一般來(lái)說(shuō)，我們稱中國(guó)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，首先是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其次是二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，再次是二元利益結(jié)構(gòu)。造成二元結(jié)構(gòu)的主要原因是中國(guó)趕超型重化工業(yè)戰(zhàn)略，其主要制度形式是戶籍制度。戶籍制度將中國(guó)人口區(qū)分為城市居民和農(nóng)村居民，戶籍制度不僅僅是人口管理制度，而且意味著城市人和農(nóng)村人的兩種不同身份。在戶籍背后附著大量體制性的利益，比如就業(yè)、福利、商品糧供應(yīng)等，城市戶籍具有遠(yuǎn)高于農(nóng)村戶籍的利益含量。
改革開(kāi)放以后，城鄉(xiāng)之間的交流越來(lái)越多，附著在戶籍背后的體制利益越來(lái)越少，戶籍越來(lái)越成為一種人口管理制度，附著在戶籍上的身份限制大為減少。在體制限制減少的同時(shí)，城鄉(xiāng)之間仍然存在差異。這一差異主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和居民收入水平的差異。農(nóng)民只要有穩(wěn)定的就業(yè)和收入，他們完全可以在城市過(guò)上體面生活，但從目前情況來(lái)看，全國(guó)絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都只是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，而難以在城市安家立業(yè)，原因不是體制性身份限制而是經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定。
當(dāng)前依然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民來(lái)講，沒(méi)有什么不好，因?yàn)檫@意味著他們進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商失敗，至少還可以返回村莊延續(xù)過(guò)去的生活。一方面，農(nóng)民可以自由進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商(這在之前的戶籍管理制度下是不允許的)，他們務(wù)工經(jīng)商成功了，就完全可以在城市買房安居;另一方面，他們?nèi)舨荒茉诔鞘蝎@得體面生活下去的就業(yè)和收入條件，還可以返回農(nóng)村，維持“溫飽有余”且往往是熟人社會(huì)的生活。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，一般農(nóng)民家計(jì)模式是以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕模式，即年老父母在家務(wù)農(nóng)，獲取務(wù)農(nóng)收入;年輕子女外出務(wù)工，獲取務(wù)工收入。一個(gè)家庭可以同時(shí)獲取務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩筆收入，則這個(gè)家庭就可以維持相對(duì)體面的生活條件。從農(nóng)民個(gè)體來(lái)講，他們年輕時(shí)可以進(jìn)城，年老時(shí)可以返鄉(xiāng)。返鄉(xiāng)是農(nóng)民可能的選擇，選擇即權(quán)利，當(dāng)農(nóng)民還可以選擇返鄉(xiāng)時(shí)，這個(gè)制度其實(shí)是增加了農(nóng)民的權(quán)利而不是剝奪了農(nóng)民的權(quán)利。這個(gè)意義上講，當(dāng)前仍然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并非是對(duì)農(nóng)民歧視的結(jié)構(gòu)，而可能是對(duì)農(nóng)民有利的制度安排。一方面，我們應(yīng)該清理城市對(duì)農(nóng)民歧視性制度安排;另一方面，我們應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期保留農(nóng)民可以自由返鄉(xiāng)的制度安排。
農(nóng)民可以自由返鄉(xiāng)，既為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供了出路，又為國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)提供了調(diào)控的余地。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)高漲時(shí)，更多農(nóng)民進(jìn)城。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，進(jìn)城農(nóng)民可以返鄉(xiāng)。這樣一來(lái)，農(nóng)村就成為了中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池，中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中也有更強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我們一般是指城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)經(jīng)濟(jì)上差異很大的部分，這種差異既表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上(二三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè))，又表現(xiàn)在所有制上(國(guó)有企事業(yè)單位和集體個(gè)體農(nóng)業(yè))，還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上(現(xiàn)代工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè))，當(dāng)然也還表現(xiàn)在體制安排上。1970年代中期開(kāi)始，自蘇南開(kāi)始發(fā)展出集體所有制的現(xiàn)代工業(yè)特征明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并很快在1980年代三分天下有其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一不同于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元中任何一元的經(jīng)濟(jì)，就成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的第三元。所以在1990年代出現(xiàn)了“中國(guó)三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的提法，與之相匹配的還有中國(guó)三元社會(huì)。進(jìn)入1990年代以來(lái)，集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制不復(fù)存在，且傳統(tǒng)意義上的中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的含義也發(fā)生巨大變化，中國(guó)三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因此不復(fù)存在，之前含義上的中國(guó)三元社會(huì)結(jié)構(gòu)亦不復(fù)存在。
到目前，我們?nèi)匀豢梢郧逦鷧^(qū)分出來(lái)的是戶籍差異，比如當(dāng)前中國(guó)十三點(diǎn)四億人口中，農(nóng)村戶籍人口為九點(diǎn)五億，農(nóng)村戶籍人口占全國(guó)人口的比重竟然仍高達(dá)百分之七十。不過(guò)，戶籍制度在當(dāng)前更多是一項(xiàng)人口管理制度，農(nóng)村戶籍進(jìn)城，只要有穩(wěn)定工作，完全可以比城市人生活得更好，考上大學(xué)的農(nóng)村戶籍學(xué)生因此并不一定要轉(zhuǎn)戶籍到城市。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上講，沿海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度工業(yè)化，從所有制上講，隨著集體所有制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，在城鄉(xiāng)之間很難再找到因所有制差異而可以區(qū)分出的結(jié)構(gòu)。
因此，在戶籍以外，還有一個(gè)區(qū)分城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的辦法是產(chǎn)業(yè)區(qū)分，即從事二三產(chǎn)業(yè)者和從事農(nóng)業(yè)者。當(dāng)前中國(guó)城市化率，即以居住地來(lái)統(tǒng)計(jì)，從而將大約兩點(diǎn)四億進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民統(tǒng)計(jì)為城市人口，這樣就得出中國(guó)城市化率已過(guò)百分之五十，這個(gè)城市化率竟比按戶籍統(tǒng)計(jì)的城市化率高出將近二十個(gè)百分點(diǎn)。
這樣一來(lái)，在當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)幾乎不再存在制度性區(qū)分，城鄉(xiāng)人口、經(jīng)濟(jì)高度流動(dòng)的背景下，作城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)劃分并非一件容易的事情。
我們只能從容易著手的地方開(kāi)始分析。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的討論中，最容易發(fā)生誤會(huì)的是對(duì)農(nóng)民的理解。什么是農(nóng)民，農(nóng)民這個(gè)群體有沒(méi)有差異，他們的利益訴求是相同的還是矛盾的，這些都很值得進(jìn)一步深入討論。
從與土地有聯(lián)系的農(nóng)民來(lái)看，至少可以區(qū)分出兩種極為不同的與土地相聯(lián)系的農(nóng)民，一種是土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，一種是土地已經(jīng)或可能用于工商業(yè)用途的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)村的農(nóng)民。土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民要占中國(guó)農(nóng)民的百分之九十以上，因?yàn)橹袊?guó)土地絕大多數(shù)必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以保證糧食安全，只有少數(shù)可以用于工商業(yè)建設(shè)。當(dāng)前國(guó)家每年年度用地計(jì)劃約為六百萬(wàn)畝，其中耕地三百萬(wàn)畝，三百萬(wàn)畝耕地就只占中國(guó)現(xiàn)有十八億兩千六百萬(wàn)畝耕地的百分之零點(diǎn)一七。按這樣的征收農(nóng)地的速度，再過(guò)三十年，也只有百分之五的耕地被征收轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地。百分之五的可以被征收為建設(shè)用地的農(nóng)村耕地及具有這部分耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，相對(duì)百分之九十五的在未來(lái)三十年都不可能被征收為建設(shè)用地的農(nóng)村耕地及具有這部分耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，當(dāng)然只是極少數(shù)。
問(wèn)題恰是，當(dāng)前具有這個(gè)可能被征收耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，因?yàn)橥恋卣诨蚣磳⒈徽魇眨l(fā)了因征地而起的激烈利益博弈。
之所以發(fā)生激烈的利益博弈，是因?yàn)槠渲杏芯薮蟮睦婵臻g。農(nóng)地一旦被征收為建設(shè)用地，就可能產(chǎn)生巨額的增值收益，地方政府正是以此增值收益(所謂賣地收入)形成了龐大的土地財(cái)政，失地農(nóng)民期待有更多的失地補(bǔ)償，因此展開(kāi)了激烈的圍繞土地利益的博弈。
當(dāng)前土地征收制度中，給失地農(nóng)民的補(bǔ)償大致有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是按農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲收益給予補(bǔ)償，按《土地管理法》，一般按土地年產(chǎn)值的六至十倍給予村集體土地補(bǔ)償，按土地年產(chǎn)值的四至六倍給予農(nóng)民勞力安置補(bǔ)助費(fèi)，另外支付青苗和附作物補(bǔ)償費(fèi)。加起來(lái)，地方政府給農(nóng)民每畝的補(bǔ)償在數(shù)萬(wàn)元不等。
從農(nóng)民角度來(lái)看，國(guó)家征收土地，讓土地利益變現(xiàn)，從而可以在短時(shí)間內(nèi)拿到過(guò)去不敢想象的現(xiàn)金，這無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民有吸引力的事情，因此，農(nóng)民盼征地盼拆遷，這是一個(gè)常識(shí)。另一方面，當(dāng)農(nóng)民拿到巨額現(xiàn)金后，消費(fèi)欲望幾乎是一定會(huì)很快提升，到手的土地補(bǔ)償款很快即消費(fèi)一空，而失地后轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式是要付出心理代價(jià)和經(jīng)濟(jì)成本的，因此全國(guó)普遍出現(xiàn)了農(nóng)民失地后生活水平下降的問(wèn)題。
因此，當(dāng)前在補(bǔ)償失地農(nóng)民的政策上提出讓失地農(nóng)民生活水平不下降，主要不是補(bǔ)農(nóng)民現(xiàn)金而是為農(nóng)民買社會(huì)保障和提供就業(yè)。還有一些地區(qū)在探索所謂“留地安置”，即將征收的部分土地返還失地農(nóng)民，讓失地農(nóng)民可以以此搞經(jīng)營(yíng)，等等。
無(wú)論用何種方式補(bǔ)償失地農(nóng)民，以及無(wú)論是否應(yīng)該提高給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償，當(dāng)前所有具體探索都是在現(xiàn)行土地制度安排尤其是在當(dāng)前中國(guó)土地制度的憲法秩序內(nèi)進(jìn)行的，即給農(nóng)民的土地補(bǔ)償是按土地農(nóng)業(yè)用途所給予而非按農(nóng)地征收為建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償。簡(jiǎn)單地說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前征地是在現(xiàn)行憲法秩序內(nèi)進(jìn)行的。
因?yàn)榇嬖诰薮罄婵臻g，及當(dāng)前全國(guó)在如何補(bǔ)償失地農(nóng)民的方式上存在巨大差異，而導(dǎo)致農(nóng)民為了爭(zhēng)取更多土地利益補(bǔ)償而抗?fàn)帲呼[事、上訪，甚至出現(xiàn)劇烈對(duì)抗事件。失地農(nóng)民為爭(zhēng)取更多土地利益而激烈博弈的征地現(xiàn)象引發(fā)大量的社會(huì)關(guān)注。只占極少數(shù)量的失地農(nóng)民卻占據(jù)了整個(gè)農(nóng)民上訪總量的一半以上，且引起巨大社會(huì)關(guān)注。這些社會(huì)關(guān)注又反過(guò)來(lái)極大地影響了國(guó)家政策的制定和輿論的態(tài)度。
在輿論態(tài)度中，最為重要的是，社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期已經(jīng)剝奪農(nóng)民幾十年，正是通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，從農(nóng)民那里拿走幾千億元利益，而為中國(guó)工業(yè)化提供了原始資本積累。改革開(kāi)放以后，國(guó)家又進(jìn)一步拿走農(nóng)民的土地利益。甚至有人計(jì)算，改革開(kāi)放三十年，國(guó)家通過(guò)征收農(nóng)民土地，從農(nóng)民那里拿走了二十萬(wàn)億元的土地利益。農(nóng)民之所以貧窮，就是因?yàn)樽越▏?guó)以來(lái)，國(guó)家持續(xù)地獲取土地利益。現(xiàn)在已經(jīng)到了還賬的時(shí)候，應(yīng)該讓農(nóng)民自己去經(jīng)營(yíng)土地，讓農(nóng)民從經(jīng)營(yíng)土地中獲取他們的利益，也是因此，國(guó)家今后應(yīng)該大幅度減少征地?cái)?shù)量，實(shí)行征轉(zhuǎn)分離，允許集體性質(zhì)土地直接進(jìn)入二級(jí)土地市場(chǎng)從而實(shí)現(xiàn)其建設(shè)用地的價(jià)值。
總之一句話，當(dāng)前中國(guó)主要輿論(無(wú)論左右)似乎都認(rèn)為，目前中國(guó)土地制度的憲法秩序不盡合理，中國(guó)土地制度必須徹底改變，其方向就是應(yīng)該取消土地用途管制，讓農(nóng)民土地自由實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。在符合規(guī)劃的情況下，農(nóng)民可以自由決定自己土地的用途和有自由買賣土地的權(quán)利。從而，農(nóng)民因?yàn)橛辛俗杂墒褂猛恋氐臋?quán)利而很快富裕起來(lái)。
以上不分左右的主要輿論顯然存在一個(gè)巨大的論證縫隙，即當(dāng)前可以自由進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)從而可以獲取巨額土地利益的土地承包經(jīng)營(yíng)者，只是中國(guó)農(nóng)民中的極少數(shù)。按以上計(jì)算，未來(lái)三十年，中國(guó)十八億畝耕地中，只有大約百分之五的耕地及其承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶有機(jī)會(huì)將農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而獲取巨額土地增值收益，而全國(guó)百分之九十五以上農(nóng)民卻無(wú)法分享到農(nóng)地征收為建設(shè)用地所形成的巨額增值收益。如果土地征收中的巨額利益不是在全體農(nóng)民中平均分配，而只是分配給恰好在特定位置承包經(jīng)營(yíng)土地的城郊農(nóng)民，則這部分城郊農(nóng)民將因?yàn)榭梢垣@得的巨額土地利益，而足以形成一個(gè)龐大的土地利益集團(tuán)。這部分城郊農(nóng)民的確是很富裕了，但全國(guó)百分之九十五的農(nóng)民卻因此更加難以獲得國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
有人說(shuō)，可以對(duì)城郊征地暴富的農(nóng)民征稅，然后以此稅收來(lái)補(bǔ)貼全國(guó)農(nóng)民。問(wèn)題是，將所有農(nóng)地征收為建設(shè)用地的增值收益都給到失地農(nóng)民，則失地農(nóng)民可以獲得的土地補(bǔ)償款可以達(dá)到千萬(wàn)元，即使征百分之五十的累進(jìn)稅，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償也是數(shù)百萬(wàn)元，而拿征稅的部分去補(bǔ)償全國(guó)百分之九十五的農(nóng)民，補(bǔ)到每個(gè)農(nóng)民的就只可能是小數(shù)。
因此，按當(dāng)前主要輿論讓農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)土地的意見(jiàn)，并不是提高農(nóng)民的收入，增加農(nóng)民的機(jī)會(huì)，而只是讓少數(shù)城郊農(nóng)村的農(nóng)民有了一夜暴富的機(jī)會(huì)，但全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民卻更難得到公共財(cái)政陽(yáng)光普照的機(jī)會(huì)。因?yàn)槭ネ恋刎?cái)政，公共財(cái)政能力就一定會(huì)極大地降低。
當(dāng)前中國(guó)實(shí)際上已經(jīng)形成三元利益結(jié)構(gòu)，核心是，在城市以外的農(nóng)村又分為有征地機(jī)會(huì)的城郊農(nóng)民和無(wú)征地機(jī)會(huì)的廣大中西部農(nóng)村的農(nóng)民。前者只是農(nóng)民中的極少數(shù)，后者才是農(nóng)民中的大多數(shù)。在城市和農(nóng)村，市民和農(nóng)民的二元?jiǎng)澐忠曇跋旅妫覀兤诖ㄟ^(guò)改變土地制度建立更有利于資源輸入農(nóng)村反哺農(nóng)村的制度來(lái)補(bǔ)償農(nóng)村補(bǔ)貼農(nóng)民，卻可能只是補(bǔ)償了本來(lái)就機(jī)會(huì)更多生活條件更好的強(qiáng)勢(shì)的城郊農(nóng)民，廣大中西部地區(qū)農(nóng)民卻因此更加失去了獲得國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)會(huì)。
在中國(guó)三元利益結(jié)構(gòu)的視野下面，我們可以更加理性地認(rèn)識(shí)城郊失地農(nóng)民的抗?fàn)帯⑸显L等等利益博弈行為，更加理性地認(rèn)識(shí)到中國(guó)現(xiàn)在土地制度的合理性，從而可以更加理性地在目前中國(guó)土地憲法秩序框架下調(diào)整完善土地征收、土地補(bǔ)償和其他各項(xiàng)具體土地制度安排的細(xì)節(jié)。
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