億農村戶籍人口，這9.4億農村戶籍人口中，有一定比例人口已經在城市獲得穩定的就業和收入機會，他們可以在城市安居樂業，并因此可以算作城市人口。需要依托農村生活的人口還有8億多。
在未來相當長一個時期，中國仍然還會有極其龐大的農民或需要依托農村來完成勞動力再生產的人口，中國這樣巨型國家的城市化只可能是一個緩慢的過程。即使中國可以實現城市化，其城市化率達到70%，中國也還有4~5億農村人口，如此龐大農村人口的生活狀況與質量好壞是重大戰略問題。
中國之所以可以取得現代化的快速進展，得益于農村為中國現代化提供了最為主要的基礎。建國前30年，正是通過工農產品剪刀差，從農村提取數以千億計的資源，為新中國建立完整的國民經濟體系和工業化提供了原始資本積累。改革開放以來，中國經濟發展奇跡建立在兩個眾所周知的基礎上：一是充分利用了農村廉價勞動力資源，二是充分利用了中國農村的土地。此外，建國六十多年，中國之所以可以在經濟快速發展中順利應對各種政治、經濟、金融危機，其中一個關鍵原因是龐大的農村作為中國現代化的穩定器和蓄水池一直在發揮作用。正是9億農民的穩定為城市提供了快速發展及應對危機的能力。城市與農村的一正一反，一快一慢，一陽一陰，一發展極一穩定器，形成了中國城鄉之間的相反相承的互補結構，從而為中國奇跡提供了最為重要的支撐。
進入二十一世紀以來，中國經濟總量中，農業所占比重越來越小，農村人財物快速流入城市，農村社會正在快速變遷中。如何繼續保持農村在中國現代化中穩定器的作用，如何回應農村社會快速變遷的壓力，如何為仍然需要依托農村完成勞動力再生產的人口提供基本的生產生活秩序，并回應他們的焦慮，是當前國家戰略層面應予考慮的重大問題。
當前中國高層和社會輿論的共識是，城鄉應當統籌發展，以工哺農，以城帶鄉，通過中央向農村進行轉移支付，為農民提供滿足生產生活基本秩序的基礎設施，基本公共服務在城鄉實現均等化。總之，當前中國的城鄉關系已經到了一個戰略轉折時期，到了以國家財政支持為基礎建設農村，幫助農民的時候了。
問題是應該如何統籌城鄉，怎樣才能真正有效地做到以工哺農和以城帶鄉。
取消農業稅前后，國家通過多種途徑向農村進行轉移支付，目前每年轉移到農村的財政資源已達萬億以上。成都市是國家最早批準的城鄉統籌試驗區，2007年以來已在城鄉統籌方面做了很多探索。成都探索有諸多值得總結的經驗和進一步深化城鄉統籌的啟示。本文擬以成都調查為基礎，討論中國統籌城鄉的可能途徑。
一、轉移支付的主要形式
當前國家向農村進行轉移支付主要有三種形式：一是直接補貼農民，二是通過部辦委局設立項目，項目進村，由部辦委局為農民提供基礎設施，三是建設新農村建設點，集中政府資源投資打造示范點。
當前直補到戶的項目非常多，典型如糧補、種籽補貼、農機補貼等，在一般農業型地區，農民種田不僅不交稅費，而且國家每年為農民提供大約100~200元/畝的農業綜合補貼。此外，比較重要的轉移支付還有：義務教育，合作醫療，社會養老保險，家電下鄉補貼，低保，特困補貼，五保;
第二種轉移支付是通過項目形式進行，具體地說，自上而下的財政資金通過部辦委局等職能部門的條條，按農村基礎設施和公共服務的需要進行建設。目前涉農項目極多，幾乎所有部辦委局都有相關的涉農項目及相應的項目資金。由部辦委局主管的項目資金主要是通過自上而下的條條向下延伸，與自下而上的項目申報相結合。各地農村根據自己的實際情況與需要，按政策規定向條條申報，條條批準立項，項目經費即可以下達，相關基礎設施就可以得到建設。
在項目很難全覆蓋的背景下，條條為了調動地方的積極性，往往要求地方出配套資金，比如通村公路，交通部門往往要求地方在路基開挖和出工方面給予配套支持。結果，在有些貧困地區農村，村集體沒有錢，又不可能向農民收錢，就只能放棄項目申請。因為是向上級條條申請項目，跑項目就理所當然，關系、熟人、朋友、政績考慮等等，就可能成為立項的依據。從農民角度來看，既然是跑下來的項目，也就不是農民自己的項目，是天上掉下來的餡餅，項目成了人人爭吃的天鵝肉，跑下來項目的干部和關系人固然認為項目是自己跑下來的，自己應該從項目中獲得更多利益，一般村民也認為占項目便宜沒有損害村莊利益。國家為農民出了錢，中間人得了好處，項目實施都效果不好，農民不是因此增加了對國家的認同，而是增加了抱怨。因為得不到農民的理解和支持，項目實施的效果不好，適用性差。
在有些地區，地方政府為了建設示范工程，要求所有項目投入到一個村莊，打造新農村建設試點村，這些試點只是領導意愿，與農民內在需求無關，這種集中項目資金打造示范點的做法即前述新農村建設示范的轉移支付形式。在國家給到農村的轉移支付資源有限的情況下，地方政府指定各部辦委局集中項目打造示范村莊的做法，就讓個別村莊不適當地超占多占了其他村莊的項目資金。目前中國各地區，都多有省委書記、市委書記、縣委書記固定聯系村，這些村就很容易得到同級政府各部門打包的項目資金支持，由此制造出靠上級過度輸血而成的示范村，這樣的示范村因為沒有內生造血功能，及地方政府資金有限，不可能推廣，示范工程就變成了純政績工程。當前全國農村仍然在普遍打造幾個所謂新農村建設試點，各級領導樂此不疲到這些所謂示范村莊視察，實在是一種很壞的風氣。
除以上三種(主要是前面兩種即直補到戶和條條專政)財政支農途徑以外，取消農業稅后，鄉村“三提五統”也一并取消，之前鄉村行政得以運轉的基本經費嚴重不足。國家因此進行農村綜合配套改革，一方面要求鄉村兩級精簡機構，減少人員，包括撤鄉并鎮、合村并組，取消村民組長，將七站八所推向市場等等措施，以減少鄉村兩級支出，一方面又為鄉村兩級提供基本業務費，比如為村干部提供報酬，為每村提供一年大約一萬元的業務經費等等。在當前全國廣大農村，村級一年可以獲得的自上而下轉移支付經費大致在3萬元左右，其中絕大部分用于發放村干部報酬，一萬元左右的業務經費大部分用于訂報刊。村干部要想開展其他工作，既不可能再向農民收錢，又不可能從上級獲得資源，全國90%以上村莊又幾乎沒有任何資源(其中大部分負債嚴重)。村級沒有可以有所作為的資源，中國絕大多數行政村就成為了維持會。
而實際上，鄉村兩級尤其是村一級是極為重要的，因為村一級是農民可以有效表達他們公共需求偏好的平臺。一個村一般千人左右，方圓三、五平方公里，村民常年生活在一起，生產、生活、人情三位一體，低頭不見抬頭見，是真正的熟人社會，又有二十多年村民自治實踐所積累的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的成熟經驗，若村一級掌握部分公共資源，通過民主來建設公共設施和公益事業，這個事情一定可以做得好。
換句話說，村一級是農民自下而上表達公共品需求偏好的最佳平臺，又是國家自上而下資源轉移到農村與農民需求對接的平臺。
在中國農村區域差異極大，不同地區農民公共品需求千差萬別的情況下，由自上而下的條條來為全國九億農民建設基礎設施和提供公共服務，是十分困難的。將支農資金發到農戶，既不可能真正提高農民的收入，又不可能指望農民將國家發放的資金整合起來建設與他們的生產生活基本秩序維持緊密相關的基礎設施和公共服務。因此，如何讓農民通過村莊這個平臺，用民主的方式來使用支農資金，從而建設他們最為急需的公共品，是當前國家向農村進行轉移支付時必須要考慮的重要問題。
二、成都以土地為媒介的城鄉統籌模式
成都是大城市帶大農村的地區，成都市是四川省會城市，全市有1200萬人口，其中城市人口有600萬，農村人口600萬。作為省會城市，成都市經濟比較發達，財政實力比較雄厚。2003年以來，成都市開始推進城鄉一體化，2007年獲批國家級城鄉統籌建設試驗區，在向農村進行轉移支付方面，成都市形成了與全國一般情況有所不同的特點，擇要有以下幾點：
第一，在一般性的國家財政支農資金基礎上，成都市自2009年開始，在全國比較早地發放耕地保護基金，按基本農田每畝400元，一般農田每畝300元發放。耕地保護基金的90%用于履行耕地保護責任的農民現金補貼，及購買養老保險，10%用于耕地流轉擔保和農業保險補貼。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年兩個年度耕保金的發放，累計發放到農戶的耕地保護基金約40億元，用于耕地流轉擔保和農業保險補貼的資金約4.5億元。成都市是全國中西部地區第一個設立并發放耕保基金的地方政府。
第二，自2008年開始，成都市為每個行政村提供20~30萬元的公共服務建設經費，規定這些經費不能分掉，不能還債，只能用于村莊基礎設施和公共服務建設，具體如何用，用在什么項目上，則由村民議事會討論決定。成都為每個行政村提供20~30萬元的公共服務經費，并由村民通過民主的辦法來決策使用這筆經費。一方面，因為有自上而下的政府資源，村民就可以通過討論來決定建設他們認為最重要的基礎設施和公共事業，從而解決他們生產生活中基本公共品的不足，提高生產生活質量。另一方面，因為有公共資源，村民在討論如何有效使用這筆資源時就會參與到其中，之前是國家、政府的事情的村莊公共事業，現在成了村民自己的事情，由此極大地提高了村民對村莊公共事業的關心，同時又為村民提供了實實在在的實踐民主的機會，使之前村民自治的實踐成果得以鞏固和發展。農民逐步形成自己解決自己問題的能力和習慣。
也就是說，成都市為每村提供20~30萬元公共服務資金，利用村莊平臺實現了自上而下資源輸入與農民自下而上需求偏好表達的有效結合。這方面的實踐，不僅提高了公共品供給的瞄準率，提高了農民的滿意度，而且凝聚了農民的共識，形成了農民事事民主決策的習慣。
成都市轉移支付的第三個特點是集中各口資源進行高起點高水平的新農村建設，與其他地方這看起來與全國各地政府進行的示范村建設的不同之處在于，他們示范點范圍極大，且他們是試圖將所有成都農村都按示范點的標準進行建設，他們稱之為“全域建設”。
成都市推進全域建設的最重要政策工具是試圖利用土地制度創新，尤其是利用城鄉建設用地增減掛鉤政策來達到“城鄉統籌、重點在鄉”的目標。成都市的決策者希望以土地為抓手，在短期內改變成都農村的面貌，高標準建設一個包括美麗鄉村在內的現代化田園城市。我們下面重點討論成都市在這方面的努力與夢想。
當前成都進行城鄉統籌的主戰場是在土地上面，或者說，成都市現在是以土地制度作為城鄉統籌的主要政策工具。之前有一個發展的過程。
2003年成都市開始推進城鄉一體化時，是以“三集中”作為主要思路的。所謂“三集中”，即“工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，以工業化作為城鄉發展的基本推動力量，帶動城鎮和二、三產業發展，創造轉移農村節余勞動力的條件;農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，農村節余勞動力向二、三產業轉移，為土地規模經營創造條件;土地向規模經營集中，進一步轉變農業生產方式，推動現代農業發展”。在這種思路下面，成都市力推所謂“雙放棄”的“置換”工程，即農民放棄承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分別給予補償，并在城鎮安排人均35m2的按安置價購買的住房。與此幾乎同時，成都市大力開展“金土地”的土地整理工程(2005年開始)，對農村土地進行整理，一是節余耕地，二是便于土地流轉。“金土地”的土地整理不僅包括農地而且包括村莊，成都市稱之為“拆院并院”工程，所謂“拆院并院”即將散居農民集中起來居住，“拆小院并大院”，這樣可以形成更大規模的集中連片耕地。
“雙放棄”和“農民向城鎮集中”，因為農民進城以后很難在城市獲得穩定就業和收入機會，而城市生活支出壓力很大，對農民來講，這樣進城的不確定太大，農民沒有積極性，成都市推進幾年并無大的效果。“拆院并院”的“金土地”工程是一般農地整理項目，項目資金有限，農民拆院之后再建新院的資金不足，生活條件難有明顯效果，農民也是積極性不高。
但“拆院并院”項目實施中，成都市開始嘗試一種土地制度的突破，即將并院中形成的節余集體建設用地用于經營性項目，甚至用于房地產開發，就可以讓農民分享到土地非農使用的增值收益，因此可以極大地調動農民并院積極性。
成都市真正找到的突破口的是汶川地震后災后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市縣作為重災區，受到國家政策上的特殊照顧。以下兩個事件對成都市形成后來主要以農村集體建設用地為媒介的統籌城鄉起到了關鍵作用。
第一個觸動成都市決策層的事件是都江堰茶坪村的聯建，形成了所謂“茶坪模式”。
汶川地震后，作為重災區的都江堰，很多農民住房倒掉了。重建農民住房，農民沒有錢，政府救災投入又不夠，怎么辦?成都市將災后重建與土地制度改革結合起來，規定可以由社會資本進入與農戶“聯建”，也就是說，社會資本可以在農民宅基地上建房，農民出宅基地，社會資本出錢，聯建的房子由農戶與社會資本分享。社會資本可以以聯建的房子搞經營辦酒店等等。在青城山邊上的大觀鎮村莊，因為地理位置好(青城山是中國道教圣地，是旅游和度假的好去處)，社會資本借聯建之機進入，是極好的商業機會，社會資本因此蜂擁而至，在不長時期，具有區位優勢的大觀鎮茶坪村即通過“聯建”不僅為農民建新房，極大地改變了農民的居住條件，而且極大地改變了村莊面貌，“聯建”示范村的茶坪村也成為“明星村”。
大觀鎮茶坪村的“聯建”，政府沒有投資，農民也沒有出錢，僅僅改變土地制度，允許社會資本借“聯建”可以使用農村集體建設用地(而非《土地管理法》上只能申請國有建設用地)，就搞好了災后重建，甚至可以說是意想不到的高標準的災后重建。成都的決策者就想，若全市農村的集體建設用地都允許社會資本進入搞“聯建”，則不用成都市政府投入一分錢，成都市農村面貌就可以有極大的改善，城鄉統籌的任務就可以完成，這該是何等的好事啊!
第二個觸動成都市決策層的事件是都江堰向峨鄉的災后重建，形成了所謂“向峨模式”。
向峨鄉是地震重災區，全鄉幾乎所有農民住房都被地震震倒。向峨鄉的災后重建任務由成都市國土局來承擔。國土局無論如何不可能為向峨鄉農民建房，怎么辦?國土局的同志們就想起利用國土資源部批準的城鄉建設用地增減掛鉤試點政策，通過集體整理農民宅基地，然后復墾形成指標，由需要指標的二圈層市縣區來購買指標，村集體則用這筆錢來為農民免費提供人均35平米的住房，同時用節余資金來搞村莊基礎設施建設。
經過測算，成都市國土局的同志認為，較高質量地重建向峨鄉農民住房，大約需要有3億重建資金，而預計向峨鄉可以整理出大約2000畝節余建設用地指標，成都市國土局因此要求財政條件比較好且需要建設用地指標的二圈層的雙流縣政府以15萬計畝來收購都江堰向峨鄉節余出來的增減掛鉤指標。
向峨鄉通過增減掛鉤整理農民宅基地，節余建設用地復墾形成指標，然后由雙流縣政府以每畝15萬元收購建設用地指標，從而高標準高質量完成了向峨鄉的重建任務，這個經驗對成都市決策層觸動很大，以土地為城鄉統籌抓手的決策因此形成。
向峨鄉的災后重建引起各方面的高度關注，成都市主要領導多次到向峨鄉考察。在高度認可向峨鄉災后重建形式后，市領導也指出了向峨鄉災后重建的不足，其主要不足可以用缺少四性來歸納，成都市因此在之后的城鄉建設用地增減掛鉤項目中提出了農民集中居住點的四性原則，即要求按照“四性”[1]來高標準建設農民集中居住區，且要集中各部門的資源為農民提供1+N的配套公共服務。所有農民集中居住區都要經過市土地綜合整理和農房建設辦公室進行審查批準。在政府可以投入的經費有限的情況下，高標準建設田園式的農民集中居住區不可能指望農民大筆投入，因此就只可能指望在增減掛鉤項目中農村節余集體建設用地經復墾形成的城市建設用地指標賣高價了。
隨著實施增減掛鉤，村莊建設用地資源越來越不豐富(人均宅基地面積越來越小)，而新型集中居住區建設標準越來越高，就推高了農民整理節余出來的建設用地指標的成本。以此成本倒逼政府獲得城市建設用地指標價格，由此形成了目前成都市大致每畝30萬元/畝增減掛鉤建設用地指標價。
成都市政府以30萬元/畝拿到增減掛鉤用地指標，最終是要將指標用出去的，成都市政府不可能以30萬元/畝來獲取指標，而必須將拿指標的代價轉嫁出去。轉嫁給誰?城市建設用地大致有三種：一是城市基礎設施建設用地包括公益事業建設用地，這些用地的成本完全由政府承擔，政府無法轉嫁;二是工業用地，目前成都市工業用地才大約20萬元/畝，政府想將指標成本轉嫁到工業用地上顯然沒有空間;三是經營性建設用地。對于主城區來講，成都市經營性建設用地每畝幾百萬元是很正常的事情，因此，由城市經營性建設用地來承擔指標成本則是可能的。
成都市因此對城市經營性建設用地搞了個“持證準用”，即凡是使用城市經營性建設用地，即要持有增減掛鉤指標，指標從成都市農村產權交易所購買，指標供給方只有成都市土地儲備中心，因此，指標費就按畝30萬元購買，變成了所有使用城市經營性建設用地者必須額外支付30萬元/畝的指標費。也就是說，市政府將高標準建設農民集中居民區的成本轉嫁到了城市經營性建設用地使用者身上。
這樣一來，無論是都江堰大觀鎮的茶坪村模式，還是都江堰向峨鄉模式，成都市借災后重建的特殊時機，通過土地制度創新，在幾乎未支付任何成本的情況下就重建了災區，重建的災區農村甚至遠遠好于之前的農村，用災區農民的話來講，居住生活質量提前五十年。也正是因此，成都的同志們普遍將汶川地震當作成都市重大發展機遇。既然影響城鄉統籌和新農村建設的主要障礙是現行土地制度，成都市理所當然要以國家級實驗區的特殊身份進行土地制度創新。
成都市在土地制度上的突破，正是沿著以上茶坪模式和向峨模式兩個方向進行的。茶坪模式的特點是社會資本進入，是要在茶坪村節余建設用地上進行投資，由此突破了社會資本只能使用國有建設用地的規定。2008年成都市國土局出臺《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》(成國土資發[2008]124號)等10多個配套文件，規定集體建設用地可以以多種方式流轉及可以用于工業、商業、旅游業和服務業等遠遠超出現行《土地管理法》的探索。向峨模式的特點是跨區縣進行增減掛鉤指標流轉，這突破了國土資源部關于增減掛鉤不得跨縣市區的規定。按成都同志們的意見，若不允許跨縣市區，指標落地就很難形成土地利益級差，從而無法實現農民整理節余出的增減掛鉤指標的價值。且成都市利用災后重建中國土資源部下放項目審批權的機會，大量地批準立項，都江堰市幾乎80%的農村都納入到立項中了。也是因此，當2010年中央決定對增減掛鉤進行限制，按此限制，成都市每年只有8000畝增減掛鉤的指標時，成都國土部門的同志說，按這個速度，成都增減掛鉤要搞100年，這太不可能了。
茶坪模式所要突破的是農村集體建設用地的流轉及其用途，所涉及到的是建設用地本身。向峨鄉模式所要突破的是指標的跨區域流動和指標數量限制，所涉及到的只是指標，而不用到具體實地。指標與實地的最大不同是，指標是無差異的，只有數量而沒有區位的好壞。實地則因為區位不同而價值差異極大。雖然指標和實地都可以換取資源，其機制和政策依據卻是完全不同的。因為用途限制和區位差異，不同地塊土地的價值差異極大。對于特定區位的農村集體建設用地，若用途不受法律限制，土地價值可以達到數十萬甚至上百萬元/畝，比如目前大觀鎮農村整理出來的集體建設用地就可以達到80萬元/畝。指標則是依據國土資源部所出臺的關于城鄉建設用地增減掛鉤的政策，將農村建設用地的減少與城市建設用地指標的增加掛鉤，而讓農村建設用地減少變得有價值，這個價值來源于城市建設用地指標的稀缺程度。若城市有足夠的建設用地指標，農村建設用地指標減少可以為城市增加建設用地指標就沒有意義，城市建設用地指標的稀缺程度決定了農村減少建設用地形成指標的價格。注意，農村減少建設用地的方式即將節余建設用地復墾為耕地形成指標，這里只有指標而不涉及實地。
成都的同志稱形成指標的增減掛鉤項目為“大掛”，而要用到實地的農村建設用地項目為“小掛”。“小掛”是成都市的地方項目，由市國土局批準立項，“大掛”不僅受到中央下達年度周轉指標的限制，而且要由省國土資源廳批準立項。
無論茶坪模式還是向峨模式，無論是土地本身還是土地指標，無論是《土地管理法》還是增減掛鉤政策，無論是“大掛”還是“小掛”，既然成都市是國家級城鄉統籌試驗區，且成都市還面臨著汶川地震之后災后重建的特殊性，成都市突破政策是可以理解的。那么，如果將成都市在土地制度安排的突破一般化，情況又會如何呢?若僅僅創新土地制度，不需要政府財政轉移支付就可以達到統籌城鄉、繁榮農村、大幅度改善農民居住生活條件，及建設“四性”村貌和世界田園都市，這樣的土地制度創新就真是太好了。
到2011年底，以土地制度創新為基礎，成都市通過農村土地綜合整理項目，共向農村投入約350億元(其中吸引社會資金100億元)，正是數以百億計的資金進入農村，而在成都市建成農村新社區和聚居點1400多個，促進了近30萬戶90余萬農民的集中居住，這些集中居住區的農民可以享受到水、電、視、訊、路、氣、綠化、教育、醫療、娛樂等公共配套設施，極大地改善了生活環境，初步實現了城鄉基礎設施和基本公共服務的均等化。
現在的問題是，引進的社會資金和向城市經營性用地使用者轉嫁的30萬元/畝的指標費最終究竟由誰來出，及是否可以持續。若可持續且政府不用出錢，成都市就可以通過克服土地政策和制度的障礙，通過創新土地制度來進一步擴大城鄉統籌的成果，將當前90萬受惠農民擴大到300萬甚至600萬農民中去。
我們來看當前成都市借土地來進行城鄉統籌中存在的問題。
三、成都模式的困境
除政策限制以外，成都市以土地為主要政策手段進行城鄉統籌實際上面臨著不可持續的問題。
茶坪村通過聯建來獲得社會資金的青睞，從而在幾乎沒有政策投資的情況下，很快便高質量完成災后重建。茶坪村本身也成為明星村。從2008年至今，在都江堰大觀鎮和青城山鎮，已有數十億資金借災后重建時期特殊的土地政策而進入，幾乎所有社會資金的目標都很明顯，即圍繞青城作旅游開發，建鄉村酒店和度假村。目前進入到青城山周邊農村的社會資金逐步開始進入營業階段，但從筆者2012年7月到都江堰調研情況來看，因為社會資金投入太密集，鄉村酒店幾乎已無生意可做，社會資金能否收回投資仍是未知數。也是因此，當前社會資金不再敢冒然進入，即使政府這幾年正大力倡導引導。
進一步說，特定區位的農村集體建設用地轉用為經營性用地，就可以免出國有建設用地招拍掛的地價，擁有節余建設農地的村集體和農民因此可以提高土地流轉要價，這樣就將之前由地方政府所獲得的土地財政(賣地收入)變相給到了恰好占據特定區位村莊的農民，特定區位村莊的農民因此可以獲得遠遠超出一般農戶水平的好處，如當前大觀鎮農村整理出的建設用地流轉價可以達到80萬元/畝，農民整理土地，拆小院并大院，每戶除白得一棟別墅以外，還可以分到大筆現金。
具有商業用途的特定區位畢竟只是農村中的極少數。成都市近年來做土地文章中所引得的100億社會資金，竟有一半以上投資到了青城山腳下，真正涉及到的農戶不過幾萬人，這相對600萬成都農村人口，只是極少數。極少數農民一夜暴富并不代表成都市農民都獲得好處了。相反，少數特定區位農民獲得了本該由政府賣地獲得的土地財政，地方政府財政收入減少，成都市因此更少統籌城鄉的財政能力。
僅就當前成都市社會資金最愿意進入的最具有商業開發價值的青城山旅游業來講，數十億元投資進入青城山開辦鄉村酒店和度假村，一定會出現消費不足的問題。社會資金進來是要賺錢的，供給極快地增加了，消費卻沒有增加，供過于求的后果不久就會顯現出來。除青城山腳下的旅游投資以外，成都市這幾年遍地開花不計其數的“農家樂”，都是占地規模很大，投資很大，檔次很高的餐飲消費業，這些“農家樂”能否收回投資，再過幾年還能維持下去嗎?從筆者在成都市的調查來看，情況不容樂觀。
也就是說，茶坪模式通過實地來吸引社會資金從而建設高標準農民集中居住區的模式，只可能在特定區域惠及有限的農民，而不可能讓成都市600萬農民中的多數受惠。成都市顯然不可能指望具有強烈贏利沖動的社會資金來統籌城鄉建設高標準的新農村。當然，作為一種并不重要的補充，茶坪模式也可以無害。
因此，我們重點來看向峨模式。
向峨鄉是利用城鄉建設用地增減掛鉤政策來獲得災后重建資金的，具體就是整理建設用地形成指標，然后由政府收購。2008年向峨鄉的指標價為15萬元，現在成都市大幅度提高農民集中居住區的建設標準，而使農村建設用地整理成本大為提高，成都市因此已將指標價提高到30萬元/畝。
據成都市國土局的統計，成都市農村共有大約150萬畝宅基地，可以整理出至少100萬畝宅基地。若這100萬畝整理出來的節余宅基地都變成指標，由政府收購，即使按30萬元/畝，成都市也要投入3000億元來收購指標。從成都市目前進行城鄉統籌的心態來看，一萬年太久，只爭朝夕，成都市顯然是希望在很短時間即能完成城鄉統籌建設新農村目標的，假定這個時間最長為10年，平均下來，政府僅收購指標，每年就要花300億元，加上其他支農資金每年幾十億，成都市每年投向農村資金量就要接近400億元，這相對于成都每年幾百億的公共財政收入，實在是過于龐大的支農支出了。成都市政府顯然拿不出這么多錢來。
辦法就是前面所講向城市經商性建設用地需求方轉嫁，比如規定城市經營性建設用地必須“持證準用”，即必須按同比例以30萬元/畝購買增減掛鉤指標。現在的問題是，成都市每年只有大約2萬畝新增經營性建設用地，即可以從開發商那里收到約60億元轉嫁獲得的“持證準用”收入，與成都市每年所需高達400億支農資金還差得很遠。
麻煩還不止這些。成都市政府試圖通過“持證準用”將增減掛鉤成本向開發商轉嫁，而開發商顯然會有自己的理性算計，他們會依據自己對經濟形勢的判斷和賣地價格的判斷來調節自己的“買地”及投資意愿。也就是說，在開發商那里，持證準用與否不重要，他們買地時支付的成本是一個總數，無論地方政府如何決定這個總數的構成，即無論地方政府在賣地款中加上什么稅費比如水利建設費，城市維護費或持證準用費，開發商都不會做冤大頭。政府拍賣土地時，所定底價越高，開發商就越是沒有參與拍地的積極性，底價超出開發商心理預期的底線，則土地拍不出去。開發商的商業預期和對土地的心理預期并不隨著政府在土地上增加費用而變。總之，持證準用也好，其他費用也好，羊毛出在羊身上，看起來轉嫁到開發商的增減掛鉤指標費，不過是由開發商提前預支每畝30萬元的購地成本，到了買地時再減少相應支付而形成平衡。政府看起來從開發商那里額外獲得每畝30萬元的持證準用收入，其實在賣地時每畝又相應減少了30萬元的買地收入。
換句話說，看起來轉嫁到開發商那部分的增減掛鉤指標費終歸還是由地方政府以減少土地財政收入來進行了支付。
無論如何，通過增減掛鉤，成都市可以獲得大量新增城市建設用地指標，這在當前國家保持偏緊建設用地供給，全國各級地方政府都深感建設用地稀缺背景下，成都市用30萬元/畝來獲取了城市建設用地指標，也可以算作一件好事。
問題同樣在于，成都市本來可以以更低成本來獲得城市建設用地指標。比如我們可以設想有這樣一個市場機制在增減掛鉤政策實踐中起作用：鼓勵農民整理集體建設用地，農民節余建設用地形成的指標作為供方，與作為需要城市建設用地的需方進行交易，因為農民數量龐大，且農民有著強烈的改善自己居住生活條件的期望。因此，只要整理土地節余建設用地指標所換取資金可以建設稍微好于目前居住條件，農民就愿意參與，這樣的指標價位，在成都農村也許只要10萬元/畝。供需雙方進行交換，需方只有政府一家，供方是眾多農民，則農民整理出建設用地指標最低價者，政府先收購，這樣，成都市就可以以每畝指標10萬元來大量獲得城市新增建設用地指標。
當前成都市決策層的想法恰是逆以上市場機制而為的，即成都市按照“四性”要求進行農民居住區建設，要求所有新建農民居住區必須做到1+N的基礎設施和公共服務設施的高標準配套，從而極大地提高了土地整理成本，之前本來每畝10萬元，現在漲到30萬元。
成都市決策層的想法很清楚，就是要高標準建設農村，要讓農村享受到城鄉統籌的成果，要讓農村土地綜合整理的成果惠及農民，要大幅度提高農民的居住生活條件，要讓保持了千百年傳統生活的農村發生巨變，要建設現代化的新農村。這正是我們在成都市參加農村土地綜合整治村莊所看到的美麗景象。
現在的問題只是，成都市本來可以以10萬元/畝來獲取的城市建設用地指標，因為要搞城鄉統籌建設美麗鄉村而實際是按30萬元/畝來支付，政府就必須要有更強的財政實力來支持城鄉統籌事業。
政府很快即發現自己的財政能力不足，因此想通過市場機制來消化城鄉統籌的成本，成都市因此推出了引進社會資金，建立農村產權交易所，持證準用等貌似市場的機制，但正如前面分析，實際上，成都市統籌城鄉本身就是資源再分配行為，是以城帶鄉，以工哺農，以城市財政支援農村建設的政府決策，而完全不是市場行為。是政府再分配而非市場機制在成都市的城鄉統籌中起到了決定性的、根本的作用。成都市以及學界都誤會了成都城鄉統籌的實質，而以貌似市場機制來解釋，越解釋越是不通。
若成都市城鄉統籌歸根結底只是及只能是政府再分配行為，則成都市決策層就必須考慮，政府有多大財力來推進“城鄉統籌、重點在鄉”的建設事業。到目前為止，成都市以土地作為城鄉統籌的媒介，向農村轉移了大約350億元資金，包括其中100億元社會資金，這是成都市城鄉統籌中美麗鄉村建設取得的成效，土地綜合整理改變村莊模樣的物質基礎，但這350億元的成本歸根結底要由成都市財政來出(包括直接支出和減少土地財政收入的間接支出兩種方式)。
就筆者在成都市調研所獲情況看，即使這350億元要由成都市財政直接間接支付的資金，成都市大多仍然未支出，而是將壓力加到政府性的城投公司上面，到農村進行土地綜合整理，資金已經投入進去了，土地指標正開始整理出來，政府也就必須拿出真金白銀來收購指標以讓城投公司收回整理土地的支出還貸。現在成都總體情況是，城投公司和社會資金已經投入350億元到農村整理建設用地了，但絕大多數整理節余的建設用地還正在等待復墾驗收以形成建設用地指標，指標最終要由政府收購，現在成都市政府看起來好象完全沒有準備好這筆收購指標的巨款。
或者說，現在投入350億元農村土地綜合整理資金，在全市30多萬戶90多萬農民的1400多個點上進行的城鄉統籌建設，農村建設已有模樣，投入整理土地的資金又還沒有形成建設用地指標來讓政府收購，政府這時是最為愉快的了：極大地改變了農村的模式，按“四性”要求和“1+N”標準極大地改善了90萬農民的居住生活條件，政府卻幾乎沒有出什么錢。
但政府的好日子也快結束了，因為城投公司和社會資金終究要收回投資，他們整理出來的指標，政府必須按30萬元/畝的保護價收購。成都市在財政能力有限、且財政支出基本上都是剛性的情況下，從哪里再擠出數以百億計的資金收購建設用地指標?
更進一步，尚若僅僅是涉及到30萬戶90萬人的以農村土地綜合整理為主要政策手段的城鄉統籌成果，成都市政府財政都難以消化，則成都市要想在短期內即在全市600萬農民中取得同樣的城鄉統籌成果，這豈不是不可能完成的任務?
四、成都市城鄉統籌中的認識誤區
成都市的城鄉統籌以土地作為主要媒介，以土地制度作為主要政策工具，這樣一種路徑的城鄉統籌也就有其固有的優點與不足。
先來看優點：
1、真正轉移了大量資源進入農村，做到了以工哺農，以城帶鄉，讓利于農民，并極大地改善了農民的居住生活條件，做到了“城鄉統籌、重點在鄉”。
2、按“四性”、“1+N”高標準建設農民集中居住區，不僅僅是改善了農民的居住生活條件，而且可以做到“一代人建幾代人房子”，從而避免當前全國農村普遍存在的一代人建幾次房子的極大浪費。因為經濟發展很快，農民有錢就建房，建房就過時，過時再重建，農民的收入全都用于建房了。現在按較高標準，一次性投入建房，就可以管上多代，這樣可以極大地減少農民在建房上的浪費。
3、成都市在城鄉統籌中特別強調尊重農民意愿，充分尊重農民主體性、發揚民主，將好事辦好。
4、讓農民退出了多余宅基地，節約了土地資源。
同時，成都模式也有其固有缺點：
1、項目立項及審批制，使不能獲得立項的農民被排斥在外。
2、因為高標準必須低速度，從而影響了成都市大部分農民從城鄉統籌中獲益的公平性。
3、因為以土地為媒介，就使得農民以至地方官員對土地有了一種錯誤認識。以前宅基地不值錢，現在出現了宅基地拜物教，從而導致在農村建設用地上過度做文章。
4、一個預料不到的后果是，農民既然可以在農村建房獲得財產性收入，農民本已進城也在農村建房就造成了資源浪費。本已自動退出宅基地的農民，現在卻又要回去建房。與此相關，“三集中”時是要讓農民進城，而現在以土地為媒介的城鄉統籌卻讓農民都留在了農村，這也許是成都市政策層近年提出建田園城市的迫不得已吧。
5、難以持續、全域建設不可能。
6、破壞規劃。
造成以后不足的，源自以下幾個重要的認識誤區：
1、誤會了土地資源。
成都同志喜歡說的一句話是變土地資源為資產為財產，因為土地是資源，通過市場機制激活資源，通過建立城鄉統一的土地市場來讓土地在城鄉之間自由流動，從而有效配置土地資源，“顯化”土地價值，實現土地的級差收益。等等。
所有以上說法都似是而非。土地最重要的特征是不可移動，不可移動的土地如何在城鄉之間自由流動，這本來就是很奇怪的事情。正是土地的不可移動性而使建設用地不可能形成完全市場，要不然日本成田機物長達幾十年的“釘子戶”斷不可能長期存在下去。同時，一般所講土地資源是指具體的土地，而城鄉建設用地增減掛鉤中，農村集體整理建設用地所節余出來的宅基地只是通過復墾為耕地而變成城市建設用地指標，然后由地方政府來收購指標，若一定要說這樣的指標也是資源的話，則這種資源是極為特殊的資源，是國家偏緊建設用地供給造成地方政府城市建設用地稀缺所形成的資源，這種稀缺是國家政策約束所致，政策目的是使地方可以在建設用地稀缺背景下更加節約集約用地。或者說這是國家有意保持的稀缺，并非真正土地指標資源的稀缺。農民將宅基地復墾為耕地，復墾是要花費的，耕地價值是很低的，若農村建設用地是資源，何以更有價值的宅基地通過一定成本的復墾，反而變成了不值錢的耕地?離開城鄉建設用地增減掛鉤這一特殊政策，我們就無法理解偏遠農村建設用地的資源性質。
農地因為可以生產農產品而具有價值。建設用地因其處在具有商業價值的區位而有商業價值，不具備區位優勢又不能農用的農村建設用地可以用于為農民提供生活起居的空間。若農民搬到城市去住，宅基地上的住房倒掉，將宅基地復墾為農地從而可以獲取農業收入，不然就是荒地。土地是用作宅基地還是耕地，屬于國家土地管理政策的一個部分，我們不可能通過自己的政策設租再來尋租，憑空創造巨額土地利益，從來就沒有這樣的空手套白狼的土地資源所轉化為的資產和財產。世界上沒有免費午餐。
2、誤會了土地制度。
成都的同志似乎認為，制約當前成都城鄉統籌的主要障礙是現有的土地法律和政策，所謂試驗區，就是要對現行土地法律和政策中不適應城鄉統籌實踐的部分進行改革。抽象地講，成都同志的認識也沒有錯誤，具體來看，成都同志誤會了當前中國土地制度。
成都市在土地制度上想做的兩項最大探索：一是《土地管理法》對農村集體建設用地的用途和流轉的管制，二是征地制度。這兩者又是相互聯系的。具體地，就前者來講，成都的同志認為，如果允許農村集體建設用地流轉及可以用作經營用途，則農村集體建設用地就可以獲得與城市建設用地同等的價值，從而可以極大地釋放出農村集體建設用地的價值。成都的同志忽視了，僅僅只有特定區位的農村建設用地才有商業開發價值，若這一部分土地可以自由轉化為商業用地，則這一特殊區位土地將獲得遠超過之前價值的增值收益，從而可以讓這塊土地上的農民一夜暴富。問題是，在當前的土地制度安排下，因為農村集體土地不允許流轉及用于經營性事業，要用于經營性事業必須經由征收程序將集體土地征收為國有建設用地，然后通過招拍掛來轉讓土地使用權。國家以較低價格征地而以較高價格賣地，就獲得了賣地的財政收入，正是有了賣地的財政收入，地方政府才有能力進行城市基礎設施建設，才可能降低對中央財政的依賴，才可以實施“城鄉統籌、重點在鄉”的發展戰略。我們可以設想，如果成都市大量商業性用地不使用國有建設用地而使用農民集體建設用地，則雖然那些區位優越(但相對全體農民只是極少數)的農民可以一夜暴富，成都市政府的土地財政收入卻必會大幅度下降。這樣一來，成都還如何有可能在成都全域進行土地整理和建設美麗鄉村?
成都的同志對土地制度誤解的第二點恰是征地制度。在成都調研期間，屢次聽到這樣的話：政府將農民的地低價征收而轉手高價賣出，政府是富了，農民卻窮了。政府要縮小征地范圍，讓國有土地與農村集體建設用地同地同權同價。土地應當征轉分離，農業用地轉為非農用途并不一定非得由國家征收，等等。這種說法的意思是，應該讓特殊區位的農民獲取其土地非農使用的增值收益，包括農地也不應由國家征收而應由農民自由決定是否轉用。這樣做的結果就是進一步加劇取消農村建設用地經營性用途管制的嚴重后果，即特定區位的農民將通過土地來獲取工業化和城市化的大部分經濟發展剩余，當前構成地方政府最重要財力來源的土地財政就轉而養出一個土地食利階層。占全國90%土地不具有商業開發區位優勢的地區，因為缺少土地財政的支持，國家更加無力為90%的農民提供有力的財政轉移。從成都市情況來看，若成都市土地財政的收入都被特定區位農民占有，成都市還可以拿什么財力來搞城市基礎設施建設和統籌城鄉?
3、誤會了市場機制，或本來就是再分配
成都市希望借用市場機制推進城鄉統籌，從形式上看，成都市城鄉統籌改革的土地制度安排中，看起來也有一些市場經濟的元素，其中有些說法更是借用了市場經濟的詞匯，如成都市農村產權交易中心，城鄉建設用地指標交易(30萬元/畝)，土地價值顯化，對價，等等，但只要深入進去仔細看，所有這些市場機制全是誤會，其實質都只是再分配經濟即成都市以地方政府的財力為基礎，在全市推動城市資源向農村轉移，從而做到統籌城鄉發展，并因此讓農民的居住生活條件、基礎設施和公共服務條件有更大改善。既然實質上，歸根結底成都市的城鄉統籌是再分配，成都市的決策層就一定要頭腦清醒到底成都有多大財力在城鄉統籌中通過土地這個媒介向農村進行轉移，及選擇什么樣的具體方式轉移和采用什么速度轉移。
五、當前中西部農村和農民所面臨的主要問題
成都市以土地為媒介進行的城鄉統籌對全國有什么借鑒意義呢?下面我們討論當前中國農村所遭遇到的一般問題，在此基礎上，筆者試圖提出一種新型的城鄉統籌路徑。
先討論當前中國農村和農民所面臨的主要問題。
在人財物不斷從農村流向城市，以前相對封閉的村莊越來越開放的背景下，鄉村社會基本秩序的維持越來越難。如何通過自上而下的轉移支付來維持農村基本秩序，來滿足農民生產生活中的基本需求，以繼續保持農村在中國現代化進程中穩定器和蓄水池的作用，是當前國家發展所必須進行的戰略決策。在城鄉統籌這一政策話語下，如何有效向農村輸入資源以建設農村的問題就是顯得尤其迫切而具體。下面我們討論當前農村所面臨的主要問題。
1、農村基礎設施和公共服務不足。
在農村人財物流出的背景下，相對封閉的農村社會系統瓦解，農村社會自主供給公共品的能力快速下降，加之取消農業稅的同時，也取消了鄉村集體向農民收取的“三提五統”和共同生產費，從而導致農村基礎設施和公共服務等公共品的內生供給能力解體，農民維持基本生產生活秩序變得困難。
雖然取消農業稅后，國家開始大規模向農村投入資源進行建設基礎設施，但正如前面所討論的，由條條專政的公共品供給與不同地區農民千差萬別的公共品需求之間存在嚴重錯位，一方面是國家為農民花了很多錢，一方面農民仍然是種田難、行路難、獲取基本公共服務難。
如何通過自上而下的轉移支付為農民提供相對充分的基礎設施和基本公共服務，從而解決他們生產和生活所需要基本公共品的問題，是當前農村政策的重點和難點。
2、農民不知道該到什么地方居住。
當前農村出現的一個嚴重問題是，農民不知道自己應該到什么地方居住，在何處生根。農民祖祖輩輩生活在村莊中，在傳統宅基地上建新房似乎是順理成章的選擇，但在當前農村人財物大量流出農村的背景下，原來的村莊中有越來越多人已經在城市買房，還有不少人已經搬到集鎮居住，還有人在鄉村道路兩邊搭小棚子居住，村莊越來越蕭條，相應就是村莊基礎設施建設越來越困難，路難走，伴難尋，冷冷清清，小孩要找個伴玩都很困難，難道還要再在原有宅基地上花20年的積蓄建一棟房子?
老房子舊了要倒，新媳婦進門要有新房。新房建在何處?或是到城市買房，或是到集鎮上住，或是干脆到鄉村公路邊上的承包地建房，這樣至少還可以享受到鄉村公路的交通便利。
農民建房是大事，花20萬元建房，是希望建一次房管幾代人的。他因此不能也不敢冒然在舊宅基地建房，他又離不開土地，離不開農業，不敢到城市買房。怎么辦，很為難。其中一個臨時性的解決辦法是到鄉村公路邊自己的承包地里搭個棚子住著，這樣一方面可以享受到鄉村公路的交通便利，方便送孫子上學，一方面又可以等待合適的建房機會。
到中西部農村調查，到處都可以看到農民在鄉村公路兩邊搭建的臨時性的簡易住房，反映出了農民在如何建房建在何處的糾結。
3、農業很重要。
為什么農民在建房上糾結?因為他們中的絕大多數還離不開農業也離不開村莊。從農業上講，當前中國農民主流的勞動力再生產模式是年老父母在家務農，年輕子女外出務工，務農收入加上務工收入，可以讓一個農民家庭維持溫飽有余小康不足的生活。離開老年人務農收入，農民生活質量就會大幅下降。同時，進城務工年輕人終究會年老，他們很少有能力在城市安居，大多到了一定年齡還要回村務農。
因為務農，農民住所不能離耕地太遠，到縣城住是太遠了，到鎮上住也很難再進行農業生產。在村莊，在鄉村公路邊上，在集市上住，則可以兼顧農業。正是這個意義上講，我們說鄉鎮是消費性的而村莊是生產性的，因為在村莊住就可以兼顧農業生產。
從村莊角度看，農民祖祖輩輩生活在村莊中，在村莊范圍內，每個人都形成了廣泛的親緣地緣相結合的關系網絡，這是一個熟人社會的網絡也是一個自己人的網絡，是人生安全的港灣，里面有確定性，有主人感(在地感)，遇到事情可以找到傾訴對象，可以找到幫忙的人。在自己人的村莊中，生活生產都可以預期，人生因此從容。
因此，不是迫不得已，農民不愿意也不應離開村莊。村莊是農民進城的起點，但進城可能并非農民的終點，進城到一定時期，在特定階段，農民還可能要回來。回不回得來，在城市生活不好還可以選擇回村，就不僅關系到農民的基本人權(選擇權)，而且涉及到中國能否有一個通過城鄉互補調節危機能力的機制建設的問題。即農村能否繼續成為中國現代化的穩定器和蓄水池的問題。
4、如何保護耕地，讓農民有序退出宅基地。
當前農村人口在減少，奇怪的是，據有關部門統計，農村宅基地面積卻仍在增加。在中國土地資源仍然十分緊張的情況下，如何讓進城農民退出宅基地，及如何減少當前農民普遍過多占有宅基地的問題，是一個重要的政策問題。當前中央試圖通過城鄉建設用地增減掛鉤來解決農民宅基地有序退出，成都則進一步以土地為媒介來推進城鄉統籌。各有什么利弊?
5、國家如何進行有效的轉移支付。
以上問題可以分成兩個方面：一方面是農民的需求：他們的處境和他們的愿望。他們有什么樣的內在積極性，如何才可以利用和調動他們的積極性;另一方面則是國家的政策目標：讓農民集中居住，為農民提供基礎設施和基本公共服務，改善農民的居住生活條件，讓農民可以享受到公共財政的陽光，構造生產性的農民集中居住點，讓農民可以方便農業生產，同時又可以自動退出多余宅基地，以節約耕地。
這兩個方面結合起來，就形成了農民自下而上的需求與國家自上而下的政策目標和資源轉移結合起來的領域或平臺，在這個平臺上，國家通過自上而下的轉移資源，充分調動農民內在積極性，從而達到農民和國家都滿意的目標。那么，有無這樣一個平臺呢?
六、以規劃為媒介的城鄉統籌
受成都模式的啟發，筆者以為，可以通過規劃的集中居住區建設為平臺來調動國家和農民兩個積極性，同時實現國家和農民的目標。具體地說，在當前廣大的中西部農村，尤其是農民居住比較分散難以進行基礎設施建設的農村，針對農民改善居住生活條件的強烈愿望，由國家財政出資，地方政府在對農村形勢有準確決斷和充分征求農民意見的基礎上，依托農村傳統的集市中心規劃設立相對聚集的農民集中居住點，這一居住點交通便利，有比較大的接納當地農戶入住的空間，則，地方政府就可以對此規劃設立的農民集中居住點作基礎設施的投資，并劃出若干空閑地段用于農戶到此作建房的宅基地。在劃定范圍內的所有農戶都有資格免費在集中居住區獲得一塊宅基地，以自建住房。農戶免費獲得集中居住區宅基地的條件是同時拆除舊房及自動復墾宅基地，復墾宅基地為農戶自留地。
這樣，在以農民建新房為手段，以規劃設立集中居住區為媒介，地方政府按一定標準(相對較高的標準，比如成都“四性”標準)對規劃設立的集中居住區進行規劃，建設基礎設施，提供基本的公共服務設施(比如成都1+N)，并為愿意來此集中居住區農戶提供一塊合適面積的土地用作自建房宅基地。
這樣一來，在新型農民集中居住區建設中，政府所要做的事情僅僅是制定規劃，設立農民集中居住點，對集中居民點進行基礎設施建設并提供配套的公共服務設施，其余事項尤其是農民建房事項，皆由農民自己去做。
而基礎設施和公共服務的檔次，也完全可以根據政府財政能力大小進行調節。總之基礎設施要遠好于之前農民傳統的居住生活環境。
從農民角度來看，在一個環境優美、基礎設施良好、公共服務設施齊全，且生活方便離農田不遠耕作也很方便的集中居住區，可以免費獲得一塊自建房的宅基地，這是何等的好事。如果農民本已有建房打算，正在考慮建到何處時，這個可免費獲得的集中居住區的宅基地可真是天上掉下來的餡餅，他們會立即著手到集中居住區建房。這樣的農戶大約要占到中西部散居農戶的接近一半。而有些農戶剛建新房不久，再到新區建房，一是用不著，二是建不起，這樣的農戶就仍然在原來的地方住著，這樣的農戶要占到中西部農戶的20—30%。還有一些農戶因為經營的原因(比如養殖)，或經濟條件太差，而不愿、不能到集中居住區自建房。不過，一旦這些農戶自己認為時機成熟，他們愿意到集中居住區建房了，則集中居住區就同時給他們劃一塊免費的宅基地。
這樣一來，經過若干年，散居農民就逐步搬入到政府規劃建設的具有良好交通條件、基礎設施和完善公共服務的集中居住區居住，農民居住生活條件大為改善，同時，農民又將自己舊宅基地自動復墾為耕地從而增加了中國的耕地數量。政府通過財政轉移支付，同樣是以土地作為重要的政策目標，但并不像城鄉建設用地增減掛鉤那樣缺少靈活性。這樣一種城鄉統籌的途徑，可以稱為以規劃為媒介、以直接轉移支付為政策工具的城鄉統籌，這種城鄉統籌最大的好處是充分利用了當前農民強烈的改善居住生活條件的內在愿望，順勢而為，以較小的成本達到了“城鄉統籌、重點在鄉”的新農村建設目標。這種途徑與增減掛鉤的大不同是只算大帳不算小帳，比如不與農民算一家一戶宅基地的帳。一戶一宅，既然已經在集中居住區免費獲得了新的宅基地，老宅基地自然就應該退出，現在則是要求復墾為耕地，耕地的使用權仍然歸農戶。只要農戶進入新型集中居住區后退出了老宅基地，就一定可以節約出耕地出來，因為一般來講，農民過去宅基地面積都比較大，而新型集中居住區會住得相對密集。
筆者最近十多年一直在全國農村調研，一個直觀的感受是，農民對他們人生中最為重大的建房事煩心極多。改革開放以來，中國農民普遍已經建了三代房，結果，一個人的一生要建三次甚至更多次房。建房投資巨大，勞神費力，一代人建多次房和一代人建幾代人的房子，之間在資源節省，在積累社會發展成果方面都作為巨大。進入二十一世紀后，農村社會持續發生巨變，其中的核心是農村人財物流向城市，農村變得更加蕭條但進城農民其實又不可能真正擺脫農村到城市安居樂業。
新時期，農民為了追求更高質量的生活，又不敢隨便將一生積蓄用在建一棟可能沒用的住房，他們便在鄉村道路和傳統集市邊上搭建很多小棚子住，在鄉村道路邊上和傳統集市上住的好處是可以利用公路這一基礎設施，生產生活都方便，搭小棚子是因為農民所建房屋往往是在路邊自家承包地亂搭亂建的，沒有經過合法手續，未辦理土地使用證也不可能辦下來土地使用證，農民就不敢將一生積蓄用在這里建房子，而只是搭一個臨時性的棚子。在棚子生活無論如何是不方便的，但總比之前在老房子住要出行方便生產生活方便，因此，在中西部農村行走，很容易在鄉村道路兩邊，在農村集市邊上，看到亂搭亂建的為數眾多的小棚子、矮房子，而這些鄉村道路和農村集市本身幾乎缺少任何像樣的政府投資(比如修街道等基礎設施)，更不用說進行規劃了。
這樣，通過順應農民需求而開展的農村新型居住區規劃與建設項目，政府只需要花費很小的代價就可以達到城鄉建設用地增減掛鉤的所有目標，卻沒有增減掛鉤項目的不良后果。比如，至少比增減掛鉤要公平。
以新型農村居住點規劃與建設為媒介的城鄉統籌政策具有一系列的正面效應，可以回應當前農民的需要和國家的政策目標。
1、生產性的村莊。
新農村應該怎樣建?農民應到城市買房?是城市化還是城鎮化?城鄉統籌是讓農民集中到城市去?到鎮上買房或建房，在原來住的地方改善基礎設施和公共服務條件?還是如成都農村搞農民新型集中居住區?
回答這些問題，首先要理解當前村莊的經濟性質。村莊的經濟性質是相對于鄉鎮來講的。當前中國高速工業化和城市化，大都是以開發區形式推進的，開發區是工業集中的地方，一般至少要建在縣一級，因此，鄉鎮一級實際上基本上沒有引進工業、發展高就業產業的機會。但鄉鎮駐所的建制鎮，不僅有政府機關，辦事方便，而且往往交通方便，基礎設施良好，因此，鄉鎮一級就成為農民愿意去居住的地方。鄉鎮也因此搞起來房地產，向農民賣商品房，有些地區還以鄉鎮為中心允許農民到鎮上買宅基地自建房。總之，當前農民從村莊搬到鄉鎮居住，已是不可忽視的現象，正在成為一種趨勢。
鄉鎮居住的好處有三：一是鄉鎮基礎設施比村莊好，生活方便;二是鄉鎮有更多商業機會，可以從事經營;三是鄉鎮可能還有務工機會，尤其是沿海發達地區，鄉鎮都是工業中心，務工機會甚多。
不過，在當前廣大的中西部地區，隨著工業集中進園區，鄉鎮一級辦工業的可能性已經很小了，在鄉鎮居住又在鄉鎮務工的機會因此很少。沒有工業就業作為支撐，大量人口進到鄉鎮居住，就很難有足夠的經商機會。一旦在鄉鎮居住又不能在鄉鎮務工經商，這種居住就純變成了消費性質而不再有生產性。因此，我們說，從經濟方面上講，鄉鎮是消費性的而不是生產性的。
與鄉鎮相對，村莊不僅是農民生活的地方，而且是農民進行農業生產的場所，尤其是年齡偏大的農民，進城務工經商已無競爭優勢，在家務農則正好，他們需要通過從事農業生產來獲取收入，過好生活。他們若搬到鄉鎮居住，住處離農田太遠，田就無法種了。在村莊住，可以兼顧種田。
現在的問題只是村莊基礎設施和公共服務太差，因此，在農村建立新型集中居民區，由地方政府進行規劃，建設基礎設施，并留地讓農民自建住房，就可以極大地調動農民建房積極性，又不致因此盲目鼓勵農民進城鎮居住，讓他們脫離農業生產。
理解村莊的生產性，是理解當前中國城鄉統籌，理解中國城鎮化和理解新農村建設實質的一個關鍵。
如果以生產性的村莊建設為基礎，在全國具有條件的農村地區開展大規模的由地方政府提供規劃和基礎設施的新型農民集中區建設，將可以有效拉動內需，且有效地建設可以為未來中國經濟社會發展提供健康基礎的新型城鄉結構條件：即農民可以不脫離農村和農業也可以進城務工經商的具有很大彈性和很強靈活性的中國式城鄉二元結構。此方面可以形成戰略性政策建設，為本輪經濟疲弱提供最佳投資機會。這種投資與之前純粹泛泛的新農村建設具有完全不同的意義。
2、城鄉統籌的抓手。
新型農村集中居住區建設，既可以調動農民追求更高質量生活的積極性，又為國家進行城鄉統籌建設農村基礎設施和公共服務設施建設提供了抓手。
3、可以全面展開，不存在供需矛盾。
以國家通過轉移支付來為農民提供新型集中居住區的規劃和基礎設施建設方案不會像成都市以土地為媒介進行城鄉統籌所容易出現的供過于求。當前中國經濟發展疲軟的重要方面是內需不足，如何通過國家投資拉動內需，是當前經濟發展中的戰略問題。拉動內需這樣的戰略決策在經濟實踐中容易被庸俗化。比如通過政府補貼來鼓勵農民購買家電，盲目鼓勵社會的浪費性消費需求，比如通過設國慶五一長假來鼓勵節假日消費。這種被鼓勵出來的消費并非真實的消費需求，這樣的消費也是一種浪費。
而當前農民究竟在哪里建房，如何獲得更好的居住生活條件，及中國選擇什么樣的城市化：是可進可退的，是一去不返的，還是去了無處可居的城市化模式和城鄉結構關系，這是極大的戰略問題。通過國家投資進行規劃和基礎設施建設，吸引農民到規劃區建房，可以拉動社會積極健康的需求，形成經濟建設的健康成果，并為中國更好更健康可持續的經濟發展提供強大基礎。
4、不需要突破現行土地制度。
以規劃和基礎設施建設為媒介的城鄉統籌方案，很大的一個好處是不需要對現行土地制度進行調整，且政策設計可以明快簡潔，既不像城鄉建設用地增減掛鉤制度那么繁鎖，又避免了成都市試圖以市場機制來統籌城鄉發展的高度復雜。這一制度以調動農民內在需求和參與積極性為基礎，以財政轉移支付為政策工具，這兩者都十分清晰，無需更多配套制度出臺，也不需要改變現行法律和政策。
即使從設計城鄉建設用地增減掛鉤初衷的讓農民退出宅基地，保護耕地的目的來看，這種以規劃和基礎設施建設為媒介的城鄉統籌也可以順便達到其目的：凡是在集中居住區獲得建房土地的農戶必須退出之前農村的宅基地并進行復墾，墾耕地的使用權仍然歸農戶，這與《土地管理法》規定一戶不得二宅相一致。正是這種順便完成的政策目標，使“規劃模式”的城鄉統籌具有廣泛的適用性。
5、充分發揮農村作為中國現代化穩定器和蓄水池的作用。
若農民可以到國家規劃并投資進行基礎設施建設的集中居住區自建房，他們就既可以獲得相對良好的基礎設施和公共服務，改善居住資源條件，同時又可以不脫離農業和農村。不脫離農業有兩層意義：一是年齡比較大進城務工經商沒有比較優勢的老年人可以務農獲取農業收益;二是進城務工經商的年輕人如果無法在城市獲得穩定的就業和收入條件，年齡大了，他們仍然可以選擇回鄉從事農業生產。選擇權是自由的要義。不脫離農村的含義是，農民可以在一個熟人社會中獲得生活的意義和生產的幫助。他們在中國快速現代化進程中，并不是孤單地、無根地漂浮在異鄉，而是有一個可以歸屬可以從容生活于其中的家鄉。返回農村，回到土地上耕作的權利是農民基本人權。
一旦農民有了可靠的歸屬，他們當然可以在有條件融入城市時成為城市體面的一員，他們在城市獲得不了體面而有尊嚴的生活條件，他們還可以回到村莊這個各方面條件都不不錯的地方來。這樣，我們就可以構建一個農民可以自由流動于城鄉，當城市有比較多機會時，農民進城了，當城市出現危機時，農民又可以返鄉的城鄉結構。這種城鄉結構，是通過一正一反，一陰一陽，一快一慢，一發展極一穩定器的對立統一辯證法，形成了相反相承的力量，從而中國農村可以繼續作為中國現代化的穩定器和蓄水池，中國現代化的道路上即使遇有風險，也可以從容應對。
6、一個大致估計
當前中國有9億農民，適合方案的區域主要是農民居住相對分散，農村工業化程度不高的中西部地區。東部沿海發達地區，鄉村社會基礎設施已經比較好且農民大都已建標準很高的高檔住宅，這些地區就不再適合本方案。華北相當部分農村，農民居住密集，村莊規模龐大，雖然其基礎設施不夠好，但再另建新型集中居住區的必要性和可能性都不大。華北農村應該做的就是國家直接對農民既有村莊的基礎設施進行建設。
此外的廣大中西部農村，即大約占農民總人口一半以上地區的農村，都可以采用本方案進行城鄉統籌建設。
具體方案可列如下要點：
a、新型居民點的覆蓋范圍不應超過5km2，人口不應超過2000人。
b、按每人1萬元進行集中居住區基礎設施建設，按4億有條件建設地區農民計算，約需4萬億基礎設施建設投資。
c、在建設的當年可以帶動1/3農戶自建房，按每戶4人，每棟房10萬元投入計算，可以拉動10萬億元農民建房投入。此后大致10年時間，還會有1/3的農民陸續到集中居住區建房，則又帶動10萬億元農民的投房投入。
d、按每戶可以節約0.5畝宅基地來計算，一億農戶到集中居住建房，可以節約0.5億畝農村建設用地。以當前每年國家批準城市年度建設用地計劃為600~700萬畝計算，節約出來的0.5億畝農村集體建設用地可以支撐中國10年左右的城市化用地需求。而現在是中國城市化最快的時期。再過二十年，中國高速城市化接近尾聲，大規模占用農地進行城市建設的時期一去不復返。那個時候，中國建設用地就不再會象現在這樣緊張，土地上的混亂時期也就過去了。
七、結語
以上從成都市以土地為媒介以城鄉建設用地增減掛鉤作為主要政策工具進行的城鄉統籌實驗中得到啟發，提出以規劃和基礎設施建設為媒介，以公共財政向農村轉移支付為主要政策工具進行城鄉統籌的新方案，并對此作了簡單討論。從兩種方案中，可以更容易看清當前中國城鄉統籌的實質及其路途選擇的重要性。
筆者希望此文可以在城鄉統籌建設方面，在社會主義新農村建設方面起到拋磚引玉作用。
2012年8月18~19日
[1] 所謂“四性”，即發展性、多樣性、共享性和相融性。成都市一些由區縣還在“四性”后面加上“九化”，分別為：布局組團化、產業高端化、建設集約化、功能復合化、空間人性化、環境田園化、風貌多樣化、交通網絡化、配套標準化。
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