評美國農村發展研究所課題組《十七省地權現狀》

　　一、關于征地

　　1、關于失地農民數量。《報告》說，“調查顯示，自20世紀90年代后期以來，有43.1%的村經歷了至少一次征地”，“據中國社科院的研究報告，從2003年開始計算，中國的失地農民目前達到了4000多萬人，其中最主要的原因就是征地”。

　　1990年代后期以來，有43.1%的村經歷了至少一次征地，這個比較好理解，因為1990年代后期以來，尤其是最近幾年，國家基礎設施建設加速，加上地方政府甚至縣鄉政府和村級組織建設公益事業和公共設施都需要占地，而村社集體的土地基本上都已分到農戶，因此最終要占農戶的土地。43.1%的村經歷了至少一次征地，其中90%以上村所征收土地數量應在50畝以內，其中一半以上村征收土地數量應在10畝以內，主要用于村莊小型公共設施建設，這樣的征地數量，不足為慮。

　　失地農民數量中，近10年征地而有4000萬失地農民，這個數據比較夸張，其中的關鍵是，失地農民是完全失地，還是只被征收了一部分土地?若是完全失地，連同荒地、宅基地和耕地，中國農民人均占有2畝土地，4000萬失地農民得要征收8000萬畝土地，這個數據不可信。目前國家每年下達占用耕地計劃只有約200萬畝，即使地方多占土地，也不會超過300萬畝，10年占用耕地不會超過3000萬畝。

　　2、關于征地補償。“就補償而言，調查顯示，有9.8%的失地農民得到了補償的承諾，但錢還沒有到位，還有12.7%的失地農民沒有得到任何補償”。

　　“一次性現金補償支付屬于最普遍的補償方式，調查顯示補償的平均金額為每畝18739元。調查顯示政府賣地平均價格為每畝778000元(中位數為每畝200000元)。”

　　美國發展研究所是以縣為單位進行的抽樣調查，所以其獲得的農民征地補償數據中，可能會缺少大中城市郊區的征地補償數據，而一般來講，大中城市郊區土地補償要遠高于一般農村地區的土地補償。

　　若是排出大城市郊區的抽樣調查，農民土地被征收，其中大部分是用于基礎設施建設比如高速公路建設、水利設施建設，即使在城市郊區，大部分土地征收后也是用于工業園區建設和城市基礎設施建設。工業建設用地和基礎設施建設用地，與商業用地是完全不同性質的非農建設用地，一般來講，基礎設施用地，政府不可能賣出去。工業用地，地方政府(尤其是中西部地區)往往是以極低價格出讓給資方使用。《報告》說“調查顯示政府賣地平均價格為每畝778000元”，其中應是商業用地的價格，主要是通過招拍掛出售城市商業用地的價格，而不可能包括基礎設施建設用地和工業用地。而農民被征土地中，用于商業目的的建設用地比重很小，不會超過30%。

　　3、關于補償滿意度。《報告》說，“整體來講，不滿意的人數是滿意人數的兩倍以上。另外，‘很不滿意’群體占到了16.7%”。也就是說，有約1/3的失地農民對補償滿意，只有約1/7的失地農民對補償“很不滿意”，這個結果看來，當前土地補償大體合理。因為無論給多少補償，沒有人會嫌多。補償越高當然越好。這個意義上，農民對補償的態度，傾向不滿意自然要比滿意的多。

　　不過，《報告》的有些數據似乎存在矛盾，比如說有12.7%的失地農民沒有得到任何補償，但只有16.7%的農民對失地補償“很不滿意”，這就很奇怪，因為凡是失地而未得到任何補償的農民，一定會對征地補償“很不滿意”，這樣一來，除去12.7%的未得任何失地補償的農民，就只有4%的失地農民對失地補償“很不滿意”?這個比例似乎太低了點。

　　4、強制拆遷。《報告》說，“調查數據顯示，經歷了強制拆遷的農民對征地表達不滿意的可能性要比沒有經歷強制拆遷農民表達不滿的農民高93%”。這是一個十分有趣的現象。

　　一般來講，政府采取強制拆遷，其中必有利益博弈在其中。一方面，農民要更高的拆遷補償，一方面政府希望按規定補償完成拆遷任務。農民越是經歷拆遷，越是有與政府打交道的經驗，越是能團結起來要更高的拆遷補償，也就越是可能經歷強拆。反過來，一般情況下，有強制拆遷的地方，農民所獲拆遷補償和征地補償會越高。若有更細致的調查數據，我們應可以看到這種更多強拆與更高拆遷補償和征地補償的正相關關系。也正是因此，經歷過強拆的農民更有與地方政府進行博弈的經驗，更愿意要高失地補償，也更容易表達對征地的不滿。這個意義上講，在拆遷和征地中，尤其是強拆和強征中，存在激烈利益博弈。

　　另外，在征地中，農民通過種房子、種樹來以獲更多補償的行為極為普遍，這既是強拆的一個原因，又是利益博弈的一個表現。

　　二、關于土地權利

　　《報告》認為：

　　“世界多個國家的比較經驗證明，農民是否在土地上開展中長期的投資，是其土地權利穩定性的最好指標之一。就中國而言，土地權利的穩定性取決于農民遭受各種威脅(比如征地、上樓、老板包地)的可能性，同時還得看農戶是否擁有土地合同和證書以及它們符合法律規范的程度”。

　　《報告》以上說法有問題。就筆者調查來看，無論是征地，上樓還是老板包地，都需要給農民補償，很少有純行政強制。而總體來講，農民是愿意上樓，也愿意土地被征收(農民盼拆遷是一個常識)。而在土地上進行投資，最終在土地被征收時，大都會給以補償。甚至普遍出現因為土地要被征收而在土地上假投資以獲更大補償的現象，典型是種房子和種名貴花木，這樣可以獲得更多補償。

　　《報告》認為，“中國農民的土地權利還存在著相當程度的不穩定性和不安全感”。“調查顯示，有三分之一的農戶(33.2%)在其土地上開展不同程度的中長期投資(比如溫室、魚塘、養豬場、果園等)。初步的數據分析顯示，農民做這些投資決定與農民是否擁有土地承包合同及證書、合同和證書的法律規范性有著強烈的正相關關系。”“擁有符合規范的承包證書的農民進行投資的可能性要比擁有不符合規范證書的農民進行投資的可能性高76.5%”。

　　《報告》的以上結果，可以作兩種解釋，一是因為擁有規范的證書，農民近乎認為土地是私有的，所以愿意并敢于在土地上進行中長期投資。

　　第二種解釋則是，越是非糧農型的農村地區，越是經濟發達地區(沿海、城郊)，地方政府越是采用國家規范的制度安排，將規范的承包土地證書發給農戶，而越是從事糧食生產的地區，往往也越是經濟不夠發達的地區，種糧農民往往有周期性進行土地調整的要求，且糧農需要通過土地調整形式來形成連片耕作，及保持集體一定介入農業基礎設施建設的愿望。這種情況下，農民及地方政府都不認為土地權利關系要保持穩定，因此地方政府傾向不將規范的證書發到農戶。本期《改革內參》中，劉守英等人的調查表明，貴州湄潭有93%的農民認為應該按人口重新調整土地。

　　是否發放規范性證書，往往與各省區在土地承包政策上的強制要求有關，具有很強的區域性特點。越是發達地區越有規范執行中央要求發放規范土地承包合同的積極性。而經濟不夠發達的省區，因為農業需要集體一定的土地權利，地方政府因此不愿發放規范土地承包證書。這個意義上講，并非是規范的證書推動了農民在土地上的中長期投資，而是因為區域經濟發展的差異引起。

　　這樣再來看《報告》的建議，似乎就有倒果為因之嫌疑。

　　《報告》說，“調查顯示，在2010年，每個進行這些中長期副業投資的農戶，平均獲得了19993元純收入。據估算，從1998年算起，因農戶擁有穩定土地權利而進行的這些投資，總共為農民創造了3630億元純收入。這不是一個小數字。但又其實來自于一小部分土地權利相當穩定并已開始中長期投資的農民。如果中國七億多農民擁有真正長期的、穩定的土地權利，那么這里增加的收入，創造的財富的潛力將極為巨大”。

　　這樣的建議，除了以上倒果為因外，還存在一個嚴重的問題即忽視了中長期的副業投資，實際上是市場風險很大，且市場容量有限的領域。現在有農戶在副業上投資獲利(其計算方式存疑)，而以為其他農戶都投資副業，農民就因此可以增加收入，創造財富，是新時期的“人有多大膽，地有多高產”。在市場容量有限的情況下，先行者對市場的占有，降低了后來者的進入可能。或者說正是大部分農民沒有進行副業投資，而使有更好投資副業能力和條件(而非所謂穩定的土地權利)的農戶可以從副業中獲利。

　　三、

　　用問卷調查來討論中國農村問題，存在著很多難以克服的缺陷，其中關鍵一點是缺少對農村社會內在機制的理解。當我們對中國農村復雜的內在機制缺乏理解時，調查數據可能只是用客觀、科學的外在形式包裝了研究者的意識形態偏見。

　　也正是因此，《報告》上的諸多政策建議，看起來具有說服力，其實完全不適合中國實際。我們要警惕這些用數據包裝起來的看似客觀嚴謹的政策建議。

　　2012年3月22日下午

　　于麻城清遠山莊

　　美國農村發展研究所課題組：十七省地權現狀

　　http://www.snzg.cn/article/2012/0413/article_28245.html

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