賀雪峰:評(píng)“增人不增地、減人不減地”

　　評(píng)“增人不增地、減人不減地”

　　賀雪峰

　　一、

　　2008年底曾到貴州湄潭縣調(diào)研。湄潭自1987年開始進(jìn)行“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)，湄潭試驗(yàn)的結(jié)果直接影響到國家農(nóng)地政策的制定。從筆者調(diào)查情況看，湄潭試驗(yàn)幾乎沒有在一個(gè)方面達(dá)到了當(dāng)時(shí)預(yù)定的政策目標(biāo)，但這不妨礙湄潭試驗(yàn)在全國范圍推廣。2008年十七屆三中全會(huì)更是提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，也就是說，全國農(nóng)村要按湄潭試驗(yàn)的方案，將之前政策規(guī)定30年不變的承包經(jīng)營權(quán)永久地延長下去。但從筆者調(diào)研情況看，湄潭試驗(yàn)存在著嚴(yán)重問題，擇要講就是，“增人不增地、減人不減地”的土地政策，既不公平，又無效率，農(nóng)民也不滿意，而學(xué)界和政策部門似乎對(duì)湄潭試驗(yàn)所暴露出來的問題有意視而不見。頗為奇怪。

　　二、

　　《改革內(nèi)參》2012年第7期發(fā)表劉守英等人撰寫“貴州‘增人不增地，減人不減地’24年效果調(diào)查”(以下簡稱《調(diào)查》)，《調(diào)查》站在肯定湄潭試驗(yàn)角度，報(bào)告了湄潭試驗(yàn)的影響。《調(diào)查》認(rèn)為，湄潭試驗(yàn)最重要的成果是證明：只要完善相關(guān)配套制度，“增人不增地、減人不減地”是可以堅(jiān)持下去的，是落實(shí)中央提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排。劉守英是湄潭試驗(yàn)的參與者之一，討論這篇調(diào)查報(bào)告就具有重要意義。

　　《調(diào)查》的主旨是如何落實(shí)和完善“增人不增地、減人不減地”乃至現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變的政策主張，《調(diào)查》對(duì)湄潭試驗(yàn)結(jié)果歸納如下：

　　第一，《調(diào)查》發(fā)現(xiàn)，24年后，湄潭農(nóng)村已出現(xiàn)戶均占有耕地的嚴(yán)重不均，其中，有無地人口農(nóng)戶的人均耕地為0.69畝，沒有無地人口的農(nóng)戶人均耕地為1.53畝，無地人口和無地勞動(dòng)力增加。全縣無地人口占總?cè)丝?5%，一些村的無地人口已占42%，無地勞動(dòng)力占52%。

　　第二，《調(diào)查》發(fā)現(xiàn)，“增人不增地、減人不減地”的實(shí)施，使湄潭人口增速放緩，勞動(dòng)力非農(nóng)化加速。

　　第三，《調(diào)查》承認(rèn)，盡管“增人不增地、減人不減地”在湄潭已實(shí)施了24年，農(nóng)民對(duì)土地再調(diào)整的意愿仍然強(qiáng)烈，93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配，89%和90%的人認(rèn)為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地，54%的人認(rèn)為逝者的土地應(yīng)交回村里重新分配，只有41%的人同意可由家人繼承。

　　《調(diào)查》認(rèn)為，即使經(jīng)過24年試驗(yàn)，農(nóng)村內(nèi)部一直面臨著人口增減要求調(diào)地的壓力，及其他各種問題，并因此成為穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大難題。《調(diào)查》因此提出三條政策建議。

　　第一，面對(duì)農(nóng)民根深蒂固的成員權(quán)觀念，唯有在已經(jīng)實(shí)施“增人不增地、減人不減地”基礎(chǔ)上，完善成員權(quán)集體所有制，在法律上明確農(nóng)民土地承包關(guān)系長久不變。此條建議的意思是，應(yīng)重申且只能重申“增人不增地、減人不減地”，而不能退回“人人有份的集體土地制度”。不同之處是，這次應(yīng)通過法律明確，以斷農(nóng)民的“非份”之想。

　　第二，促進(jìn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)落地。《調(diào)查》認(rèn)為，解決“增人不增地、減人不減地”產(chǎn)生大量無地人口的辦法是讓農(nóng)民在城市落地，城鎮(zhèn)化政策不能只吸納農(nóng)民就業(yè)，而讓農(nóng)民無法在城鎮(zhèn)落地。

　　第三，《調(diào)查》認(rèn)為，建立無地人口社會(huì)安全網(wǎng)，尤其是完善農(nóng)村社保和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是化解“增人不增地、減人不減地”帶來的社會(huì)問題，落實(shí)長久不變的重要配套制度。

　　三、

　　湄潭24年“長久不變”的試驗(yàn)結(jié)果應(yīng)該是頗有說服力的。從筆者的調(diào)查和劉守英等人調(diào)查來看，湄潭試驗(yàn)在以下幾個(gè)方面尤其值得注意：

　　第一，農(nóng)民不滿意。若以農(nóng)民滿意不滿意來衡量，湄潭試驗(yàn)可以說是已經(jīng)完全失敗。農(nóng)民為什么不滿意，我們?cè)诤竺鎭碇v。

　　第二，土地沒有成規(guī)模流轉(zhuǎn)，小農(nóng)經(jīng)營格局沒有改變，規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的投入沒有增加。甚至糧食產(chǎn)量也沒有提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整未見效應(yīng)。

　　第三，無地人口大幅度增加并且還在增加中，無地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)但無法落地，隨著年齡增長，這些無地人口今后怎么辦，還沒有一個(gè)好的辦法。

　　第四，因?yàn)闊o地人口增加且數(shù)量龐大，國家必須出錢為農(nóng)民提供社保和養(yǎng)老保險(xiǎn)，以化解“增人不增地、減人不減地”帶來的社會(huì)問題。

　　劉守英的報(bào)告認(rèn)為，湄潭試驗(yàn)有兩個(gè)正面的結(jié)果，是人口增速放緩，二是勞動(dòng)力非農(nóng)化加速。但人口增速放緩和勞動(dòng)力非農(nóng)化加速幾乎與“增人不增地、減人不減地” 無任何關(guān)系。人口增速放緩是全中國所有農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，從我們調(diào)查來看，湄潭人口增速放緩與全國無異。勞動(dòng)力非農(nóng)化加速不是因?yàn)橥恋刂贫榷且驗(yàn)?990年代中國加入全球化，沿海地區(qū)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)增長對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的需求增加。全國農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化都在加速，從我們調(diào)查來看，湄潭與全國其他地區(qū)農(nóng)村無異。

　　也就是說，湄潭試驗(yàn)的結(jié)果表明，“增人不增地、減人不減地”既不公平，又無效率，且?guī)缀鯖]有達(dá)到任何試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，這樣的試驗(yàn)當(dāng)然是已經(jīng)失敗了。這個(gè)意義上講，通過湄潭試驗(yàn)，我們要深刻反思，并以此來慎重考慮“長久不變”的農(nóng)村土地制度。

　　四、

　　農(nóng)民之所以強(qiáng)烈要求按人口進(jìn)行土地再分配，是因?yàn)?ldquo;增人不增地、減人不減地”即不公平，又無效率。

　　先來看不公平。村莊是農(nóng)民祖祖輩輩生活于其中的一個(gè)生產(chǎn)、生活和宗教共同體，是一個(gè)熟人社會(huì)，是相互有人情往來有親戚朋友等社會(huì)關(guān)系建立于其中的社區(qū)，是一個(gè)生產(chǎn)人生價(jià)值的場(chǎng)所，而不只是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所。“增人不增地、減人不減地”，就使村莊中那些早已離開村莊，或已去逝者仍然可以占有土地，而外嫁進(jìn)來的婦女和新出生人口卻沒有土地。沒有土地就會(huì)對(duì)村莊產(chǎn)生疏離感，有土地但已經(jīng)去逝或離開村莊的人，則不僅利益關(guān)系不在村莊而且社會(huì)關(guān)系也大多移出村莊，村莊作為一個(gè)生產(chǎn)、生活和宗教三位一體的熟人社會(huì)，就難以維持下去，一旦村莊熟人社會(huì)無法維系，村莊生產(chǎn)、生活的公共品供給就會(huì)更加困難，因?yàn)槊恳淮喂矝Q策都會(huì)受到反對(duì)者肆無忌憚的要挾和反對(duì)。村莊中的人情減少了，人與人之間關(guān)系陌生了，村莊情感疏離了。

　　村莊作為一個(gè)熟人社會(huì)，村民之間信息完全，因此有全面的競爭。農(nóng)戶之間土地不均，從而使農(nóng)民氣頗不順。土地雖然只是農(nóng)民獲得收入的一部分，且隨著農(nóng)民外出務(wù)工的增多，土地收入占農(nóng)民家庭收入的份額還會(huì)下降，但是，當(dāng)前農(nóng)民從土地上獲得收入的方式，主要是通過家庭內(nèi)部代際分工基礎(chǔ)上的半工半耕來進(jìn)行的，即年輕人外出務(wù)工，而缺少外出務(wù)工機(jī)會(huì)的中老年人在家務(wù)農(nóng)，一個(gè)農(nóng)民家庭，是由外出務(wù)工年輕人和在家務(wù)農(nóng)中老年人兩筆收入的加總來獲取超過溫飽收入條件的。外出務(wù)工靠運(yùn)氣和能力，在家務(wù)農(nóng)則主要靠耕地。人均占有耕地差異越大，在家務(wù)農(nóng)中老年人收入差異就越大，農(nóng)民之間的這種差異，會(huì)引起在家務(wù)農(nóng)中老年農(nóng)民的嚴(yán)重不安。

　　經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)關(guān)系都已經(jīng)遷出村莊的有地村民，恰恰是農(nóng)村中最有能力，可以在城市安居者，比如考上大學(xué)后已在城市工作，農(nóng)業(yè)收入、土地收入對(duì)他們不重要，但他們卻仍然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，而在村務(wù)農(nóng)者卻不得不租這些已經(jīng)移居城市者的土地耕種，其中的不公平，不言而喻。

　　更大的不公平在于，當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，大多數(shù)不可能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和高收入條件，從而無法真正在城市獲得體面的生存條件，他們年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了，在城市已無就業(yè)優(yōu)勢(shì)，他們要回到村莊，卻可能無地可種，而村莊中那些有能力在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和高收入條件的村民，卻仍然占有村莊的土地。進(jìn)城農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己將來可能是退無可退，他們的人生將更多張惶不安，更沒有穩(wěn)定安全感，更加無法從容。

　　當(dāng)然，這種制度對(duì)外嫁進(jìn)來的婦女是最嚴(yán)重的不公平。

　　再來看無效率。中國農(nóng)民“人均一畝三分、戶均不過10畝”，且土地分散在七、八上十塊的小農(nóng)經(jīng)營格局，在貴州湄潭農(nóng)村同樣存在。在如此小規(guī)模且分散土地上經(jīng)營，必然會(huì)產(chǎn)生眾多需由農(nóng)戶一起來協(xié)商解決的一家一戶“辦不好和不好辦”的共同生產(chǎn)事務(wù)，比如灌溉、植保、機(jī)耕道建設(shè)等。但現(xiàn)在的情況是，農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生有史以外最快速的城市化，大量村民離開村莊進(jìn)城去了，其中有些村民是永久地進(jìn)城安居，他們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系都已進(jìn)城，還有部分村民則在年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工，運(yùn)氣好就永居城市，進(jìn)城失敗則在年老時(shí)返回農(nóng)村。村民的分化和多元化，使得在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，在解決共同生產(chǎn)事務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，他們不僅要面對(duì)已嚴(yán)重分化和多元化的村民們七嘴八舌的剛性利益要求，而且可能根本就無法將承包著土地的村民找到一些來議事，村莊進(jìn)行共同生產(chǎn)的決策成本，高到根本就不可能接受的程度。且因?yàn)檗r(nóng)民具有很大的土地權(quán)利，但從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地其實(shí)并無很高的價(jià)值(賣不出好價(jià))，因此，進(jìn)城村民很少有人會(huì)以低價(jià)將自己的承包地轉(zhuǎn)讓(流轉(zhuǎn))出去，而愿意“有”在那里。一旦涉及公共事業(yè)和共同生產(chǎn)事務(wù)，這些有著承包地的進(jìn)城農(nóng)戶又毫無興趣和毫不關(guān)心，甚至找不到人。在一個(gè)村莊，有幾戶反對(duì)集體共同生產(chǎn)事務(wù)的農(nóng)戶，公共決策就無法作出及實(shí)施，而現(xiàn)在，不是幾戶而是有了相當(dāng)比例擁有土地承包權(quán)但已移出村莊進(jìn)了城的村民，這些村民不關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不關(guān)心共同生產(chǎn)事務(wù)，也就不關(guān)心解決一家一戶“不好辦和辦不好”的事情。而仍然在村莊耕種土地的農(nóng)戶，則一定是強(qiáng)烈地感受到了這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的不便，農(nóng)村公共品供給上的不便。

　　其結(jié)果是，“增人不增地、減人不減地”使真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶因?yàn)殡y以解決共同生產(chǎn)事務(wù)，而不得不付出更多汗水和淚水，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加難以對(duì)抗自然災(zāi)害的影響，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不得不更低效率。

　　五、

　　當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工的沒有分到土地的年輕人，因?yàn)橛型獬鰟?wù)工的機(jī)會(huì)，而外出務(wù)工去了，但我們都清楚，這些外出務(wù)工的年輕人可以獲得穩(wěn)定就業(yè)并體面地在城市安家樂業(yè)。年輕時(shí)好說，他們至少還有年齡優(yōu)勢(shì)，還比較容易獲得務(wù)工機(jī)會(huì)。他們年齡漸長，體力和精力衰退，在城市找工作越來越難且工資越來越低時(shí)，他們?cè)诔鞘斜３煮w面生活已經(jīng)不再可能，而這時(shí)他們卻因?yàn)榇迩f無地，已無法返回村莊，他們就只能在城市忍受越來越艱難的漂泊生活。要注意，農(nóng)民能否在城市落地，并非是由戶籍制度決定而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民缺少獲取城市體面生活的收入條件。沒有人相信，僅靠國家社保和養(yǎng)老保險(xiǎn)可以讓農(nóng)民在城市落地得了。當(dāng)不是一個(gè)湄潭縣的農(nóng)民進(jìn)城而無法返鄉(xiāng)，而是全國農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變而使全國進(jìn)城農(nóng)民都無法再返回家鄉(xiāng)時(shí)，這些漂在城市的數(shù)以億計(jì)的缺少就業(yè)機(jī)會(huì)和收入條件的艱難生活的農(nóng)民，就一定會(huì)成為每一次危機(jī)事件的助推器。而中國的現(xiàn)代化過程中，不發(fā)生任何經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)、政治危機(jī)的可能性幾乎為零。

　　六、

　　現(xiàn)在的問題只是，即使湄潭經(jīng)過24年 “增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)已經(jīng)證明，這種土地制度安排既不公平，又無效率，且未來還會(huì)危及中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定的根基，我們?yōu)楹芜€要堅(jiān)持?我們?yōu)槭裁床环此歼@種看起來站在農(nóng)民立場(chǎng)上講話(給農(nóng)民更大土地權(quán)利，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán))卻不受農(nóng)民歡迎的制度?

　　2012年3月20日晚

　　于麻城清遠(yuǎn)山莊

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