內容提要：三十年來，鄉村治安工作中的“群眾路線”發生了重要變遷。改革初期的群眾路線延續了集體化時代的樣態，直接呼應群眾的要求，依靠群眾來維護 治安，并通過接近群眾來維護群眾的安全感。新時期的群眾路線主要包括“接近群眾”，“呼應群眾要求”和“依靠群眾維護治安”則受到了程序法治主義的限制。 群眾路線變遷的同時，治安聯防、線人等“專門工作”有所進展，基層國家權力的運作則發生了顯著變遷。與群眾路線相伴的身體治理方式和德行治理方式逐漸衰 落，而與專門工作相伴的技術治理方式卻未能有效替代，鄉村治安因此陷入了困境。基于此，從社會主義意識形態濃厚的傳統國家邁向市場經濟的現代法治國家的進 程中，基層國家權力應當保持何種形態，這是一個非常關鍵的問題。
關鍵詞：群眾路線 鄉村治安 專門工作 國家權力
20世紀80年代以來是中國社會轉型最重要、最劇烈的階段，這個階段的國家權力具有雙重性。一方面，與傳統社會相比，國家權力不斷擴張， 無論是在縱向還是橫向上，對鄉村社會都滲透日深;另一方面，與20世紀50-70年代的集體化時代相比，國家權力在縱向上卻有所回收，對鄉村社會的控制力 有所減弱。這種雙重性的出現，與集體化時代中國鄉村的特殊實踐密切相關。新中國成立后，為了鞏固新生的人民政權，打破帝國主義封鎖，實現強國的歷史使命， 將中國從傳統農業國轉變為現代工業國，共產黨通過土地改革對鄉村社會權力結構進行了革命重組，最終通過人民公社體制將國家權力成功嵌入鄉村社會。人民公社 體制集黨、政、經、軍、民、學于一體，是一種“全能主義”[1]政治社會形態，政治權力幾乎可以隨時無限地侵入和控制鄉村社會的每一個領域。
20世紀80年代以來國家權力的雙重性決定了這個時代鄉村治安工作方式的兩面性。一方面，治安工作要對“全能主義”進行冷卻，國家權力要 為鄉村社會留出自由和自主空間;另一方面，治安工作同時要滿足人們對鄉村秩序的期待和需求，這種期待和需求同人們對共產黨的認同聯系在一起，同“人民”的 社會主義意識形態聯系在一起。因此，新的治安工作既要符合現代國家形態的要求，又要滿足人們對國家權力的特殊期待。那么，在社會主義意識形態濃厚的傳統國 家轉向市場經濟的現代法治國家過程中，基層國家權力到底應當維持何種形態?國家到底應該如何規范其治安工作?在20世紀90年代的新條件下，尤其是當鄉村 混混實現關系組織化，鄉村江湖逐漸形成聯盟格局后，[2]官僚階層和權力行使者在具體治安工作中又會如何作為?其效果如何?本文將通過對三十年來“群眾路 線”歷程的考察，來揭示這些問題。
本文的經驗材料主要來自作者2007年3-9月間在湖南山湘縣、湖北臨江縣和河南平豫縣的選點調研，[3]也有個別來自作者在其它地區的 調研，還有一些經驗材料來自報刊雜志。調研點的選擇是隨機的，三個調研點都在相對獨立的農業型鄉鎮，距離縣城或市區較遠。調研主要在鄉鎮公安派出所和村莊 進行。駐村調研中，與村民同吃同住，調研方法主要是訪談村干部、村民和一些在村混混，調研內容包括村莊的方方面面。鄉鎮的調研中，則與鎮干部或派出所民警 同吃同住。調研主要方法有二，一是訪談鎮干部、民警和一些在鎮“混混”，調研內容主要包括鄉村治安與穩定、鄉村混混、鎮干部和民警的日常工作等;二是查閱 并復制派出所內的相關檔案資料，主要包括刑事和治安案卷、上級公安機關的下發文件、縣市公安局的日常簡報等。由于鎮干部、民警往往在全縣范圍內輪換調動工 作，派出所的相關資料也反映全縣的情況，因此我調查所獲得的信息并不限于一個鄉鎮，而是擴展到了全縣。
一、改革初期治安工作的“群眾路線”
群眾路線是黨的根本工作路線，是指“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。群眾路線是由共產黨全心全意為人民服務的根 本宗旨決定的，是實現黨的宗旨的必然要求和根本體現。“一切為了群眾，一切依靠群眾”，這是群眾路線的核心內容，也是群眾路線的基本要求。一切為了群眾， 就是要對人民負責，善于為人民服務。一切依靠群眾，就是要相信群眾能夠自己解放自己，要尊重和支持人民群眾的創造;既要反對命令主義，又要反對尾巴主義; 要注意傾聽人民群眾的呼聲，注意群眾的議論;在工作中注意發動群眾、組織群眾。“從群眾中來，到群眾中去”，是黨的基本領導方法和工作方法，用毛主席的話 來說，就是“將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究，化為集中的系統的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下 去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐 富”。[4]
雖然治安工作一直強調“群眾路線與專門工作相結合”，但20世紀80年代的中國鄉村不太強調治安管理作為“專門工作”的一面，而更側重于 其“群眾路線”的一面。社會治安工作中“群眾路線”最初來源于毛主席的具體指示。建國初期，為了鞏固新生的人民政權，針對當時的國內政治和治安形勢，黨中 央決定，在全國開展鎮壓反革命運動。在此期間，毛主席為這場運動制定了明確的工作路線：“黨委領導，全黨動員，群眾動員，吸收各民主黨派及各界人士參加， 統一計劃，統一行動，嚴格地審查捕人和殺人名單，注意各個時期的斗爭策略，廣泛地進行宣傳教育工作(召開各種代表會，干部會、座談會、群眾會、在會上舉行 苦主控訴，展覽罪證，利用電影、幻燈、戲曲、報紙、小冊子和傳單做宣傳，做到家喻戶曉，人人明白)，打破關門主義和神秘主義，堅決地反對草率從事的偏 向”。[5]應該說，毛主席為政法工作如何走群眾路線所作出的具體指示，確定了基本路線，為政法工作在黨委領導下走群眾路線奠定了重要的思想基礎。
1957年我國第一部《治安管理處罰條例》頒布，中央希望“經過充分的群眾工作，依靠廣大農民的自覺自愿，依靠廣大農民的支持來管理壞分 子，依靠多數人的支持來約束少數人侵犯他人利益擾害公共秩序的行為”。中央要求各級公安機關“實行群眾路線。在執行治安管理處罰條例的時候，必須依靠廣大 群眾，對于要求人民遵守國家紀律這一部分說來，必須堅決貫徹說服教育的精神。為此目的，就應當在群眾中廣泛地進行宣傳教育，通過報紙、廣播、書刊、影片、 戲曲、黑板報等形式，深入到機關、團體、學校、企業、街道和農村，向群眾反復宣傳治安管理處罰條例的意義，……號召人民群眾自覺遵守，不要違反，并且督促 別人遵守。號召人民群眾監督壞人，不容許壞人破壞秩序。各級公安機關應當經常聽取人民群眾的意見”。[6]1957年《治安管理處罰條例》的效力一直維持 到1987年新的《治安管理處罰條例》的施行，其中極度倚重“群眾路線”的工作方式則一直延續到整個20世紀80年代。
20世紀80年代，社會治安工作作為“專門工作”的一面還不具較強的特殊職業性和技術性，因此具體工作中也一直沿襲著“群眾路線”。在鄉 村治安工作中，群眾路線主要體現在三個方面，一是直接呼應群眾的要求，這使得當時對鄉村混混和違法犯罪行為的懲罰具有道德標準性;二是依靠群眾來維護治 安，這使得當時的治安工作具有全民動員性質;三是通過接近群眾來維護群眾的安全感，保持公安機關對違法犯罪的威攝力，這使得群眾對公安機關及其工作具有高 度認同。這三個方面在具體實踐中往往聯系在一起，具有整體性。對群眾路線的極度倚重使得治安工作呈現出群眾司法的樣態，使得整個社會被統一動員起來應對治 安問題，使得對鄉村混混和違法犯罪行為的懲罰具有群眾性和彌散性。
20世紀80年代，雖然法律精英們開始了人治和法治的爭論，但在中國基層，人們還延續著之前的革命思維方式，法律上的犯罪和道德上的越軌 還不太為人們所區分。人們對犯罪只有籠統的、模糊不清的認識，往往把生活中不能容忍的各種各樣的人歸入到違法犯罪分子這樣籠統的概念中。[7]集體化時代 的“四類分子”、“五類分子”逐漸淡出人們的生活，取而代之的則是“投機倒把分子”、“地痞流氓”、“詐騙犯”、“盜竊犯”、“搶劫犯”等新的詞匯，同 時，諸如“里通外國的敵特分子”、“反革命分子”等革命詞匯還在繼續沿用，“好吃懶做者”、“亂搞男女關系者”等傳統詞匯也一直沿用。無論是何種名稱，無 論是名稱背后的罪惡有何不同，這些稱呼背后都體現了人們難以忍受種種越軌行為，越軌人群也處在人們的正常生活之外，受到排斥打擊，是社會生活中的邊緣群 體。
越軌人群被正常社會生活邊緣化的理由很多，有的是基于國家法律法規的規定，有的則基于集體化時代的道德和政治意識形態，還有的基于傳統社 會道德。無論基于何種理由，他們都是被群眾所排斥的。至于群眾排斥越軌分子的原因，有的是由于越軌分子直接侵害了群眾的利益，有的則是由于越軌分子直接違 反了群眾的傳統道德觀念，還有的則是由于群眾接受各種“說服教育”后提高了“政治覺悟”，從而對越軌分子產生了“階級仇恨”。總之，在20世紀80年代， 一方面，人們在泛革命化的集體化時代所培養起來的各種集體情感還沒有消失;另一方面，黨和國家在新的歷史條件下，還在以新的方式培養人們的集體情感。在這 些集體情感的支配下，違法和犯罪行為具有很高的道德性，對越軌行為的懲罰也因此有很高的彌散性。
尤其是在“嚴打”期間，道德氣氛愈加濃烈。“嚴打”是從人治走向法治過程中所發生的悖論現象，它以運動式治理的方式開展法治建設。“嚴 打”是正規制度裝置無法保障社會秩序的轉型期間，國家以執政黨在革命年代獲取的強大政治合法性為基礎，通過有效的意識形態宣傳和組織網絡滲透，以發動群眾 為手段，盡可能調用一切資源來達到治理目的的工作方式。相對于當時社會狀況來說，這種治理方式是頗為有效的。[8]發動群眾的關鍵在于將群眾的道德訴求加 進法律治理中去。正如一個親歷者所講，“那時處在革命的氣氛中，政治性很強，不講那么多法律，法律上的犯罪和道德上的犯罪不分。”當時法律治理要通過“延 伸個案方法”[9]的方法，不僅僅看越軌者的越軌行為，還要看其一貫表現，結合干部群眾對當事人的看法。[10]當時許多只是道德問題的案件，由于“民 憤”極大，從而受到嚴厲懲罰。
20世紀80年代，雖然人民公社體制已經瓦解，但20世紀90年代中后期嚴重的治理性危機尚未出現，鄉村關系很大程度上還延續著集體化時 代的樣態，村莊集體對村民的控制力還比較強，鄉村干部對自身工作的道德認同感也比較強，村莊共同道德情感有承載和維護的主體，黨和政府的意識形態也存在有 效的貫徹渠道。因此，鄉村社會治安工作的道德秩序可以有效維持。當時社會治安工作通常按照上級政府的部署，按五個步驟有序進行。第一步，武裝骨干，提高認 識。召開各級會議，尤其是在鄉鎮召開村干部會議，貫徹文件精神，初步摸清社情，明確重點隊和重點人。第二步，發動群眾，調查摸底。這個過程要召開很多會， 包括公社書記直接向群眾傳達精神的公捕大會、小隊群眾大會、大隊群眾骨干座談會。深入發動群眾，采取打尖、戳窩、拆團伙的辦法抓緊偵察破案，同時搞好檢舉 揭發，進一步明確重點對象。第三步，組織專班，抓住重點，開展破案小戰斗。對可疑人員和可疑物資進一步調查摸底。第四步，辦好法制教育班。對重點違法人員 和犯罪嫌疑分子在摸清和落實一兩筆現行違法犯罪事實材料的基礎上，組織他們學習，加強“政策攻心”、分化瓦解工作。第五步，建立組織，訂立合同。通過社會 治安整頓，完善責任制，完善幫教制度。
那時的治安工作中，村干部起著非常重要的作用，他們既是村莊共同道德的維護者，也是上級政府的有效代理人。當時公安派出所的建制還不健 全，“專門工作”遠遠不到位，治安工作高度依賴鄉村兩級來完成，村莊在其中起著非常基礎性的作用。那時的村莊甚至可以開辦“法制學習班”，“幫教”有越軌 傾向的青少年。而在“嚴打”中，村干部簡直成為公安機關的下級組織，在實踐中享有扭送越軌分子去公安機關的權力。在荊州市的普興村，1983年“嚴打” 中，有十幾個年輕人遭到了打擊，其中大部分是村干部將他們扭送到公安機關的。在荊門市的新王村，當時的村干部將十來個年輕人扭送公安機關。[11]
從上述情況來看，改革初期治安工作中的懲罰直接呼應群眾的要求，符合群眾意愿，有時甚至直接由群眾發起，對違法犯罪行為的懲罰也是依靠群 眾，具有全民動員性質。不僅如此，懲罰行為還以群眾看得到的方式進行，這尤其體現在全縣范圍的公審公判大會的頻繁召開，大會前后還會押著罪犯“游街”。一 些鄉鎮為了打擊“歪風邪氣”，也會押著輕微違法者或道德違反者游街，甚至一些村干部也用這種方式懲罰越軌者。下面是對一次公審公判大會的描述：
九月十日，根據××市委的統一部署，在縣委、縣政府的正確領導下，在縣城召開了有××、××、××、××等公社干群參加的萬人宣判大會， 會議人員之多，規模之大，聲勢之威嚴，效果之顯著，正如廣大干群所公認的：是我縣前所未有的，它大大震懾了犯罪，鼓舞了人民，是一場將堅決打擊刑事犯罪活 動的斗爭進一步引向深入的大會，是一場張揚法制初見成效的大會。
大會前，進行了聲勢浩大、氣勢威嚴的游行活動。由兩臺載有全副武裝、雄赳赳氣昂昂的公安干警騎摩托車開路，一臺設有高音喇叭的宣傳車為前 導，八臺坐滿各級領導指揮督陣的小汽車壓陣，五臺載著全副武裝的基干民兵的大卡車助威，四臺裝著被押的各種刑事犯罪分子的囚車穿插其中。隊伍雄壯宏大，聲 勢威嚴浩大，氣氛森嚴怵然。[12]
對違法犯罪分子的懲罰是以接近群眾的方式進行的。在這次公審公判大會上，縣委書記代表縣委和縣人民政府向群眾發表了演講，他要求全縣人民：
要進一步提高對這場嚴厲打擊刑事犯罪活動斗爭的認識，積極主動投入戰斗，勇敢地檢舉和揭發各種犯罪分子的罪惡活動，與敵人作堅決的斗爭; 同時要主動地、密切地配合政法公安部門開展斗爭，做政法公安部門的堅強后盾;廣大干部群眾，尤其是廣大青少年要在這場斗爭中提高思想覺悟，增強法紀觀念， 自覺地抵制剝削階級思想和一切丑惡東西的影響和侵襲，積極地同違法犯罪行為作斗爭;政法公安部門是人民民主專政的重要工具，要有力地行使專政職能，充分發 揮“刀把子”的威力，在這場斗爭中要同仇敵愾首當其沖，鐵面無私、執法如山，做保衛人民利益的忠誠衛士。
最后，他嚴正警告一切犯罪分子，只有認清形勢，棄暗投明，悔過自新，迅速投案自首，如實交代自己和揭發同伙的罪行，爭取從寬處理，才是唯 一出路;犯罪分子的家屬、親友要明辨是非、抓緊時機，配合政府，做好對犯罪分子的教育和規勸轉化工作，促使他們走坦白從寬的道路;犯罪分子如果心存僥幸， 負隅頑抗，繼續隱瞞罪行和繼續犯罪作惡，必將受到更加嚴厲的懲罰。[13]
縣委書記的講話具有普遍性，在20世紀80年代的各種宣傳材料中很容易找到雷同的版本。講話反映了黨和政府對違法犯罪行為的認識，也反映 了一般群眾對違法犯罪行為的認識。國家將犯罪行為當作“敵人”、“壞分子”對社會主義秩序的破壞，嚴重犯罪者是人民群眾的敵人，當然要嚴厲打擊;在對“敵 人”和“壞分子”的打擊中，政法公安部門充當了“刀把子”，要首當其沖地打擊犯罪，保護人民利益;同時，對“敵人”的打擊要依靠群眾，動員群眾，群眾是 “刀把子”的堅強后盾。“敵人”并非永遠是“敵人”，而是可以通過勞動改造成對社會有用的人，因此對于那些認清形勢、悔過自新、投案自首、如實交代自己和 揭發同伙罪行的犯罪分子，可以從寬處理，在接受應有懲罰、進行勞動改造后，重新納入人民群眾的范疇;而對那些死不悔改的、負隅頑抗的頑固分子，則應給予更 嚴厲的打擊。群眾并不是一個完整無缺的整體，他們雖然屬于“好人”，但覺悟常常并不高，因此需要教育，需要黨團積極分子深入群眾中進行動員，動員他們同違 法犯罪分子作斗爭;群眾中的一部分，尤其是青少年則很容易受“敵人”和“壞分子”拉攏，很容易受到剝削階級思想和丑惡現象的侵襲，因此需要加強世界觀和人 生觀教育，增強思想道德修養。
上述思維邏輯與集體化時代如出一轍。1957年《治安管理處罰條例》頒布時，中央就認為，“在這些違反治安管理應當受到處罰的人中，有一 部分人原來就是各種壞分子。……這些壞分子是我們專政的對象。對他們的違法活動，是必須實行專政，必須加以處罰的。……從這個意義上說，治安管理處罰條例 是人民對各種壞分子實行專政的一個武器。”“還有另外一種情形，這就是在應當處罰的違法行為中，還有許多卻是屬于人民中某些輕微的違法行為，……這些行為 的發生，有些是因為思想意識上有錯誤;有些是道德作風上不好;有些是生活上工作上犯了過失”。[14]從實踐情況來看，人民群眾也從上述角度來看待這一問 題。在前述的公審公判大會后，群眾紛紛表達他們的想法：
陳家坊大隊會計陳銀球說，今天這個會，開出勁頭來了。會前，我估計今天開會的人不多，今天一開會，情況大不一樣，我們通知的是一戶一個， 實際到會的有一千六百多，有三分之一的戶關門，全家參加了大會。朱祥林一家四代七人參加了大會，最大的七十八歲，最小的三個月;陳自翔昨天開了證明，買好 車票，準備到貴州去探親，后來聽說要開大會，他退了車票，參加了大會。這次宣判大會開得很好，長了好人的志氣，滅了壞人的威風，群眾心里高興啊!只是殺得 太少了，重大的扒子手也要殺個把子，才平民憤。
安加大隊七十多歲的張桂林說，去年以來，他在鄉場上被扒了三次，其中有兩次發現了扒子手，但不敢講，不敢抓，只好忍氣吞聲回去了。今天在 大會上，親眼看到扒子手湯云翔被抓起來了，政府為我們出了氣，我們心里高興啊!只要政府照樣子抓下去，我們今后就不怕扒子手了。[15]
通過開展群眾運動，國家有效打擊“敵人”和“壞分子”，社會秩序得以保障，“好人”長了志氣，“壞人”沒了威風，不敢再危害秩序;群眾運 動還可以教育群眾，防止他們在生活上工作上犯錯誤。應該說，改革初期治安工作中的“群眾路線”，呼應了群眾的要求，不但接近群眾，還從群眾運動中教育群 眾，發動群眾維護了社會秩序，將群眾帶進國家的具體司法過程中，并從群眾運動中增強轉型期黨和國家政權的合法性。從實踐來看，在當時的政治和社會條件下， “群眾路線”基本上有效維持了社會秩序，保障了人們的生活安全感。之所以如此，不僅僅是“群眾路線”本身的作用，還與當時國家權力的運作方式，以及當時鄉 村社會性質有關。這一點，我將在后文詳細論述。
二、“專門工作”的進展
(一)“專門工作”的社會背景
隨著人民公社體制的瓦解，鄉村關系發生了質的變化，將村莊與基層政府綁在一起的年代一去不返。村莊從政府的最低一級逐漸變成了群眾自治單 位，開始獨立于鄉鎮，其獨立利益日趨凸顯;村干部從政府機關的代理人逐漸變成了自治機構的領導人，并有了更多個人利益的考慮。于是，公安機關越來越覺得村 干部“不聽話”，發現難以通過鄉村組織渠道維持鄉村社會秩序。也許正是在這種背景下，基層政府開始要求村莊成立治保委員會，作為公安機關的“對口單位”， 負責維持村莊內部的治安保衛工作，對公安機關的工作進行協助。在20世紀80年代初，公安機關開始抱怨村莊，指責他們工作不力，對公安機關的配合不足。下 文材料是一個典型例子：
基層組織不夠健全，工作抓得不得力。全社二十八個大隊，只有兩個成立了治保委員會，其余二十六個大隊只有一個治保主任，孤軍作戰，沒有一個班子。××鎮的治保組織，也是有頭無腳，遇事臨時湊合，因而對違法人員的幫教，在組織思想和工作上都不夠落實。[16]
其實，村莊一級“基礎工作抓得不得力”確有其事。因為伴隨著人民公社體制的瓦解，人們的集體主義和革命理想主義也隨之退潮，村干部不再像 從前一樣，毫無保留地為集體、為政府工作，而是逐漸學得“聰明”起來，開始關注自己村莊生活的前途和個人利益。這樣，在沒有具體職業要求的情況下，村干部 的工作就必然難以回應維持現實秩序的需求。針對這種情況，政府要求村莊在現有組織之外，重新建立治保組織。在之后的二十多年里，村里的其它組織不斷瓦解減 少，有的被取消，如民兵組織;有的可有可無、名存實亡，如團組織和婦女組織;但治保組織的重要性卻不斷提高，無論怎樣精簡干部都不會精簡治保干部。最初建 立的治保組織沿襲了舊有的鄉村關系模式，基層政府期望它能夠成為公安機關的村級“對口單位”，能夠有效維護鄉村社會治安，但現實并沒有按照他們的預期發 展，鄉村關系的實質畢竟發生了變化，不再可能維系簡單的上下級關系。
20世紀80年代初，由于制度的慣性作用，鄉村關系，包括鄉鎮公安派出所與村治保組織及村干部的關系尚能勉強在原有上下級關系的軌道上運 行，雖然偶爾也會脫離這個軌道，村干部因此遭到基層政府指責，但這種情況尚不多見。而到20世紀80年代中后期，這種情況開始變得普遍起來，村級組織在維 持村莊秩序上越來越缺乏能力，基層政府對村級組織的指責也不斷增多。這一時期，鄉村秩序不斷惡化，基層政府在分析其原因時，基本上都會指責村莊組織的軟弱 無力。列舉一例：
近年來，基層治保調解組織有些削弱，相當部分的村治保、調解主任名存實亡，工作很不得力。有的甚至沒有配備治保調解人員，無名無實。這樣 一來，家庭、鄰里、村組糾紛有的無人過問，有的處理不及時，不徹底，因而一般糾紛發展到重大糾紛，甚至升為刑事案件的時有發生。[17]
到20世紀90年代，村莊組織在維系村莊秩序方面的作用進一步衰落，這有多方面的原因。首先，隨著市場經濟的發展，鄉村秩序的危害機制和 危害形態也不斷發展，逐漸超出了村莊和村級組織所能有效控制的范圍。鄉村江湖聯盟格局開始形成，村莊甚至基層政府都難以應對。而且，社會流動性的不斷增 強，使得村莊不但難以應對本村混混在外地的危害秩序行為，也難以應對外村混混在本村的危害秩序行為。其次，20世紀90年代以后，農民負擔日益加重，鄉村 出現了治理性危機，農民與鄉村干部普遍出現對立情緒，這使基層政府在維護鄉村秩序中難以得到農民的傾心支持。同時，村級組織和村干部也被卷進治理性危機之 中，在維持鄉村秩序上也難有作為。再次，那些有正義感，在乎村莊評價和名譽的村干部陸續主動或被動退出村莊政治舞臺，取而代之的是一些基于利益而上臺的村 干部，他們常常就是危害村莊秩序的重要因素，至少對維護良好的村莊秩序并沒有很大興趣。種種原因疊加在一起，使得20世紀90年代村級組織和村干部在維護 村莊秩序上幾乎毫無作為，也難有作為。
基于這種現實，承擔著維護鄉村秩序專門職責的鄉鎮派出所，也越來越對村莊組織和村干部不抱希望。由于村莊組織和村干部的無所作為和無法作 為，鄉鎮派出所在維護村莊秩序時常常不再通過村一級，而越來越獨立作為。到20世紀90年代中后期，大部分村莊的治保組織似乎不再是公安派出所的“對口單 位”，治保組織不再協助派出所維護鄉村秩序，而主要負責調解村莊內的簡單民事糾紛，因此似乎變成了鄉鎮人民調解委員會的下級“對口”組織。可能正是基于這 種現實，從20世紀90年代中后期開始，公安機關在總結“專門工作”的經驗與不足時，逐漸不再提及村級治保組織，沒有對他們的期待，也沒有了對他們的指 責。從20世紀90年代中后期的情況反觀20世紀80年代，之所以那時公安機關不斷指責村組織，是因為他們對村組織在維護鄉村秩序還抱有希望，實踐中村組 織也確實有所作為。
到20世紀90年代中后期，村級組織和村干部已經難以在維護鄉村秩序中起作用，基層政府由于缺乏有效的組織渠道就更加難以動員群眾來維持 鄉村秩序，集體化時期和20世紀80年代初的“群眾路線”逐漸喪失了實踐的可能性。一方面，固然是由于國家正在經歷轉型，[18]治理工作方式發生了變 化，運動方式逐漸被作為落后的治理方式遭到拋棄。另一方面則是由于，在當時的治理性危機面前，農民與基層政府的對立情緒不斷高漲，群眾運動已經無法動員起 來。由于基層政府和農民的對立和矛盾，基層政府越來越害怕農民聚集起來。因為無論何種原因，只要農民聚集起來，矛頭就很容易莫明其妙地指向政府，從而引發 群體性事件。20世紀90年代海外媒體樂此不疲地報道的“農民運動”或“農民起義”大多屬于這種性質。這種情況下，明智的基層政府就不會用從前那種“群眾 路線”方式來解決鄉村秩序問題。
在無法有效動員群眾的情況下，20世紀80年代的“公審公判”和“游街”等方式不再能夠起到作用。臨江縣的一位被訪者告訴我，1995年 他在縣城讀中學時，縣里組織過一次公審公判大會，但那時人們不再有興趣關注這些，到場的絕大多數都是被要求參加的中學生。而且，由于社會思想的多元化，這 些形式也難以再激起人們的共同情感。當時腐敗已讓人們難以忍受，人們議論最多的是，那些押在臺上的罪犯都是“沒有關系的”，“有關系的”罪犯早就在政法機 關的腐敗下逍遙法外。因而他居然對那些押在臺上的罪犯的有所同情。這是一種莫名其妙的社會情緒。福柯認為，近代以來刑罰從殘忍向文明轉型過程中，之所以廢 除公開處決的儀式，是因為公開的刑罰儀式中，民眾角色的多義性，常常導致“法律被顛覆，權威受到嘲弄，罪犯變成英雄，榮辱顛倒”。[19]公審公判大會以 及游街等儀式在20世紀90年代逐漸淡出中國政法實踐，也許與西方公開處決儀式的衰落有相通之處。
(二)鄉村治安聯防制度
舊有的“群眾路線”和村級組織無法應對鄉村治安工作和鄉村秩序中的問題，基層公安機關就會通過加強“專門工作”來加以應對。舊有的群眾路線和村級組織的功能遂被新的形式替代。這主要包括治安聯防和“線人”兩個方面的制度建設。
治安聯防制度在鄉村普遍建立是在20世紀80年代末、90年代初。1981年6月黨中央召開工作會議，針對當時日益混亂的社會秩序，首次 提出“社會治安綜合治理”的方針，要求加強防范和治本工作，扭轉長期以來形成的重打輕防、重治標輕治本的思想。1986年公安部治安局下發了《關于組建城 市治安巡邏網的意見》，1988年經國務院批準又印發了《關于繼續加強群眾性治安聯防的請示》。1991年全國人大常委會和中共中央國務院下發《全國人大 常委會關于加強社會治安綜合治理的決定》和《中共中央國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》。兩個決定中都指示加強社會治安綜合治理，指示各級人民政府 動員和組織城鎮居民、農村村民以及機關、企事業單位的職工和學生，建立群眾性自防自治的治安保衛組織，開展各種形式的治安防范活動和警民聯防活動。這一系 列文件的出臺和實施，有力地推動了治安聯防制度的建立和發展，治安聯防隊伍就是在治安防范薄弱、治安形勢嚴峻的歷史背景下逐步建立起來的。
治安聯防制度在鄉村的建立，主要基于20世紀80年代末村級組織和鄉村體制無法滿足社會治安管理的需求。在基層警力顯得不足的情況下，治 安聯防制度就成了一個補救措施。臨江縣的治安聯防隊員李某這樣形容他們和派出所民警的關系：“我們互相有用。我們是他們的耳目，是他們手腳的延長。他們一 般是外鄉鎮的人，在本鄉鎮必須依賴我們才能正常開展工作。”這是大實話。比如，民警要去村里追捕嫌疑人，不太清楚村里的情形，如果沒有治安聯防隊員，就必 須依靠村干部，但村干部很可能與嫌疑人的關系很好，他就提前通知嫌疑人，在民警到之前，嫌疑人就逃跑了;即使村干部與嫌疑人的關系不好，村干部也未必愿意 與民警合作，因為合作會得罪同村的嫌疑人，自己的生活可能因此遭遇不測。治安聯防隊員對村里情況很熟悉，工作起來往往事半功倍。李某說：“如果有人在汽車 上玩易拉罐詐騙，我可以直接到騙子家里去抓他，這個鄉鎮的情況我很清楚;而民警就只能跟車，在公車上‘抓現行’。”在某種程度上，治安聯防隊員起到了對從 前村干部的替代作用。
當然，根據規定，治安聯防隊員不能單獨執法，只能在民警的帶領下開展工作。他們單獨出現時只能保護現場，或者發現了違法犯罪行為后及時向 民警報告。即使現場抓獲犯罪嫌疑人，他們也不能處理，只能將其帶到公安機關。事實上，民警和治安聯防隊員平時所干的工作并無實質不同，這也許是一般村民對 他們并無區分的原因。不過，治安聯防隊員在涉及執法權問題上，還是非常敏感，非常注意保證程序合法，在必要的時候他們總是拉上民警一起出去應對場面，這大 概是因為上級不斷強調程序合法。當然，他們也曾遇過或聽說過，頗有經驗的嫌疑人質疑治安聯防隊員的執法權的事情，甚至還有聯防隊員因此被告上法庭。
應該說，治安聯防隊是公安機關的重要輔助力量，其維護社會秩序的效益不可低估，但治安聯防隊面臨諸多困境。首先是經費問題。治安聯防隊最 初在1960年代存在于某些大城市。20世紀70年代，“專業化”的治安聯防隊率先在一些市區、城鎮建立，一般由企事業單位以“出人”的形式組建。到了 20世紀80年代初期，企事業單位由“出人”轉變為“出銀”，“治安聯防費”也就自然而然地出現。從此，“以費養隊，自收自支”，成了該支隊伍經費保障的 特色。農村鄉鎮自建立治安聯防隊時起，就沿襲了這種特色。這種收費制度本身具有內在擴張性，極容易導致亂收費，也確實導致了普遍亂收費。當前，“治安聯防 費”、“暫住人口管理費”等作為不合理的收費，被中央出臺的法規予以取消。同時，法規要求取消治安聯防收費項目后，“開展有關工作所必需的費用，由各地政 府通過正常經費渠道妥善解決”。這里所謂的正確渠道，無非是要求政府通過財政預算，來解決經費保障問題。這對于財政壓力日益增大的鄉鎮政府而言，顯然難以 解決。
比經費更加重要的問題是治安聯防隊員的違法和侵權。非國家公務員的治安聯防隊員，素質本來就不高，又缺乏有力的約束，因此常常發生違法現 象，侵犯農民合法權益。這往往產生很大的負面社會影響，國家對此高度重視，要求公安機關加強管理。1993年2月安徽省利辛縣農民丁作明因與本村副村長發 生糾紛，被鄉派出所關進一間屋子里，3名治安聯防隊員對丁拳打腳踢，并用電警棍、木棍毒打近兩小時，由于傷勢過重，丁于次日死亡。公安部1993年5月發 出通知，針對治安聯防隊伍中出現的違法違紀現象，提出了清理整頓措施，要求各地加強對聯防隊伍的管理，實行干警帶班制度。2003年3月發生了深圳治安員 打死犯罪嫌疑人事件，鄭州治安員系列搶劫殺人案。胡錦濤、羅干、周永康等中央領導先后作出批示。2004年9月公安部發出通知，要求各地公安機關對聘用的 治安員隊伍進行專項清理，按照“只出不進，逐年減少，徹底取消”的原則，將治安聯防隊員清退;2008年1月1日以后，各級公安機關一律不得再以任何名義 留用治安員。
中央的改革意味治安聯防員將要退出歷史舞臺，但實踐總是很復雜。在平豫縣旺鎮，2005年機構改革時，治安聯防隊員都被清退，鎮派出所只 剩下六個民警，只能上班、接警，根本沒有精力顧及其它事情。2006年春節過后，案件就開始上升，民警根本忙不過來。所長去找局長，說人手不夠，局長說， 你們所六個人還是多了呢!所長去找鎮委書記，鎮委書記畢業于警校，對派出所的工作非常支持，他說：“你偷偷將能干的聯防隊員先找回來，到時鎮里再給點補 貼，不要讓縣里知道。”旺鎮周圍的其它鄉鎮，有的也采取這種辦法，派出所所長與鄉鎮長、書記關系好的，就可以得到支持，要回聯防隊員。回來的聯防隊員，工 資低得可憐，每月200元。在我調查時，他們一方面在忙著上訪，要求政府一次性給付辭退補貼，一方面期望上面放寬政策，能夠將他們繼續留用。應該說，完全 取消治安聯防隊員的做法并不現實。一方面，治安聯防隊員協助民警工作，發揮著不可替代和忽視的作用;另一方面，鄉村基層警力嚴重不足，在短時間內無法得到 足夠補充。面對農村違法犯罪案件日益增多的現實，在不擴充警力的前提下，大規模地消減聯防隊員不利于打擊違法犯罪，不利于維護鄉村社會秩序。
(三)“線人”制度
20世紀80年代中后期，當舊有的“群眾路線”和村級組織無法應對鄉村治安工作和鄉村秩序中的問題時，如果說治安聯防制度是替代性應對方 式中的“陽面”，那么“線人”制度則是替代性應對方式中的“陰面”。線人制度是警察偵察中的一項固有制度，但在20世紀80年代中期以前，群眾路線貫徹比 較徹底，警察可以得到幾乎所有群眾的支持和主動幫助，村干部也絕對支持他們，根本不需要用到線人。20世紀80年代中后期，情況發生了變化，“線人”逐漸 登場，1984年公安部制定了至今仍為秘密文件的《刑事特情偵查工作細則》。在我所收集的派出所相關資料中，最早的“線人”出現在1985年：
……羅是一個久蹲監獄的慣犯，有一套反偵察的伎倆，為了不暴露我方意圖，派出所派出兩名治安耳目潛入腹地，接近羅翔，真真假假、虛虛實實，羅翔終于上鉤……[20]
這里的“線人”是指經過偽裝、引誘犯罪嫌疑人“上鉤”的特定民警，類似于“臥底”，與現在通常意義上的“線人”還有所不同。通常意義上的 線人，是指公安機關發展的為其獲取情報信息的人，也稱為特情、耳目。公安機關通常將線人分為兩種：紅色線人和灰色線人。紅色線人大多是一些熱心的群眾，愿 意與警方合作，為警方提供特殊情報。他們充當線人有的完全是出于正義感，愛打抱不平，看不慣混混和違法犯罪分子的作為，有的則是為了與派出所處好關系，還 有的是為了獲取金錢利益。這一點，鄉村的線人與城市里的線人不太一樣，城市里的線人絕大多數是為了金錢利益而與警方合作。[21]
灰色線人最初一般是警方抓住的小混混，他們犯有治安方面的案件，情節輕微，警方依法可以從輕處罰。于是民警找他談話，做思想工作，如果他 愿意與警方合作，充當線人，警方就直接將他釋放，對輕微違法犯罪行為不予追究。有極少數灰色線人可能已涉及犯罪，但警方想讓他們“戴罪立功”，從而將他們 發展為線人，不過這種人被釋放出去的風險比較大。“人有人道，鼠有鼠目”，灰色線人會經常與警方聯系，反映情況。比如向警方反映，“××邀請我去盜竊，我 沒有去，最近的盜竊可能是他干的。”許多警察在法輪功組織里也安置有線人，在法輪功組織準備進京之前，這些線人就會給警察打電話，透露相關消息。警察每個 月都會與灰色耳目定期談話，通常是一起吃頓飯，拉拉家常，聯絡感情。平常給他們辦一些力所能及范圍之內的事，比如開證明、辦身份證時，不用他們排隊，直接 辦好送到他們手上，他們就會很感動，從而積極與警方配合。對法輪功內部的灰色線人，聯系警察對他的感情投入比法輪功組織大，他們也會與警方合作，為警方辦 事。
當前鄉村派出所，幾乎在每個村都安插有線人。在必要的情況下，線人會將村里的情況報告給警方。比如，村里出了殺人案件，線人會告訴警方， 死者平常都與誰有矛盾;村里有異常情況或異常人員來往，或者誰家在組織人，準備打群架，線人也會將此類信息提供給警方。平豫縣旺鎮派出所所長在其從業生涯 中所破的兩起跨省綁架討債案件，起點都是村里的線人提供消息說，村里出現了被拘禁的陌生人。對于線人提供線索，警方在破案后，通常會給予獎勵，獎金來自特 情費用。每一個警察在案件偵破后，都可以按照規定申請特情獎金。抓住一個網上通緝逃犯，可以申請500元的特情費用。線人通常只與單個警察聯系，一個派出 所內，警察各人都有自己線人，互相之間不傳播;即使警察工作調動，換了管區，也不交換線人。這當然是出于對線人的保護。
20世紀80年代中后期開始，警方一直強調群眾路線與線人制度相結合，下文兩段材料可以為證：
三是發動群眾提線索，挖出犯罪團伙。如××派出所，根據去年八月以來井欄、三河等村先后三次發生機械被盜案件的情況，到這些地區發動群眾 提供線索……四是運用特情和耳目查獲流竄犯罪團伙。如××派出所本月通過治安耳目提供的線索，就先后抓獲了以流竄犯鄭銀年為頭子的16人糾合盜竊團伙和以 流竄犯蘇仁中為首的3人流竄盜竊團伙……[22]
要在情報信息方面下功夫。多年的實踐證明，不管發生什么事情，只要掌握了情報信息，就能掌握主動，就能夠及時妥善地處理。我們掌握情報信息的手段很多，要充分發揮這些手段和各警種的作用，公秘結合，多渠道收集信息，做到信息靈，反應快……[23]
從20世紀90年代開始，公安機關越來越重視線人制度的建設，不斷宣傳利用線人破案的成功經驗，下面是其中一起：
××派出所注重對特情耳目嚴格管理，大膽使用，在這次破案戰役中收到了立竿見影的效果。十天時間內，通過特情提供線索，破獲各類刑事案件35起;抓獲了一批勞教在逃又作大案的丁明勝。[24]
現在，線人制度早已成為鄉鎮派出所的基本制度，上級機關對此也有硬性要求。臨江縣2002年的派出所工作評比標準中要求，民警人均必須物 建治安耳目和特情2人以上，必須建有個人資料檔案，“缺一人扣0.5分，未發揮作用的扣1分”。當前治安工作中的許多信息只能依靠線人提供，民警們解釋 說，“這與我們的身份有關，只要我們一出現，很多東西就看不到”。因此他們竭力與一些混混搞好關系，希望從混混那里獲取破案的關鍵線索。民警們說，“村干 部一般不敢幫助我們，我們也不指望他們做什么事情，他們膽小怕事，怕別人報復”。其實，很多時候，村干部甚至會幫助混混，因為“他們認自己村里的人”。 “現在的世道，人人想做紅臉，沒有人愿意做白臉，沒有利益，誰會幫你?不壞事就可以了。”有的村干部對警方說，犯罪嫌疑人在家，要求警察來抓捕，背地里卻 又給混混通風報信，讓他們逃掉;大部分村干部明哲保身，兩不得罪，對混混睜一只眼閉一只眼;只有極少數村干部會與警方配合，為警方通風報信。
正是由于村干部在鄉村治安工作中的無所作為，警察對治安聯防隊員和線人的制度性需求才非常急切;治安聯防和線人制度作為鄉村治安的“專門 工作”，其發展才更加緊迫，也更加具有現實可能性。然而，線人制度也面臨著經費困境。在調研中，我不斷聽到基層警察抱怨線人方面的專項經費太少，無法有效 開展工作;上級公安機關卻不斷指責基層派出所思想不夠“解放”，發展線人太少，跟不上打擊犯罪的需要。
三、新時期治安工作的“群眾路線”
在“專門工作”日益發展的背景下，最近十多年來各地農村社會治安卻不斷惡化，鄉村混混日趨興起。當農民面對急劇變化的社會還不知所措時， 鄉村混混早就在鄉村社會找到了自身發展的方向和坐標。然而，在20世紀90年代治理性危機的背景下，公安派出所由于介入涉農事務被卷進基層政府與農民的矛 盾中，與農民的關系日益緊張。在涉農事務中，公安機關往往與基層政府站在一邊，在農民看來充當了“打手”的角色，因此在農民心中的合法性不斷降低。從20 世紀90年代起，中央和地方各級公安機關不斷強調禁止基層公安機關介入涉農事務。下面是一個例證：
最近，監利縣發生一起基層公安機關因處置涉農問題不當而引發當事人自縊身亡的事件。這件事造成很壞的影響，引起中央、省委主要領導同志的 關注。近日，《湖北日報》等新聞媒體報道了隨州“處女‘賣淫’案”一事，在社會引起強烈反響。這兩件事告訴我們，公安機關在處理涉農、涉計劃生育、涉群體 性事件、涉群眾與鄉鎮干部矛盾、下崗職工、特困職工等弱勢群體問題上，一定要慎之又慎，稍有不慎，就會損害人民群眾的根本利益，就會損害公安機關乃至黨 委、政府的形象……公安機關是人民民主專政的重要工具，是最廣大人民群眾根本利益的堅定捍衛者，不是少數基層官僚主義者的“打手”……[25]
同一份文件附有對涉農事務中動用警力的嚴格程序匯報和具體工作要求，上級公安機關要求下級在涉農事務中只能“熄火”，不能“澆油”。
在鄉村治安日益惡化，而基層公安機關與農民的矛盾又日益增長的情況下，“專門工作”同時面臨困境。治安聯防制度面臨費用和違法侵權問題。 線人制度的問題也被提出來，包括線人數量嚴重不足、質量不高、滲透力不強、經費不足等。[26]在“內憂外患”的背景下，公安機關從過于強調“專門工作” 逐漸放開視野，“群眾路線”重新被人提起。1993年，當時的公安部長在《人民日報》發表文章，提出“重溫毛主席的教誨，做好新時期的公安工作”， [27]文章重溫了建國初毛主席提出的，搞好公安工作“最重要的一條，是如何做好群眾的工作，教育群眾，組織群眾”，指出新時期的公安專門工作更應與群眾 路線相結合。在“專群集合”原則指導下，各地公安機關開始了新時期“群眾路線”的各種嘗試，這些嘗試試圖與群眾建立了密切的聯系，發動和組織群眾參與治安 管理，實行警民攜手共同預防和打擊違法犯罪、維護社會治安秩序。在農村，這些嘗試主要包括巡訪制度和駐村社區警務。
巡訪制度，就是民警定期主動深入到轄區街道居委會或村民組的群眾中去，通過巡查訪問的方式，調查了解轄區的社會治安情況、犯罪分子的活動 規律與特點，以及各種社會“熱點”問題，然后采取針對性措施，及時預防、控制及打擊各種違法犯罪活動的一種工作制度。巡防制度最初于1993年由河南省寧 陵縣公安局首創，被認為是新形勢下基層派出所工作的新思路和新探索，是對改革農村基層派出所的傳統管理模式的創新，是市場經濟條件下專門工作與群眾路線相 結合的新路子。其基本內容有：排查案件線索，調查“三逃”人員潛址，考察重點人口，收集治安信息，指導治保會工作，宣傳社會主義法制，傾聽群眾對公安機關 的意見、建議。其基本方法是搞好“四個結合”，即巡訪工作與偵查破案、基礎工作建設、隊伍建設、宣傳發動群眾相結合。在具體操作上，要求所長、指導員、警 長、民警每月在轄區內定量巡訪，并作好記錄。民警下鄉一律徒步或騎自行車，方便接觸群眾。同時還建立了周講評、月定績、季評比、年考核的管理制度，保證干 警積極主動地開展巡訪工作。[28]
巡訪制收到了一定的效果，被認為使“嚴打”斗爭的沖擊面明顯擴大，使派出所基層工作更有成效，干警隊伍建設充滿活力，提高了民警的作風和 業務素質，改善了警民關系。[29]其優勢在于“攻”“防”一體，不但是一種主動預防手段，而且使治安工作從“被動反應型”變為“主動進攻型”，在某種程 度上將治安管理模式由靜態為主轉變為動態為主。由于民警經常深入轄區巡訪，能夠及時發現各種違法犯罪線索，使許多案件能夠及時破獲，增強了打擊力度;也由 于民警經常下鄉巡訪，不斷發現并打擊犯罪，從而將“嚴打”寓于日常工作之中;還由于民警經常下鄉巡訪，提高了公安機關對社會面的控制能力，使得防范工作更 加有效。正是由于巡防制度的效果顯著，1995年河南省公安廳部署全省學習寧陵縣的經驗，全面推廣巡訪制度。各地在學習過程中，都將巡訪制度當作新時期的 群眾路線，要求基層干警通過走群眾路線，融入群眾當中，做群眾的貼心人，愛民、便民、利民、密切警民關系，通過巡訪發現、收集犯罪線索，將巡訪與預防犯 罪、打擊犯罪、偵察破案相結合。[30]
“寧陵經驗”之外，全國還有很多地方也根據自己各不相同的情況，作了許多類似嘗試，也取得了許多成功的經驗。湖南省洪江市公安局株山派出 所1997年開始推行的“巡訪村警制”，其運作形式立足于“巡”，工作核心是巡訪“六上門”，即上門熟悉情況、上門接警辦案、上門送證辦證、上門宣傳法制 和幫教、上門調解與加強治保工作、上門實施幫貧工程。民警工作在村寨，生活在村寨，貼近村民，寓管理和防范于巡訪中。[31]四川安縣派出所2003年實 行的“巡訪制”，實行責任區分片包干，考核到民警個人，以巡邏和走訪為依托，有效開展工作。其具體工作模式被概括為“一警一區巡訪百戶，二警聯勤協作辦 案，三個統一規范行為，四大任務包干到人，‘五·五’制度落實到位”。[32]在湖北臨江縣，一個派出所首創的“月訪百戶”制度，得到了縣公安局的表揚和 推廣。這一制度要求每位民警每個月調查走訪群眾100戶，被認為最大限度地挖掘了群眾潛力，提高了群眾參與嚴打整治斗爭的主動性和積極性，拉近了與群眾之 間的距離。“廣大群眾能通過‘月訪百戶’活動，經常看到民警的身影，感受到人民警察時時刻刻在身邊，無形中增加了與犯罪分子作斗爭的勇氣和信心。” [33]這些嘗試都屬于新時期公安工作重新貫徹“群眾路線”的具體表現。
駐村社區警務是新時期另一種貫徹“群眾路線”的重要制度。“社區警務”是指社區群體和對社區有治安管轄權的警方密切配合，共同管理社區治 安、防控違法犯罪活動的一種工作方式。在警方的指導下，充分依靠社區力量，利用社區資源，以調查、發現和解決社區治安問題為導向，以預防減少社區犯罪為根 本目標，不斷增強公眾安全感，提高社區居民生活質量。人們通常認為“社區警務”是20世紀80年代從英國傳入我國的，這其實是一種誤解。1960年代初， 英國警務專家訪問我國期間，曾驚異于中國人口最多而發案最少的社會治安現實，將中國治安經驗帶回英國，提出了“社區警務戰略”，其核心是警民聯手合作，搞 好社區犯罪預防工作。[34]當社區警務“出口轉內銷”又回到中國時，受到了政府和公安機關的高度重視，這可能與改革開放后日益惡化的社會治安有關。
20世紀90年代，許多地方在探索社會治安管理方式中不斷試行了社區警務。以廣東梅縣為例，1996年就進行了社區警務改革，派出所工作 重心轉向以管理防范為主，警察角色由“單純執法者”轉變為“社區工作者”。具體做法一是將派出所轄區分成若干個警務區，每區配備數名專職民警，包干承擔該 區域的全部基礎工作;二是在偏遠和治安復雜地區設立警務站，民警定時駐點辦公。警務站的設立為群眾提供了就地辦事的方便，也有效解決了群眾一般見不到民 警，案件、糾紛得不到及時處理，鄉村混混勢力容易“坐大”等問題。警務區的劃分和警務站的設立使公安控制網絡真正覆蓋到了全縣各個角落。[35]
2002年3月，公安部在杭州召開的全國公安派出所工作會議上，提出了2005年底在農村推行社區警務的構想。2006年9月，公安部頒 布了《關于實施社區和農村警務戰略的決定》，要求農村公安機關推行農村社區警務，為社會主義新農村服務。《決定》指出，社區和駐村民警的主要任務是開展群 眾工作、掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序。《決定》要求社區和駐村民警通過走訪調查、宣傳發動、巡邏守護、實地檢查、警情通報等 方式做好警務工作;以開展群眾工作、構建和諧的警民關系為工作核心，有效地預防和減少社區和農村的犯罪和治安問題。隨后，農村社區警務戰略在全國鋪開。到 2007年8月為止，全國已建立了農村警務室8萬多個，配備駐村民警9萬名。實踐中，在農村通常以一個或多個行政村劃分一個警務區、配置駐村民警，試圖逐 步建立農村警務工作新機制，讓廣大民警天天融匯到人民群眾之中去，近距離防范犯罪，服務農民，第一時間化解各種矛盾糾紛，讓農民時刻感受到民警就在身邊， 從而增強安全感。
從實地調研來看，全國性的駐村警務戰略有一定的效果，它推動了警力下沉、警務前移，密切了警民關系，促進了很多地方鄉村治安的改善，增強 了農民的安全感。具體來說，第一，駐村社區警務有一定的凝聚作用，能凝聚村集體和一些民間組織。警察經常在村莊里活動，村民比較有安全感，犯罪分子不敢放 膽亂來，村干部和村莊中有正義感的村民也敢出來管事。第二，豐富了警方的信息來源。前些年警方的線索來源主要是受害人和線人，群眾不太愿意為警方提供信 息，因為警察長期游離于村莊生活之外，與群眾交往不多，群眾只在警察抓人罰款時才見到他們，對他們不熟悉，感到隔膜。群眾不信任警察，因此也不愿意為他們 提供信息。當警察民警在村莊中的出現頻率提高后，群眾和警察就有了良性互動，群眾有疑問能找到警察咨詢，有糾紛能找到警察排解，有案情能找到警察舉報，有 信息也愿意向警察匯報，警察也能在不經意中獲得許多額外有用信息。第三，群眾可以感覺到派出所工作態度的改變。實行警務改革前，派出所基本上是機關辦事方 式，民警的任務由所長臨時指派，發生案件時下村處理，無事則回營待命。實施駐村社區警務后，警察與群眾交道多了，官僚氣息少了，群眾都能感覺出來。
可以說，駐村社區警務戰略是在新時期治安工作走“群眾路線”最典型形式。當然，我們對其在鄉村治安工作中的作用也不可高估。這一點，我將在下文詳細論述。
四、基層國家權力運作的變遷
(一)群眾路線與德行治理
在改革開放初期，當城鄉社會秩序日趨惡化時，當時的領導人毅然決定在治安工作中走“群眾路線”，以打擊違法犯罪行為，而此時人們對“文 革”期間的群眾運動還心有余悸，這不能不說是治理方式的路徑依賴和習慣性選擇。當時治安工作中的“群眾路線”具有全民動員性質，直接呼應群眾的要求，符合 群眾意愿，懲罰違法犯罪行為也依靠群眾，將群眾帶進具體司法過程中。應該說，這種“群眾路線”基本有效地維持了社會秩序，這與當時的政治和社會條件不無關 系，尤其與當時國家權力運作的方式，以及當時群眾所接受的革命理想主義觀念有關。套用一句意識形態的話，當時干部和群眾的“素質”比較高。當時能夠有效解 決治安問題，并非僅僅是“群眾路線”之功，而是由于“群眾路線”與國家權力的運作方式結合起來了。我們先看一起打擊違法犯罪行為的個案：
……我局聞悉案情后，認為案件性質惡劣，必須立即偵察，刻不容緩。領導親自部署方案，組織力量，帶頭出擊偵查。十分鐘內，由付局長鄧云楚 帶領十八名干警驅車現場。同時，用緊急電話向有關公社通報案情，組織力量一百六十余名干事設崗堵卡，阻截罪犯。陳家坊區委、譚府公社對此案件十分重視，書 記親自出征，有關單位積極參戰。剛從湘潭出車返回的汽車駕駛員聞訊后，立即出車投入戰斗，陳家坊、卻塘等單位的汽車也相繼參戰。特別是潭府公社企業干部劉 丁生、李十凡兩同志，均是年過半百，不怕風險，不顧一日工作勞累，毅然騎單車沿途追捕罪犯，戰斗在第一線。十一時三十五分，他倆行至楊亦大隊橋邊時，發現 一個頭戴白礦工帽的青年，特征相符，行色慌張，便下車尾隨其步行。箭步上前，將青年的雙手抓住質問，罪犯拼命掙扎脫右手，拔出匕首，企圖行兇。……在群眾 的幫助下，擒獲了罪犯。……經過政策教育，朱犯又供出了兩名罪犯，均系陳家坊公社劉什壩大隊人。便兵分兩組，驅車向距發案地二十余里的劉什壩大隊出擊，該 地沒通公路，干警步行數里。次日凌晨二時四十分，在該隊干部和民兵的幫助下，包圍了兩犯住宅，分別以巧妙的方法抓獲兩犯，至此人贓俱獲，一舉破獲此案。
這次搶劫案件的迅速偵破，我們的主要體會是：各級黨委重視，措施有力，發動群眾充分;堅持了專門工作和群眾路線相結合的方針;充分發動和 依靠群眾，布下了天羅地網，使罪犯無法逃脫;干警發揚了聞風而動，雷厲風行，吃苦耐勞的戰斗作風，有力地打擊了罪犯，維護了社會治安，為保衛四化建設作出 了貢獻。[36]
在上述個案中，“群眾路線”是一方面，辦案人員不怕苦、不怕累的精神則是更重要的一方面。公安機關在總結破案經驗時看似帶有意識形態，其 實道出了當時辦案的客觀現實。在技術條件有限的情況下，辦案高度依賴公安人員的身體在場、崇高的思想道德要求和不怕苦不怕累的工作作風，這就是身體治理和 德行治理。在之前的研究中，我指出了國家權力在鄉村社會的不同運作方式，以國家權力行使者(包括機構和公務人員)對自身的要求及自身的性質特征為依據，將 國家權力運作分為三種方式(或層面)：身體治理、技術治理、德行治理。身體治理，是指國家權力行使者以保持機構或公務人員身體在場的方式對鄉村社會進行治 理;技術治理，是指國家權力行使者通過應用先進技術對鄉村社會進行治理;德行治理，是指國家權力行使者以超越職業要求的思想、道德和品行要求為工作動力對 鄉村社會進行治理。國家權力的運作實際上由這三種方式(或層面)共同構成，其治理效果也由三個層面綜合決定。[37]下面這起個案更能代表德行治理的性 質：
……為了查清線索，落實情況，穩、準、狠地打擊刑事犯罪分子的破壞活動，××派出所民警常仲元等三人，于五月三十日到了巫山縣，但羅平區 離縣城還有九十多里路，而且全是山路，交通不便。第二天早晨五點鐘，他們就餓著肚子出發了，一出巫山縣城，就是高山峻嶺，一條十五里長的坡路繞上山頂。一 山接一山，爬得他們筋疲力盡，汗流浹背，到下午四點才吃第一頓飯。五點半鐘到達羅平公社。他們向公社黨委匯報后，發揚勇敢戰斗、不怕犧牲、不怕疲勞和繼續 作戰的作風，破獲了此案，追回了贓物。[38]
“群眾路線”不但要呼應群眾的要求，接近群眾，還要發動群眾，這對權力行使者自身提出了要求，要求他們自身能夠貼近群眾，在群眾面前不怕 犧牲個人利益，吃苦耐勞，表現出相當的道德優勢，這在實踐中就體現為權力的身體治理和德行治理。如果說群眾路線是當時公安機關工作的政策路線，那么身體治 理和德行治理則是國家權力運作的具體方式。如果沒有身體治理和德行治理方式，群眾路線就無法貫徹到底。沒有權力的身體在場，群眾就會對國家缺乏信心，自身 也缺乏安全感，群眾路線就無法貫徹;沒有權力的德行治理，權力行使者就無法以身作則，群眾就會對國家缺乏信任，群眾路線也無法貫徹。
同時，群眾路線能夠有效運作，與村干部以及群眾的“素質”也有關系。從20世紀80年代中后期開始，基層公安機關不斷指責村級組織“基礎 工作抓得不得力”，應該說這種指責有其道理。因為伴隨著人民公社體制的瓦解，人們的集體主義和革命理想主義也隨之退潮，村干部和村莊中的積極分子不再像從 前一樣，在集體主義和革命理想主義的裹挾下毫無保留地為集體、為政府工作。在沒有具體職業要求的情況下，村干部的工作就必然難以回應維持現實秩序的需求， 于是就會顯得不得力，而村莊中也難以再出現“多管閑事”的積極分子。但是，基層政府對村莊基層組織的指責，需要放到當時社會的具體背景下去理解。在集體化 時代，村莊根本沒有所謂的治保組織，村莊秩序卻維持得很好，人民公社瓦解后，村莊秩序出現種種問題。針對這一問題，政府在現有組織之外，要求村莊另建治保 組織。但即使有了專門的治保組織，也日益難以起到重要作用，無法有效維護農村社會治安。因為在集體主義和革命理想主義退潮后，村莊和村民本身發生了變化， 以村民為基本元素的組織也因此有所不同。
回頭來看，改革初期“群眾路線”的有效貫徹還與村莊熟人社會有關，群眾路線正是在村莊熟人社會中運作的。在20世紀80年代，一方面，人 們在泛革命化的集體化時代所培養起來的各種集體情感還沒有消失;另一方面，黨和國家在新的歷史條件下，還在以新的方式培養人們的集體情感。在這些集體情感 的支配下，村莊熟人社會還能有效維持社會團結，能夠對越軌行為實施有效懲罰。群眾路線決定了懲罰不僅要看越軌者的越軌行為，還要看其一貫表現，并結合熟人 社會對當事人的看法，這樣就將熟人社會的道德訴求、共同感情加進法律治理中去，使得熟人社會的“延伸個案方法”能夠進入到法律治理中。
(二)專門工作與技術治理
20世紀80年代中后期開始，當鄉村社會治安繼續惡化，運動式的群眾路線逐漸被各級政府拋棄，一是因其與現代法治原則相違背，二是因社會 變遷而日益失效。面對日益嚴峻的社會治安狀況，政府和公安機關只有不斷加強“專門工作”的力度。這從兩個方面展開，一是擴張公安從業人員，這通過建立治安 聯防制度來實現;二是突破過去的偵察方式，在鄉村大膽建立線人制度。在基層政府和公安機關的社會動員能力降低的背景下，這兩種制度在一定程度上緩解了違法 犯罪信息收集不足的問題。不過，這兩種制度從建立之初就面臨著經費困難等問題。
“專門工作”的發展和轉型，與20世紀90年代后國家權力的運作方式轉型聯系在一起。20世紀90年代以后，社會經濟不斷發展，農村社會 各種公共設施日益發展完善，全國大多數村莊通了公路，政府進入農村的效率大大提高;同時，新興技術不斷得以下鄉，廣大農村基本普及了電視和電話，甚至互聯 網也進入了許多村莊，這提高了國家的政策宣傳效率，提高了農民與國家的直接交流能力;另外，基層政府的裝備和技術能力不斷提高，信息收集和儲存能力不斷提 高，對鄉村實際控制能力也因此得以提高。誠如吉登斯所言，伴隨著現代民族—國家的成長，鄉村地區的人們會不斷地從地方性的制約中解放出來，直接面對國家的 全民性規范，面對行政監視、工業管理、意識形態的影響和制約。[39]這一過程包括兩個方面，一是通過意識形態的滲透提高自身的軟控制能力。這種控制方式 的關鍵在于讓人們接受國家意識形態所宣揚的基本觀念，從而提高對國家權力和正統秩序機制的認同。廣播、電視和網絡的普及，都有利于國家提高這種軟控制能 力。國家意識形態通過這些軟控制手段可以將村民成功塑造成公民。二是通過現代技術手段提高自身的硬性控制能力。國家的制裁能力從公開性地使用暴力轉變為滲 透性地使用行政力量，警察、身份制度等監控，其存在空間日廣，社會滲透程度日深。這種控制能力的提高，很大程度上來源于通訊與信息提取、儲存手段的高度發 展，以及交通手段的日益提高，它們使得監控體系的發展達到了前所未有的程度。
國家技術治理水平和技術控制能力的提高，用村民的話來說就是，“現在你只要打個110，警察馬上就來了”。警察來了，就是國家權力來了， 就是法律下鄉。法律重新塑造了村民對村莊秩序的預期。現在，雖然派出所民警的身體不在場，但是隨時可以報案，報案后糾紛就會通過法律來解決。這直接受益于 通訊能力和交通能力的提高，以及媒介的日益普及。農民日益接受媒介的政策宣傳和普法教育，越來越具有公民意識，能夠主動服膺于國家權力運作的邏輯，國家因 此達到治理目標。正是技術能力的提高使得身體治理和德行治理的退場得以可能。在這種背景下，國家開始有能力以“技術治理”的方式對鄉村社會進行治理，因此 身體治理方式逐漸被邊緣化。基層干部和民警無事不進村莊，從身體上越來越遠離村莊。同時，政府也越來越不對干部和民警作德行方面的要求，而只作一般的職業 道德要求，“德行治理”日益失去魅力。因此，這一時期，“專門工作”主要以“技術治理”的方式進行。在技術治理方式不斷進步，可以應付許多傳統的危害鄉村 秩序行為時，社會治安秩序本身也越來越復雜化，技術治理方式對其常常無能為力。
在身體治理與德行治理方式衰落的同時，與技術治理方式相伴隨而來的是程序法治主義。程序法治主義試圖對法律行為，尤其是國家機關的行為設 置法律程序，通過挖掘法律程序種種功能，來保護個人權利，限制政府機關的恣意，從而“為權力結構的改造以及政府合法性·正統性問題的處理提供具有可操作性 的理論支點”。[40]可以說，改革開放以后，中國的法律不斷朝著程序法治主義的方向發展。但在實踐中，法律程序的缺陷也非常明顯，它在保護個人權利、限 制政府恣意，杜絕政府“做壞事”的同時，也取消了政府的許多選擇可能性，束縛了他們“做好事”的手腳。而這在村民看來，沒有做“好事”，則一定是在做“壞 事”。
在程序法治主義的缺陷面前，專門工作的困境被夸張地放大，國家技術治理能力不足因此凸顯。很多村民都知道，派出所現在要“依法行政”，不 能像以前一樣隨便到抓人。民警也說：“現在村民法律意識強，知道我們不敢隨便關人，抓人也要證據。以前只要有嫌疑，就可以抓人，現在不行了，搞不好農民要 告你。”這種情況下，基層民警因此常常選擇有證據優勢時，才打擊鄉村混混;反之，干脆放棄履行職責。一次，派出所民警在臨湖市橋頭村抓賭，遭到了鄉村混混 的集體襲擊，民警遭到毆打。但由于收集證據困難，派出所并沒有對此事進行立案處理，而是私下秘密地調查誰是打手，準備在這些混混因其它事情“碰到”民警的 手中時，再加以重罰。毫無疑問，這樣做消極影響非常大，一個村民評論說：“這樣做是將‘公仇’變成了‘私仇’!”基層干部的正常工作被逼到這種對法律“選 擇性執行”[41]的“非法生存”地步，不能不引起我們的重視和深思。
同時，公安派出所的警力和經費普遍不足，許多事情根本沒有精力、沒有財力去應付。臨江市的一個派出所長坦率地說：“現在派出所還是要抓收 入，辦案子要錢，財政收入必須保障。我們有不成文的習慣，沒錢的案子不打擊，在辦案時打擦邊球，該打擊的不打擊。這在老百姓看來，就是混混有錢就可以解決 問題。其實法院、檢察院也這樣，交罰金就可以三年改一年。監獄也一樣，交一兩萬就可以減刑，保外就醫，這些都在社會上造成不良影響。”
在程序法治主義和財政困境面前，警察逐漸形成了自己的辦案原則：多一事不如少一事。這在實踐中體現為對案件的篩選機制和對法律的選擇性執 行機制。通常，民警對于各種糾紛，沒有出現重大傷害，沒有造成社會混亂的，可以不過問的，一概不予過問;沒有明確線索或確切證據的案件，可以不辦的，一概 不辦。否則，往往人力、財力投入大，收效卻沒有。他們也知道這樣實質上不合法，“但所里就這幾個人，就這點經費，我們能怎么做?”為了應對財政困境，他們 往往對案件進行篩選：有錢的案件多辦，無錢的案件少辦，甚至盡量不辦。因此派出所給人的印象是熱衷于抓賭、罰款，而不是維護社會治安秩序。他們在法律邊緣 打“擦邊球”，可拘留可罰款的，一般罰款;夠刑事案件的，罰款后就可以變成行政案件處理。鄉鎮派出所的這種選擇性執法，顯然導致了有限司法資源的人為非法 分配，而這種分配并不是以化解治安工作的困境為出發點。
派出所應對財政壓力的諸多做法，給農民留下的印象非常不好，在農村造成了很壞的社會效果。村民們說：“現在混混特別多，小偷小摸，敲詐勒 索、尋釁滋事，每年都抓，每年都放，抓抓放放就是那幾個。”“現在的派出所進也容易，出也容易，進進出出還是那幾個。”派出所對此也很困惑，臨湖市的一個 民警說：“有時我們抓抓放放是為了派出所的生存，有時候我們也是出于無奈。現在法律講證據，證據不足，我們也只好放人;通常我們也知道壞事就是那幾個人干 的，但就是找不到證據。”在這種情況下，派出所民警逐漸也學會了輕易不“惹”混混，“要惹就一次把他們送進監獄，否則混混長了氣焰，說‘你抓我還是得放 我’;老百姓也以為我們放縱混混，‘警匪一家’，我們值得跟這些混混搞成一家嗎?”
這樣一來，同改革開放之初相比，國家權力行使的策略和傾向就發生了很大的變化。國家權力不再無條件維護社會治安，而是在受法律程序約束、 技術治理能力有限和財政能力有限的情況下，首先考慮自我保護和自我生存。在不出事的前提下，警方盡力維護自身的安全和發展，然后才考慮維護社會治安、打擊 鄉村混混。當然，由于鄉村混混勢力坐大，警察有時也不得不考慮自己的安全。比如，民警依法本來可以打擊某個混混，但可能由于怕遭到混混同伙的報復，而打消 依法辦事的念頭，選擇睜一只眼閉一只眼，除非事情鬧大了，影響了“安定團結”。這樣，警方似乎總在打擊那些鄉村混混中的“弱者”，而那些勢力大的“強 者”，卻無能為力。
五、鄉村治安困境及其意涵
鄉村社會秩序日趨惡化，在程序法治主義、技術治理能力和財政壓力的綜合作用下，社會治安工作幾乎陷入了困境。新時期的群眾路線是國家應付 這種困境的主要方法，包括巡訪制度和駐村社區警務戰略。它們都是先由個別地方嘗試，在取得了一定的成效，得到上級的肯定后，再在較大范圍內推廣。這兩種制 度同樣受制于程序法治、技術治理能力和財政能力的約束。比如，不久前開始在全國范圍內普遍實施的駐村社區警務戰略，由于公安機關的警力十分有限，到目前為 止還只能在縣城鎮、城郊結合部、尚未設立派出所的鄉鎮和經濟相對發達、人口較為集中、治安情況復雜的行政村設立駐村警務室。我在調研中發現，派出所幾乎無 法做到在每個村莊設置駐村警務室。這些制度和措施雖然取得了一定的成效，但在諸種約束下，其效果不應被高估。我們不能奢望新時期的群眾路線能像20世紀 80年代甚至集體化時代的群眾路線一樣，較為成功甚至徹底地解決農村社會問題，原因有兩方面。
一方面，當前對鄉村秩序的治理已經脫嵌于熟人社會，不是群眾路線所能解決的。前文已論述，當前鄉村混混通過關系網絡，逐漸形成了一種穩定 的組織結構，城鄉江湖出現了聯盟格局。在這個格局中，上層混混不再需要通過犯罪行為謀取利益，轉而依賴灰色手段，可以有效規避國家的打擊;即使他們在特殊 時候需要運用犯罪手段，也不再需要親自出手，下層混混甚至會主動代勞;只有下層混混才需要通過犯罪行為謀取利益。而當前對下層混混卻出現了打擊不盡的尷 尬，因為學校不良少年、留守少年、無業少年是一支向鄉村江湖補充下層混混的龐大生力軍。[42]江湖聯盟格局形成后，村莊再難以對之實施約束，村民更難以 應付。而且，現在村民對鄉村混混并不那么熟悉，難以提供違法犯罪的確切消息。因此，依靠群眾不如依靠鄉村混混群體內部的線人。
另一方面，當前的群眾路線與20世紀80年代的群眾路線有很大不同。20世紀80年代治安工作中的“群眾路線”實際上包括三個方面的內 容，一是直接呼應群眾的要求，這使得當時對鄉村混混和違法犯罪行為的懲罰具有道德標準性;二是依靠群眾來維護治安，這使得當時的治安工作具有全民動員性 質，群眾被帶進具體司法過程中;三是通過接近群眾來維護群眾的安全感，保持公安機關對違法犯罪的威懾力。新時期的群眾路線僅僅包括“接近群眾”一方面。當 前，國家也呼應群眾對社會治理的要求，也依靠群眾來維護社會治安，但這種呼應和發動都必須在程序法治主義的框架之下。群眾自發維護社會秩序的具體手段受到 法律的制約。群眾只能配合國家機關維護社會秩序，進行一些檢舉、提供線索之類的工作，群眾的要求不可能直接轉化為國家機關的具體行為，更不可能參與到司法 過程中去。因為現代法治是否定群眾運動的，認為群眾運動不符合法治程序，很容易侵犯人權。因此，新時期的群眾路線也不再主張群眾運動，反對群眾性司法。
當前的群眾路線從某種程度上是重新將“身體治理”方式提上日程，試圖通過身體在鄉村的在場來維持秩序，但并沒有對駐村民警進行德行方面的 要求。而在當今社會，對民警進行德行約束既不現實，也難做到。也就是說，身體治理和德行治理有脫節的危險。事實上，對民警的德行缺乏約束，身體治理的效果 就會大打折扣，群眾路線也就容易流于形式。兩湖平原的很多縣市，鄉鎮派出所都在村里設有駐村警務室，但我駐村調研中，從來沒有看到警察出現。
當然，從理論上說，上級公安機關還可以通過“壓力型體制”[43]來促使新時期群眾路線的貫徹。實際上，公安機關一直通過“壓力型體制” 和“動員型體制”的交替應用來維持社會治安秩序。“壓力型體制”是指一級政治組織為了完成上級下達的各項指標，而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化 的評價體系。上級組織將任務層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。在治安工作 中，公安機關經常采取的“命案必破”、刑事案件指標體系就體現了這種壓力型體制。這些任務和指標常常是上級評價的基本標準，因此下級公安機關實際上是在這 種評價體系的壓力下運作。吳毅的研究則表明，傳統集中的動員型體制至今并沒有完全消失，稅費改革中鄉鎮“迎檢的游戲”就體現了這種體制。[44]在治安工 作中，“嚴打”和各種專項斗爭也是動員型體制的體現。當然，“嚴打”和各種專項斗爭中也有各種數字評價指標體系，這正說明了公安工作中“壓力型體制”和 “動員型體制”密不可分。多年來的實踐表明，“壓力型體制”和“動員型體制”能夠解決社會治安中一時或一個方面的問題，卻無法全面解決治安工作的困境。
其實，當前鄉村治安工作的困境源于當代中國社會的整體轉型。我們在從社會主義意識形態濃厚的傳統國家轉向市場經濟的現代國家過程中，國家 權力的運作方式展開了從傳統的身體治理和德行治理方式向現代的技術治理方式的轉型，國家權力運作方式的轉型與建立法治國家的努力同步，但轉型期間國家的財 政能力又無法跟上現實需求。這樣一來，舊的治理方式被放棄，新的治理方式又無法按照理想中的模式進行運作。從我國中西部的財政狀況來看，國家權力的這種運 作實態還將存續很長一段時間。在國家權力運作方式的新舊交替期間，每當國家無法應付社會治安管理的困境時，舊有的權力運作方式總會被人想起，其種種變換形 式總會在特定的情況下被應用到實踐中，作為緊急問題和嚴重困境的應對之道。當然，這種變換形式往往既要吸收傳統權力運作方式的積極因素，又不能與新時期權 力運作的法治基本原則相沖突，其效用因此處于不確定狀態，它既可能起到積極作用，也可能流于形式。因此，在邁向現代國家的進程中，基層國家權力應當保持何 種形態，這就是一個非常關鍵的問題。
邁克爾×曼曾區分國家權力的兩個不同維度：專制權力和基礎權力。前者是國家精英凌駕于市民社會之上的權力，指國家精英可以不經過與市民社 會常規的、制度化的協商妥協而單獨采取一系列行動。后者則是指國家實際滲透到市民社會、在其統治的疆域內執行決定的能力，它是一種國家通過其基礎設施滲透 和集中地協調市民社會活動的權力。這兩種權力構成了分析國家權力的兩個獨立維度。在此基礎上，邁克爾×曼區分了歐洲歷史上四種不同的的國家權力類型：一是 封建國家，國家專斷權力和基礎權力都很弱;二是帝國，國家專制權力強大，但是基礎權力弱小;三是官僚制國家，國家的專斷權力弱小，而基礎權力強大;四是權 威主義國家，國家的專斷權力和基礎權力都很強大。[45]許多學者都借用邁克爾×曼的概念和范式來分析國家權力，如查爾斯×蒂利、米格代爾等。我們也可以 通過它透視當代中國基層國家權力的現況。建立專斷權力弱小而基礎權力強大的官僚制國家，是中國邁向現代法治國家進程中的理想。不過，當前鄉村治安工作的困 境，以及群眾路線的尷尬處境，都表明現實與理想還有差距，國家對社會的滲透和控制能力仍然有限，國家基礎權力的建設尚未完成;而且，中國國家基礎權力的建 設，很難在現有的理論框架指導下輕松完成。
[1] 鄒讜：《二十世紀中國政治》，牛津大學出版社(香港)1994年版，第3頁。
[2] 陳柏峰：《鄉村混混與農村社會灰色化》，華中科技大學博士論文，2008，第64-88頁。
[3] 按照社會科學的匿名規則，本文所涉及的關鍵地名、人名等均已作處理。
[4]《毛澤東選集》(第三卷)，人民出版社1991年版，第899頁。
[5]《毛澤東選集》(第五卷)，人民出版社1977年版，第39頁。
[6] 羅瑞卿：“關于中華人民共和國治安管理處罰條例草案的說明”(1957年10月22日)，http://www.lawyee.net/OT_Data/legislation_Display.asp?RID=7668，2007年10月23日訪問。
[7] 強世功：“懲罰與法治：中國刑事實踐的法社會學分析(上)”，載《刑事法評論》第9卷，中國政法大學出版社2001年版，第389頁。
[8] 唐皇鳳：“常態社會與運動式治理”，載《開放時代》2007年第3期。
[9] 關于“延伸個案方法”，可參見M. Burawoy, The Extended Case Method, Sociological Theory, vol. 16, no. 1( March 1998);朱曉陽：“‘延伸個案’與一個農民社區的變遷”，載《中國社會科學評論》第2卷，法律出版社2004年版。
[10] 對此的詳細論述，可參見陳柏峰：《鄉村混混與農村社會灰色化》，華中科技大學博士論文，2008，第57-62頁。
[11] 未料的是，這些年輕人都被判了重刑，他們出獄后不斷報復村干部，這甚至使當年的新王村村支書不得不背井離鄉，全家遷走。
[12] 山湘縣公安局：“縣城召開萬人宣判大會，聲勢浩大 嚴懲刑事犯罪活動，打響了第一槍”，載《公安工作簡報》第八期，一九八三年九月十二日。
[13] 同上注。
[14] 羅瑞卿：“關于中華人民共和國治安管理處罰條例草案的說明”，1957年10月22日。http://www.lawyee.net/OT_Data/legislation_Display.asp?RID=7668，2007年10月23日訪問。
[15] 山湘縣公安局：“宣判大會大得人心 人民群眾揚眉吐氣 犯罪分子魂飛喪膽”，載《公安工作簡報》第八期，一九八三年十月三日。
[16] “堅持思想上的疏導工作是搞好綜合治理的有效途徑”，臨江縣人民檢察院文件1983年第2號。
[17] 山湘縣公安局：“關于××鄉非正常死亡的情況調查”，載《公安工作簡報》第十二期，一九八五年五月七日。
[18] 參見強世功：《法制與治理》，中國政法大學出版社2003年版，自序第15頁。
[19] 福柯：《規訓與懲罰》，劉北成、楊遠嬰譯，三聯書店2003年版，第66頁。
[20] 臨江縣公安局：“××耳目建功”，載《情況反映》第十八期，一九八五年四月二十日。
[21] 傅劍鋒、成希：“水面下的秘密力量”，“刀尖上的‘無間道’”，載《南方周末》2007年8月9日。
[22] 臨江縣公安局：“我縣在春季破案戰役中半月挖出十一個犯罪團伙”，載《情況反映》第十三期，一九八五年三月二十五日。
[23] 臨江縣公安局局長吳××在全局科、所、隊長會議上的講話，一九九二年十月八日。
[24] 臨江縣公安局：“大膽使用特情”，載《臨江公安簡報》第十三期，一九九一年元月八日。
[25] 湖北省委常委、省政法委書記、公安廳長陳訓秋同志致各市、州、縣(區)公安(分)局長的信，二〇〇一年八月八日。
[26] 陳玉凡：“新形勢下的刑事特情工作”，載《河南公安高等專科學校學報》1996年第4期。
[27] 陶駟駒：“重溫毛主席的教誨，做好新時期的公安工作”，載《人民日報》1993年12月22日。
[28] 劉燦：“巡訪制：農村基層公安工作新探索”，載《人民公安》1994年第10期;金守信：“農村派出所勤務制度改革新嘗試”，載《公安研究》1995年第1期。
[29] 劉燦：“巡訪制：農村基層公安工作新探索”，同前注。
[30] 參見作者在河南平豫調查時收集的平豫、滑縣、安陽等縣市學習“寧陵經驗”的相關工作體會材料。
[31] 蔣成樹：“巡訪村警制與農村派出所改革”，載《湖南公安高等專科學校學報》2000年第5期。
[32] 楊代根、談天國、曾維平：“改革創新，整合警力資源”，載《四川警官高等專科學校學報》2003年第5期。
[33] 臨江縣公安局：“‘月訪百戶’重實效，同鑄鐵壁顯聲威”，載《臨江公安簡報》第十八期，二〇〇一年六月十二日。
[34] 張莉：“論社區警務與群眾路線”，載《遼寧公安司法管理干部學院學報》2001年第1期。
[35] 任恩順：“梅縣農村社區警務改革新思路”，載《人民公安》1996年第23期。
[36] 山湘縣公安局：“奮戰五小時 擒拿搶劫犯”，載《公安工作簡報》第十期，一九八〇年四月六日。
[37] 陳柏峰：“糾紛解決與國家權力構成”，載《民間法》第8卷，山東人民出版社2009年版。
[38] 臨江縣革命委員會公安局：“高山擋不住破案人”，載《情況反映》第十六期，一九七五年六月二十四日。
[39] 吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：三聯書店1998年版，第14-18頁。
[40] 季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，前言。
[41] 徐昕：《論私力救濟》，中國政法大學出版社2005年版，第246頁。
[42] 陳柏峰：《鄉村混混與農村社會灰色化》，華中科技大學博士論文，2008，第76-88頁。
[43] 榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，中央編譯出版社1998年版，第25頁。
[44] 吳毅：《小鎮喧囂》，三聯書店2007年版，第41頁。
[45] 邁克爾×曼：《社會權力的來源》(第二卷×上)，陳海宏等譯，上海世紀出版集團2007年版，第68-72頁。
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