周其仁教授對中國土地制度的研究很深很廣，影響很大，但他的一些觀點似未經斟酌，有待進一步厘清。本文擬評周其仁教授其中兩個關于土地制度的觀點。
一、
《農村工作通訊》(2010年第21期)觀點欄摘有周其仁“縮小城鄉差距要讓農民分享土地收益”的文字，其中第一段如下：
我們過去的土地制度，城市化土地主要靠政府用征地的辦法來獲得，再向市場轉讓，其中巨大的差價就成為城市投資的來源。這種制度為城市化籌措了資本，使中國的城市化在改革開放以后有很大的進步。但是征地制給土地原來的主人即農民的補償偏低，導致城市化過程對農民利益有太大的侵犯。這是當前城鄉收入差距擴大的一個重要原因。
周其仁的這段話包括三層意思：一是現行土地制度為城市化作了很大貢獻，二是征地制度侵犯了農民利益，三是征地制度導致城鄉收入差距擴大。在以上三層意思的基礎上，周其仁教授自然而然得出結論：“因此，要改革現有的土地制度，縮小征地范圍，確立農民對土地的產權和決策權，擴大農村和農民集體經營性建設用地直接進入市場通道，這樣可以改善城鄉的利益分配關系”。
在我看來，周其仁教授以上論述，有若干誤會或不周延的地方。前面一段話的第一層意思應是共識，其中“巨大差價”，“使中國的城市化在改革開放以后有很大的進步”等語尤其值得重視。正是現行征地制度低價征地高價賣地所籌得的巨大資本，推動了中國城市化的高速發展。在最近數十年，中國城市化是中國乃至世界性的奇觀，是無比偉大的事業，無比艱巨的任務。征地制度促進城市化，征地制度是與中國史無前例的快速城市化這一偉大事業聯系在一起的，因此，征地制度貢獻巨大。
征地制度也存在問題，其中之一就是周其仁所講給土地原來主人即農民的補償偏低，導致城市化中對農民利益的侵犯。城市發展要平面推進，平面推進的城市化要占用農民的土地，占用農地土地就要給農民以補償。究竟應該給農民多少補償才是合適的，有不同意見，但大體認為，現行征地補償的額度比較低，給失地農民的補償應該進一步提高。其實，最近10多年，國家給農民征地補償正快速提高，由之前農業產值的六倍、十倍，到現在三十倍，甚至三十倍后還可以用土地出讓金來補。總的原則是，農民失地后的生活質量不下降。這是從應該提高補償方面的共識來講的。另外一個大體一致的共識是，給失地農民的補償不能沒有上限，即不能將農地非農使用的“巨大的差價”全部給到失地農民，那樣一來，失地農民將一夜暴富，戶戶千萬元，輕易變成土地食利者，之前借土地非農使用“巨大的差價”來進行城市基礎設施建設的資金，就轉手進入到了這些“失地農民”口袋里，城市基礎設施建設就難以進行，城市化的進步就難以持續。
構成以上上限的一個理由是，中國土地制度安排中，有兩個安排使失地農民不應占有全部農地非農使用的增值收益，一是土地用途管制，二是農村土地屬集體所有，農民只擁有集體土地的承包經營權，換句話說，農民的土地權利只是經營農業的權利。這是中國土地制度的憲法秩序。如果土地所有權本來就是農民的，國家征收農民的土地，給農民以補償，即使這種補償讓農民一夜暴富，那也是應該的，或沒有辦法的。現在問題是，中國的憲法秩序明確規定中國土地不是私有制的，且土地非農使用必須經過國家征收為國有土地。農民也是認同這一秩序的。
也就是說，提高給失地農民的補償，應在目前憲法秩序范圍內，而不用也不能按周其仁的意見“改革現有的土地制度，縮小征地的范圍，確立農民對土地的產權和決策權，擴大農村和農民集體的經營性建設用地直接進入市場的通道”來辦。
周其仁認為，因為給失地農民的補償太少導致城鄉收入差距擴大，土地非農使用的“巨大的差價”不應用作城市化籌措的資本，而應補償給失地農民。若按周其仁的意見，雖然失地農民可以一夜暴富，將失地的城郊農民也算作農村收入，城鄉收入差距也會縮小，不過，第一，今后城市化從什么地方籌資?第二，城郊少數農民一夜暴富，從而讓全國農民跟著提高的平均收入是真實的城鄉收入差距的縮小，還是在過去城鄉差距繼續拉大以外，又形成了一個特殊的城郊土地食利階層?這個土地食利階層能算作農民嗎?這樣縮小的城鄉收入差距又有何意義?
反過來倒是，將本來用于推動中國快速城市化的土地收益補償給城郊失地農民，讓城郊農民一夜暴富，必然會影響城市化的籌資，城市基礎設施建設跟不上。當前中國正處在快速城市化的歷史階段，即使土地非農使用所形成的“巨大的差價”，也是拜城市化之所賜，因此，充分借用中國土地制度的優勢，來又快又好地推進中國城市化的高速發展，應是當前中國的重大關切，是當務之急。借城鄉收入差距來說事，試圖改變現行土地制度對中國快速發展所具有的無比優勢，就顯得太過糊涂。我們一定要珍惜現行土地制度對推進中國快速城市化中制度優勢。要完善而非改變現行土地制度。
舉世無雙的中國快速城市化進程，是世界奇觀。未來二十年，正是中國城市化最為關鍵的時期，這二十年，順利的話，中國城市化率應當由50%提高到70%，到了那個時候，城市地域擴張基本結束，城市化更多是內涵式的發展，那個時候，征地自然不再存在問題了——因為已經不再需要大規模征地了。那時候任何征地制度安排都不會動搖國本。而在未來20年中，中國舉世無雙的城市化進程中，出現一些矛盾、沖突，有利益博弈，是十分正常的。不能一有矛盾，一有沖突，就要徹底改變制度。矛盾總是常有的，毛主席說過，有人的地方就有矛盾。何況中國快速城市化中有如此巨大規模征地形成的龐大利益，沒有利益博弈，怎么可能?而當前中國土地制度安排中最大的優勢也在這里。
其實，失地農民可以大略分成兩個部分，一是沿海地區和大中城市郊區農民(更不用說城中村農民了)，二是開發區和工程移民。前者可以享受到城市發展帶來的諸多好處，且因為城市化是逐步推進的，這部分農民早已融入城市之中。相對來講，開發區和工程征地，往往是只要了農民的土地，而沒有給農民更多分享城市利益的機會。農民失地問題更多，利益受損往往較大。有趣的恰是這部分農民盼征地，因為土地利益變現對他們很重要。城郊農村和沿海地區農民正因為城市化和工業化必然要經由他處，他們不僅已經形成了與政府博弈的技巧能力，而且可以憑借特殊土地不可移動的位置優勢來當釘子戶漫天要價。
二、
《農村工作通訊》(2011.22)觀點欄目摘有周其仁“土地跨省流轉意義非常大”的文字如下：
目前，土地流轉的模式在全國各地都有不錯的反響，但如果有一天北京的土地少了，能不能把湖南的耕地、宅基地指標賣給北京?我們也在研究流轉半徑的問題，結論是半徑越大差價越大就越好。經濟規律是在越窮的地方，地價就越低，在市中心地價則較高。我今年在黑龍江墾區看到，當時的連隊全拆掉了，形成小集鎮，這叫墾區的城鎮化。連隊一拆掉，建設用地節約40萬畝。不知道怎么用，只能是復墾打糧食。如果能把40萬的指標賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉統籌、對區域協調發展、對收入分配意義非常的大。當然，執行上有問題，因為現在中央政策是不允許跨省交易的。下一步能不能跨省，挑戰很大，還要一步一步來做。
周其仁上述文字雖短，可評論之處很多。以下僅評論兩點。
第一點評論周其仁講的“我們也在研究流轉半徑的問題，結論是半徑越來大差價越大就越好”。“經濟規律‘是在越窮的地方’，地價就越低，在市中心地價則較高”。
周其仁所講是在當前中國土地制度安排中存在的兩個指標的交易問題，而并非是說土地本身。土地的最大特點是不可移動，因此土地本身是無法進行跨省流轉的，但土地指標可以流轉。土地指標中，一個是《土地管理法》中要求地方政府征收土地必須“先補后占、占補平衡”，凡是征地耕地，必須要補充相同數量質量的耕地，補充耕地的辦法是復墾、開荒和土地整理，根據中央政策，土地占補平衡指標只能在省內平衡，不允許跨省平衡(上海例外)，有些地區比如四川規定只能在地級市內平衡，不得跨市平衡。第二個指標是國土資源部開展城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法規定，農村建設用地減少與城市建設用地增加，可以在一定條件下掛鉤，從而形成城鄉建設用地增減掛鉤指標。按國土資源部的要求，增減掛鉤指標平衡只能在縣市范圍，不得超出縣市范圍搞增減掛鉤。
周其仁的本意是，因為在市中心地價比較高，而較窮的地方地價低，土地指標跨地區交易，比如北京與湖南，上海與貴州進行土地指標交易，就可以形成更大的土地指標之間的價差，從而就可以為較窮的地方的土地指標帶來更大的利益，實現城市利益向農村利益的輸送。
周其仁的愿望很好，操作起來的結果卻可能正相反，不是實現了城市向農村更多的利益輸送而是更少的輸送。原因很簡單，即使是指標交易，總體來講，需要指標的高地價的市中心地段，數量是很少的，而具有整理出指標潛力的低價的窮困地區的土地，數量是極其龐大的。且越是窮困的地區，農民的土地變現愿望越強烈。在“半徑越大差價越大”的指標交易中，需要指標的買方只可能與出價最低的賣方成交，因為賣方競爭性很強(整理指標潛力大，且變現愿望強)，整個指標交易就變成純粹的買方市場，需要指標的發達城市地區就可以用極低的價格來從農村獲得土地指標，城市向農村輸送的土地利益就會更少。而在“半徑較小”的指標交易中，因為整理指標難度大且農民變現愿望不很強，甚至可以對土地利益有較高期待時，就更容易形成一個相對平衡的土地指標交易市場，從而可以讓農民得到更多土地利益的好處，雖然從資源配置上講有不足。
或者說，正是中央政策禁止土地指標跨地區交易，保護了農村和農民的利益。周其仁看不到這一點，十分奇怪。
第二點評論周其仁講的“連隊一拆掉，建設用地節約40萬畝，不知道怎么用，只能是復墾打糧食”。這話很有趣，只能復墾打糧食?復墾打糧食有什么不好?過去因為建連隊需要，將耕地占用成了建設用地，現在不需要建設用地了，自然應當復墾打糧食，因為種糧有收益。我在農村調查，農民不用宅基地后，就將宅基地復墾打糧食，這是利國(增加了耕地)，利民(可以有糧食收入)的好事，為什么周其仁不滿意呢?
周其仁的不滿意，其實是誤解了土地制度尤其是誤解了城鄉建設用地增減掛鉤政策。按增減掛鉤，經國土部批準，一些省市可以在一定范圍內開展農村建設用地減少和城市建設用地增加相掛鉤的試驗，目的一是保護耕地總量不減少，二是適當地緩解地方政府建設用地指標不足的壓力。
這里要注意，建設用地指標不足，是中央為控制地方建設用地規模而下達的新增建設用地計劃，是指標，是計劃，而非實地。計劃和指標是可以調控的，若地方的確需要更多建設用地，中央是可以依據實際情況給予增加和擴大的。推出增減掛鉤政策，只是在主導的建設用地制度安排之下進行的一個小補充。
當前中國農村宅基地和建設用地數量很龐大，至少有2億多畝。當下的中國，若這2億多畝農村建設用地全都整理出來進入到城市新增建設用地，則城市承受不了。黑龍江農墾區的一個連隊拆掉了，就可以節約出40萬畝建設用地，可以想象該可以形成多少建設用地指標?這些指標若可以如周其仁講的賣到重慶、上海、北京去，我們就該再建N多個中國直轄市了。重慶、上海、北京三地一年的總新增建設用地還不到40萬畝，黑龍江墾區一個連隊就有了40萬畝指標，那該還有多少指標可賣?這樣的指標，若可以跨區域流動，所有窮地方都愿賣指標，指標數量龐大，就不可能賣出高價，甚至根本就賣不出去。那就等著?要等多少年?按目前城市建設需要，至少要等三五十年?大部分地區農村等不到那么久，而現在黑龍江墾區連隊已拆除，不復墾為耕地，閑在那里，就什么價值也產生不了。
增減掛鉤政策本來是為了保護耕地，多復墾耕地。且也只是一個小政策。若所有農村建設用地都可以自由競爭來爭取進入增減掛鉤立項，可以立項的就一定是愿意出價最低者，這樣就至少不再能通過增減掛鉤來實現城市利益向農村的輸送。要實現這種輸送，有兩個辦法可解，一是限定范圍，二是立項。兩者的結果都是，只有少數地區的農村建設用地可能獲得較大的增減掛鉤的利益。黑龍江墾區將建設用地自動復墾為耕地，是好事，也是正常現象，這種現象在全國農村其實很普遍。如果增減掛鉤政策實施的結果是，農民將本應復墾為有收益的耕地的建設用地都不復墾而留在那里等立項，這個政策就太失敗了。
周其仁說，建設用地有價值有利益。他不明白的是，建設用地和耕地的差異只是土地管理及土地審批的結果，而非本質上有什么不同。這種用途管制，只是使土地充當了財富再分配的手段而非有了財富本身的生產。或者說，農村建設用地本身并非財富，而是在現行土地管制背景和特殊的土地政策(增減掛鉤政策)下面，可以成為分享部分城市利益的手段。我們不能將手段當成了目的本身。
2012年11月5日上午
來源：三農中國 http://www.snzg.cn
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