一、
今年暑假在成都調研土地制度，聽到最多的幾個關鍵詞是：還權賦能，價值顯化，土地價值釋放等等。這幾個關鍵詞的意思其實只有一個，就是要讓農村土地資源流動起來變成真金白銀。農村土地閑置在那里太可惜了，是巨大的資源浪費，只有讓農民土地資源活起來動起來，才能發展農村經濟提高農民收入解決三農問題。與成都市國土局姚處長交流，姚處長說，現行土地制度最大的問題是“因為集體建設用地的用途管制，而使集體建設用地的價值無法釋放出來，從而造成了嚴重的經濟發展障礙”。
正是在這樣的語境下面，成都市借國家級城鄉統籌改革實驗區的名義，進行了比較大動作的土地制度改革，其中的核心就是動農村集體建設用地，想方設法讓以農民宅基地為主體的農村建設用地變資源為資產為財產。具體操作上又有兩種情況，一是借國家城鄉建設用地增減掛鉤政策，成都市大力開展農村土地綜合整治，從而減少農村建設用地，形成新增城市建設用地的增減掛鉤指標。二是以土地綜合整治的名義，通過變通國家法律，讓本來不能流轉和用作經營性用途的農村建設用地集中起來招商引資，發展產業。這兩種操作涉及到的都是農村建設用地，不同的是，前者僅僅是將節余建設用地復墾為耕地，從而在當前國家城鄉建設用地增減掛鉤政策下面形成新增城市建設用地指標，這種操作只是使用了農村土地用途轉化的指標而沒有用到實地。或只是使用了土地的政策屬性部分，而不涉及其自然屬性。后者則是將節余出來的建設用地用作經營性用途，這種操作用到了土地實體，即要在具體地塊上進行經濟活動。這涉及到的是土地不可移動這一最重要的自然屬性。
以下我們討論，所謂土地資源及釋放土地價值的含義究竟是什么。
二、
先討論要用到實地的農村集體建設用地。按照土地管理法第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”。第63條規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這就是說，國有土地的使用權可以依法轉讓，集體農用地的使用權也可以依法轉讓，但集體建設用地的使用權不能轉讓。這就是對集體建設用地進行管制的制度安排。
因為土地位置不可移動的自然屬性，處在城郊地區或旅游風景區等特殊位置的土地，若可以非農使用，就可以產生因非農使用而形成的巨大增值收益，就可以釋放出巨大的價值出來。這正是姚處長所講話的意思。
不過，對處在這樣特定位置的土地，除用途管制以外，還有一個重要的制度安排，即土地征收制度，即隨著經濟發展城市擴張，平面推進的城市必須要占用土地，按現行土地制度，農民集體所有的土地必須經由國家征收才能變成國有建設用地并因此進入國有建設用地市場。土地用途的變化是與土地征收相配套的。這一制度安排的核心是讓土地非農使用的增值收益歸公，即歸到地方政府的土地財政上，土地財政又主要用于城市基礎設施建設。
在國家偏緊的建設用地供給政策下面，特定位置土地非農使用，可以產生巨額增值收益。這部分增值收益與農民的努力無關，而只與經濟發展、城市擴張和國家偏緊的建設用地供給政策有關，因此，這部分增值收益不應給到恰好承包地在這個特定位置上的農戶，農戶應該得到征地補償，按現行制度安排，農民得到的是土地農用價值的補償。考慮到土地不僅可以獲得農業收入，而且土地具有社會屬性，農民失地會在生活方式和心理方面都有影響，給失地農民的補償可以進一步提高，甚至是可以大幅度提高，但前提是，土地本來就不是農民的，不應按土地非農使用的市值給農民補償。且如果真的按土地非農使用市值給農民補償，即使不考慮土地不可移動導致的釘子戶高于土地價值的要價，按市值給這部分農民補償，則這部分特定位置農民就幾乎都可以成為千萬乃至億萬富翁，成為真正的食利者。而之前的用于城市基礎設施建設的土地財政也就不再存在了。
顯然，對于要用到農村建設用地實地的極少數農村的農民的土地，若不進行土地用途管制，取消目前征地制度安排而直接讓農民將農地轉用為建設用地，則城郊或恰好位于旅游風景區的極少數的農民就可以獲取巨大利益，這個利益之前本來是由政府通過土地財政獲得的。這個意義上講，既沒有釋放出財富，也沒有創造出財富，而只是轉移了財富，即將之前公共的土地財政轉移到了極少數恰好承包了特定位置土地的農民手中，讓這部分農民成為食利者。
這顯然不是目前我們要的結果，因為這樣不僅不能解決中國絕大多數農民的問題，而且城市建設也無法再進行下去了。
三、
我們再來看作為指標的農村建設用地，即由于國家出臺城鄉建設用地增減掛鉤所形成的農村集體建設用地使用情況。
當前的中國，早已過了村村點火戶戶冒煙的初級工業化階段，工業向園區集中，城市向規模要效益，土地使用要按規劃進行，這除了有節約集約使用土地，防止面源污染等方面的原因，也與當前中國早已進入工業產品買方市場，散小劣工業本身已不再有發展空間，工業企業本身已經進入正規化、規模化、現代化的階段有關系。1970年代蘇南村辦企業從上海工廠弄幾臺廢棄機床即辦起可以賺錢的工廠的時代，已經一去不復返了。因此，即使農村建設用地可以用于建設，全國絕大多數農村的建設用地都缺少發展工商業的區位優勢，村村點火戶戶冒煙，不僅從規劃上不科學，而且從經濟上無效益。
因此，一般農村地區的建設用地，既無區位優勢，又無規模效應，即使沒有用途管制，土地可以自由用于工商業用途，這些土地也釋放不出什么價值來。
那么，為什么在城市建設用地增減掛鉤政策下面，成都市農村通過整理農村建設用地，節余出來的建設用地復墾為耕地，所形成指標卻可以賣錢?這里面有兩點很重要，第一，成都市明顯在借增減掛鉤政策實現城市資源向農村的輸送，或者說，成都市是以土地為媒介來進行城鄉統籌、以城帶鄉、以工哺農的。因此，只有在成都，市政府才要求農民進行土地綜合整治不以節余建設用地為目標(至少不唯一甚至不主要)，而是以所謂“四性”為基礎，要求通過農村土地綜合整治，讓進入項目的農民的居住生活條件都有極大提高。這樣，成都市借增減掛鉤實現了對農村的轉移支付。本來農民整理節余出一畝宅基地只要成本10萬元，成都市卻要求按30萬元/畝進行支付，這樣農民參與整理土地的積極性當然就高。農民節余出來的土地獲得了超出市場價值很多的價值。
第二，農村建設用地通過增減掛鉤政策來實現價值本身就是土地用途管制的結果。正是不允許農村土地直接用于非農用途，正是國家每年限定城市新增建設用地數量，才使得當前正處在快速城市化進程中的中國各級地方政府的城市強烈感受到建設用地的不足，即建設用地的稀缺，才會有強烈的增加建設用地指標的要求。國家通過增減掛鉤，為地方政府在城市建設用地提供了一個渠道，地方政府才會通過整理農村建設用地以換取城市建設用地指標。而正是因為地方政府到農村整理建設用地，才使農村建設用地有了價格。成都市的例外之處是，成都市政府在本來的市場性均衡價值之上對農村整理出來的節余建設用地進行支付，從而達到財政轉移支付的目的。離開國家對土地用途的管制，離開國家每年對城市新增建設用地的指標限制，還有地方政府在整理農村建設用地以復墾為耕地從而獲取新增城市建設用地指標嗎?農村建設用地會因復墾為耕地而額外產生價值嗎?取消了土地用途管制，農村集體建設用地就可以釋放出價值?當前農村集體建設用地指標有價，本身就是土地用途管制的結果!
四、
因此，當前關于所謂釋放農村建設用地價值的說法是存在問題的。甚至農村建設用地本身也只是土地用途管制所構造出來的(與耕地不同，且按當前政策構造，遠比耕地值錢。成都市農村建設用地指標值30萬元/畝，耕地則最多3萬/畝?)。沒有無緣無故的財富。土地沒有創造出新的財富，但土地制度可以借土地的特殊性來充當國家經濟發展所形成的剩余的再分配手段。當前學界一些人以為僅僅是改變土地制度就可以憑空創造出億萬財富的想法，實在是太幼稚了。
2012年9月21日
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