臨近歲末，土地市場變得格外熱鬧。11月27日，京滬兩地同現地王，28日，深圳新總價地王誕生，30日，全國總價地王在南京橫空出世。同時，13重點城市11月推地環比暴增219%。一時間，土地問題以及地方政府的土地財政問題，又被推到了風口浪尖。
隨著中國城市化進程的推進，中國地方政府對農用地的征占仍在繼續。那么中國到底已經經歷過多少次“圈地運動”?未來還要經歷幾次“圈地運動”?我的新書《八次危機：中國的真實經驗1949-2009》中剖析了建國以來政府對農用地的三次“圈地運動”。
誠然，第一輪“圈地運動”中農村耕地主要被鄉鎮企業亂占濫用，干擾了國家建設的總體思路。1986年3月21日中共中央、國務院下發的《關于加強土地管理，制止亂占耕地的通知》中明確指出：鄉鎮企業和農村建房亂占耕地、濫用土地的現象極為突出，這種情況如果繼續下去將會給國家建設和人民生活造成嚴重惡果，貽害子孫后代。但同時需要注意的另一方面是，這種農村土地內部化“農轉非”的增值收益主要歸鄉村集體，政府幾乎不能分享，卻必須承擔“糧食安全”責任。于是，八十年代后期，中央開始要求嚴格控制耕地轉為非耕地，逐步將耕地轉為工商業用地的權力收歸國家所有。1986年又以出臺《土地管理法》的形式將國家對土地農轉非的權力加以確定，并在1988年設立國家土地管理局，由其行使對土地非農用途的全權。
然而，就在農村集體對土地的非農使用權力被上收到公司主義的政府手中的同時，土地的商品屬性也逐漸確立。1988年，《中華人民共和國憲法》(修正案)規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，正式開啟了我國的土地有償使用制度。1990年5月19日，國務院頒布實施了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押等問題作出了明確規定，使土地實際上已經具有商品的屬性。這就從根本上改變了土地資源資本化的性質和機制——從八十年代基層農村自主發展鄉村企業的生產性的“以地興企”，改為九十年代地方政府滿足剛性開支的消費性的“以地生財”。土地變現遂成為地方政府最快捷的生財門路。
第二輪由地方政府發起的“圈地運動”，因主導力量發生改變而與第一輪大不相同，并且持續時間更長。這與上一次在八十年代大規模征地催生宏觀經濟高速增長有些許類似，但資本化的具體機制和途徑卻遠不相同——八十年代因鄉鎮企業“異軍突起”而占有土地，還需要與企業的其他實物資產相結合，作為工商產業中的一種物化“資產”，并通過產業經營實現土地的增值收益。而到九十年代初，土地本身就成了被經營的對象，通過單純的土地開發或者流轉，就可以獲得遠高于八十年代“以地興企”階段的增值收益。比如，蘇州市斜塘鎮因蘇州工業園區開發，就呈現出明顯的地方政府“以地生財”的土地財政特征。
這還意味著：政府公司主義的內在利益結構發生變化——異化于在地產業資本，各地政府越來越少地依賴本土產業資本的增值分享，越來越多地青睞沒有社區負擔的外資。
由于土地資本化的機制及主導土地資本化的主體均發生了改變，“農地轉非”的增值收益分配也相應發生了改變。
中國在資本短缺條件下的招商引資，與國際產業資本過剩條件下追求向要素價格低谷轉移而出現的資本供給，恰是一個過程的兩個方面。
投資拉動型增長道路的形成與1993—1994年財政危機中中央政府上收財政權力有關，也與1997—1998年危機中中央政府上收金融權力有關。
自1994年實行分稅制及1998年金融系統全面改革以后，地方政府的財政金融權力都被極大地削弱，加之勞動力自由流動(即使不流動，也不再具有成規模勞動替代資本服務于產業升級的主、客觀條件)。此時，地方政府唯剩有土地資源可以用國家之名來支配。當新一輪宏觀環境利好來臨時，地方政府便以土地的資本化助推所轄地域內的招商引資、外向型經濟高速發展。即使沒有招商引資也要靠濫占土地、大興土木建設地方政府的樓堂館所來創造銀行資本進入當地的政績。
只是，這些非生產性投資都造成地方政府不承擔風險和責任的大規模負債!鑒于中央也不能承擔這種地方越來越累積的債務，遂使貨幣大規模不斷增發成為唯一手段。
地方政府的具體操作過程是：由于制度規定和與小農之間交易成本的限制，土地使用方乃至開發商并不直接和土地的實際使用者小農打交道。一方面，地方政府利用其壟斷性權力以極低的價格從農民手中征收土地，然后再通過土地儲備中心、各種城投公司及開發區管理委員會等融資主體，以土地作抵押套取銀行貸款投入基礎設施建設。到2006年，在東南沿海的縣市，高達數百億元的基礎設施投資中，約60%靠土地融資;而在西部，銀行貸款占城市基礎設施建設投資的份額更高達70%—80%。
另一方面，地方政府加快推動城市擴張，以增加各種地方稅種規模及土地出讓收益。到2002年地方營業稅比重迅速上升，已經成為地方政府的第一大稅種。2006年時營業稅在地方稅收中所占比重已經達到43.3%。而營業稅主要是對建筑業和第三產業征收的稅種，這就使得加快城市擴張以擴大建筑業、房地產業營業稅的規模成為地方增收的當務之急。世界銀行的研究指出：在增加財政收入動機的驅動下，地方政府2002年以后對于土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模的熱情空前高漲。
我們在同期發表的研究報告中，稱之為地方政府與銀行之間的“以地套現”，認為這符合金融資本異化于一般產業之后與地產結合的需求，客觀地推動了城市擴張。首先帶動的就是房地產業的暴利，使其“成為政府償還城市基礎設施投資巨額貸款和實現土地出讓收入的通道”，成為過剩資本爭先恐后涌入的領域。繼而，在基本建設和房地產的帶動下，相關的產業投資也如火如荼，蒸蒸日上。自2002年以來投資在新增需求中始終占60%的份額(王建，2006)。
這樣，以地方政府“以地套現”的第三輪圈地運動為肇端，便逐漸形成了新世紀以來基于“高圈地”的“高負債+高投資=高增長”的發展模式。加之，中央層面的過剩金融資本在投機市場上的積極推動，便帶來了新世紀中國經濟的迅速高漲。
更多分析，請關注我的新書《八次危機：中國的真實經驗1949-2009》(繞不開的工業化原始積累，中國人為此付出了多少代價?中國如何才能爬出發展陷阱?)
相關文章
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
