農田水利的集體組織、市場化和民主合作三種模式比較及啟示

農田水利的三種模式比較及啟示[①]

——以湖北省荊門市新賀泵站為例

田先紅 

摘  要：新賀泵站的變遷史啟示我們，能否有效整合分散農戶、克服搭便車難題，是鄉村水利體制順利運轉的關鍵。盡管組織模式能夠將水利體制與基層治理緊密結合、克服搭便車難題，但在人民公社走向終結、原有治理體制解體的情況下，組織模式已經無法繼續維系下去。在農戶個體數量眾多且呈高度分散狀態、農民分化程度日益加劇的狀況下，水利供給的市場化和合作化都因為缺少相配套的制度體系和技術手段而無法對分散農戶進行整合以克服搭便車難題。為走出當前農田水利困境，既需要強化國家及其基層代理人在水利供給中的組織者角色，使水利體制嵌入進鄉村治理之中，又要求優化和重構農田水利的社會基礎，加強農村社會核心價值觀建設，培育具有權利義務平衡觀念的、適應社會主義新農村建設和現代國家建構需求的新型農民。

關鍵詞：農田水利；組織模式；市場模式；合作模式

1980年代以來，中國農村水利啟動了以市場化為取向的改革，總體思路是“簡政放權、放開搞活”。歷經30年改革之后，農田水利困境日漸凸顯，近幾年來頻繁發生的“兩災”更加使得農田水利體制和水利建設問題成為學界乃至整個社會關注的焦點。本文以湖北省荊門市新賀泵站的歷史變遷與現狀為敘述對象，展現分田到戶以來泵站所經歷的幾個主要階段及其所遵循的管理模式，解讀泵站陷入困境的內在邏輯。

新賀泵站坐落在湖北荊門市沙洋縣新賀村，位于黃蕩湖北岸，距離國家大（二）型電力網灌站——大碑灣泵站不遠。新賀泵站于1975年底開始動工修建，歷經9個月密集施工完成主體工程，并于1976年6月開始投入運營。泵站有一條深3米、長2800米的引水河跟漢江相連，它的水源就來自漢江。泵站提水揚程達28米，配備有兩臺電機，功率都是280千瓦，每秒鐘提水量為1.6立方米。泵站結構涵蓋渠道、泵房、前池、消力池、進水閘和引河等六個部分。渠道分為主渠和支渠兩部分，其中，主渠長度為480米，支渠由原漳河渠道三干渠一支干二分干改建而成。引河長度為2.8千米，河底高程35.5米，堤壩高程41米，底寬5米，堤面寬2米。泵站設計灌溉面積是1.4萬畝，基本覆蓋了附近的新賀村、賀集村、呂集村和季橋村等四個村的農田用水。

一、組織模式：集體時代的泵站管理

新賀泵站的性質屬于國營泵站。在泵站建成的最初幾年，它主要劃歸當時的荊門縣（1983年改為荊門市）水利局進行管轄。當時，泵站并沒有設置專門管理人員，而是由泵站所在灌區內各個村莊農民兼職管理，管理人員由縣水利局最后確定。管理人員除了可以在其所屬生產隊按照同等勞動力記工分、并參加生產隊分紅之外，還可以享受官橋人民公社給他們額外發放的每人每月6塊錢補貼。

從泵站建成到人民公社解體之前，泵站運營遵行著組織模式，亦即依靠當時健全且強有力的組織網絡來維系泵站的運轉。首先，在泵站管理方面，管理人員的推薦、工資待遇與當時的社隊組織體制緊密結合在一起，主要由社隊組織負責。

其次，在用水方面，泵站灌區用水秩序依賴于基層社隊組織進行統籌安排。由于水利既具有公共品性質，同時又有一定程度和范圍的排他性，某一部分人用水的時候，就會妨礙另一部分人群用水。當灌區內的各利益主體在用水上發生矛盾糾紛時，就需要有更高層次的機構來進行協調，新賀泵站正是通過基層社隊組織解決了這一問題。當時，官橋人民公社設置有專門管理用水的水利員，水利員代表公社協調安排各生產大隊用水。同時，在每個生產大隊內部，各個生產小隊的用水順序又可以通過該大隊分管水利工作的副大隊長進行統一調度。如此，灌區內四個大隊及各個生產小隊之間的用水秩序能夠得到相對合理安排。

再次，在水費收取方面，水費收取工作由基層社隊組織統一核收。雖然當時各大隊、生產小隊也需要以糧食等形式按田畝上交水費，但它都是以生產隊為單位進行統一核算，由每個生產隊負責收取本隊社員水費，再逐級往上繳納。

由上可見，人民公社時期，農田用水是典型的以集體為單位供給的公共品性質。這樣，既可有效解決用水秩序問題，又可以成功地避免水費大量拖欠。黨和國家強大的組織動員能力和健全的基層治理體制不僅為眾多水利設施的興建提供了組織保障，而且給這些水利設施的高效運轉提供了組織基礎。可以說，新賀泵站之所以能夠順利運行，在很大程度上得益于它嵌入進了基層治理體制之中，使得泵站管理運營與當時的農村基層治理體制緊密結合在一起，得到來自體制的強有力支撐，不至于陷入無組織困境。當然，隨著人民公社體制的解體，原來支撐組織化水利模式的政治體制環境已經不復存在，所以，組織模式也隨之走向終結。

二、市場模式：改革時期的泵站運營

1976年新賀泵站修建成功后，周邊的新賀村、賀集村、呂集村和季橋村的灌溉用水問題得到了較好解決，此后很長一段時期內當地農業生產不再遭受旱災威脅。時至1981年底，當地拉開了以分田到戶為標志的農村改革帷幕。借著這股改革的東風，新賀泵站的管理和運營變革問題也逐漸被提上議事日程。改革的總體趨勢是將泵站逐步推向市場，使之日益脫嵌于鄉村基層治理體制。在這一脫嵌的過程中，新賀泵站的運轉逐漸陷入困境。

（一）步入困境：分田到戶至稅費改革之前的新賀泵站

1、泵站運營模式日益市場化

早在1980年代，山東萊蕪率先實施水利體制改革，將水利站的人、財、物下放給鄉鎮管理，名曰“簡政放權”。隨后，水利部在全國開始推廣“萊蕪經驗”。在這次改革浪潮中，新賀泵站也于1986年從當時的荊門縣下放給沙洋區管理。至1995年，泵站再次下放給了高陽鎮水利站。這次改革產生了兩方面效應，一方面，可以減輕縣級財政負擔，使他們能夠騰出資源和精力抓好重點水利工程建設，同時還有利于各水利設施放開搞活，獲得更為充分的經營自主權；另一方面，它所產生的弊端也很明顯，在泵站歸口管理級別不斷下降的情況下，其所能獲得的財政資源也日益減少。這種情況在1990年代后期鄉鎮企業紛紛破產倒閉、鄉鎮財政捉襟見肘的背景下表現得更為嚴重，許多泵站由于無法得到充足資源支持而陷入運轉困境。

在從政府獲得資源日益減少的情況下，泵站不得不自尋出路，而水利管理體制市場化改革恰好在有意無意中迎合了這一需求。1985年，國務院辦公廳頒發了《關于改革水利工程管理體制和開展綜合經營問題的報告》的文件，按照這一文件規定，全國許多水利管理單位被租賃、承包、拍賣，或者定性為企業，統統推向了市場。隨著改革步伐的推進，新賀泵站內部也引入了企業化經營模式，實行自負盈虧，由泵站根據抽水量向用水的村組收取水費，收費標準由湖北省物價局確定。由此，新賀泵站逐漸變成一個完全的市場主體，泵站的維修費、電費、工作人員工資等等，都由泵站通過賣水解決。此時，泵站最初的國營性質已經被改變，它一步步被推向市場，成為自尋生路的企業化單位。

2、水費拖欠問題日漸嚴重

伴隨著市場化改革步伐的推進，泵站成為自負盈虧的單位，從政府獲得財政資源的難度越來越大，甚至無法獲得財政支持。為了維持泵站的運轉，它必須按照比之前水價更高的標準向村民收取水費。于是，我們看到，自改革以后，泵站的水價開始大幅度上揚。見下表：

表1 1977-2003年新賀泵站水價變化趨勢表[②]

從表1可知，1982年以前，新賀泵站的水價一直都維持在23元/小時水平上，而自1985年以后，水價突然猛漲至52.2元/小時，比之前翻了一番多。1993年，水價進一步上漲到109元/小時，至1996年再漲到219.8元/小時的高峰。水價的大幅度上揚超出了農民的意愿和承受能力，大大加重了農民負擔。不過，盡管如此，在此后的十幾年里，水費的上交一般都不存在太大的問題，村組干部能夠按時將水費收齊交到泵站。時至1998年，水費的收取制度由隨征代扣制度轉變為“戶買戶結”，村干部必須挨家挨戶去收取水費。村干部一般以共同生產費的名義去收水費，此時，他們就有可能乘機以收水費名義搭車收取其它費用，從而導致共同生產費年年攀升，到最后最高達到畝均100多元。一些村民認為村干部亂收費，從而開始拒交或者拖欠，因此產生了越來越多的尾欠，水費收取難度也逐年加大。由于村里要應付各項檢查達標任務，或者填補農業稅費的窟窿，村干部很可能將這些收上來的水費拿來墊付窟窿，從而拖欠了泵站的水費。從道理上說，村里拖欠泵站水費，泵站作為一個自負盈虧的市場主體，有充足的理由不給村里抽水，但是，由于農業生產是一件事關民生的大事，當天旱需水時，農民要求鄉村干部解決用水問題，為保持社會穩定和安定民心，高陽鎮政府也會介入，“命令”泵站抽水。迫于政治壓力，泵站不得不給農民抽水。因為村里即使不交錢泵站也必須抽水，村組干部便更加有了拖欠泵站水費的沖動，形成惡性循環，導致村里欠泵站的債務日益沉重。到最后，賀集村和新賀村欠泵站水費總額竟然攀升到20多萬元。

3、用水秩序愈發混亂

分田到戶之后，農田水利灌溉不再以村組為單位進行，而是以農戶為基本需求單位。不過，在統分結合的雙層經營制度下面，雖然農業生產實行單干，但由于村組集體的存在，鄉村干部對農戶仍然有較大的支配權，農戶用水必須交納水費，即使有少量農戶拖欠水費的現象，村組干部也將其作為債務入賬。所以，分田到戶之后，農戶用水是以村組集體為單位進行統籌的，水利供給仍然具有較強的公共品性質。

不過，分田到戶也帶來了一些新問題，主要是各個村組之間無法再像以前那樣進行有機協調諸如偷水、漏水之類的問題。在人民公社時期，放水是以生產隊為單位進行，偷水、漏水問題可以在生產隊和大隊之間統籌解決。比如，每次抽水時，水流必須經過新賀村（大隊），新賀村可以“近水樓臺先得月”，它即使不抽水也可以利用漏水來滿足灌溉用水需求。與此相對照，季橋村和呂集村距離泵站較遠，中途可能有水流損失，這時候，官橋公社可以按照實際用水受益情況來在各個大隊之間確定水費征收額度。另如，新賀村四隊距離泵站較近，能夠通過獲得泵站抽水的漏水來解決很大一部分農田的用水問題，而新賀村七隊距離泵站較遠，需要抽水的時間更長，此時，村里也可以進行統籌，在全村范圍內平衡水費負擔。

但分田到戶之后，分散的農戶都有了用水的需求，也因此容易產生搭便車的沖動。由于各個村組的田塊距離泵站遠近不一，且有的農戶放水時需要經過他人的田塊，此時，有農戶為了用水便在其他村組放水時暗中偷水。而由于沿途偷水的農戶數量非常多，加大了村組干部進行管理的難度。于是，對于那些距離泵站較遠的村組而言，如何防止別人偷水便成為一個難題。比如，處于泵站主渠道末端的呂集村，每次放水時都要派出大批勞動力到水渠沿途守水，整晚都要熬夜在渠道邊上巡邏，常常是一連守幾天幾夜。守水時還常常跟偷水者發生糾紛，打架事件屢見不鮮。即使這樣，大家也無法有效杜絕偷水行為。村民們說，“你人一走，別人馬上又扛著鐵鍬來把口子一扒，根本沒法守。渠道都是土渠，扒起來也不需要怎么用力”。距離泵站較遠的新賀村七組、季橋村也面臨著同樣的問題。至今，每當回憶起那時守水的情景，村民們都感嘆放水的艱難。由于無法有效制止偷水行為，每次抽水時到達季橋、賀集、呂集的實際水量越來越小。這些村的村民因為出了錢而放不到水，便越來越不滿。

上述問題不僅導致泵站自身經營越來越困難，而且使得農戶無法順利獲得灌溉用水。于是，灌區內越來越多的農戶與泵站脫離了關系（可見表2）。截止到2001年，新賀泵站的灌溉面積已經縮小到不足5000畝。由于泵站經營困難，職工工資待遇難以兌現，最后僅剩站長1人在維護泵站，其余5名職工都先后放了“長假”。

表2 各村組退出泵站用水先后順序情況表

綜上所述，農村改革以來，在國家主流改革思路的引導下，新賀泵站漸漸走上了市場化改革的道路。在改革的過程中，泵站日漸脫嵌于鄉村基層治理體制，自身運轉日益艱難。究其根本原因，在于水利管理體制改革背離了水利的原初性質，使得水利體制的運轉無法得到農村基層治理體制的強有力支撐。一方面，市場化改革之下自主經營、自負盈虧的機制使得水利設施運營成本大大提高，水價一路上揚，大大超出了用水農戶的承受限度；另一方面，隨著泵站逐漸脫嵌于基層治理體制，水費征收、用水秩序協調以及農戶搭便車行為漸漸成為一個難以克服的難題，而這些恰恰是泵站維持運轉的基礎性條件。由于這些難題無法解決，最后導致作為大水利的新賀泵站日漸遠離人們的生產生活，越來越多的農民選擇了退出新賀泵站的用水隊伍，泵站漸漸被人們所拋棄。

（二）陷入絕境：取消農業稅后的新賀泵站

2000年，農村稅費改革試點工作在安徽省全面展開。2001年3月，國務院頒發《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》，試點范圍進一步擴大。在此背景下，中共湖北省委、湖北省人民政府于2002年7月發布《湖北省農村稅費改革試點方案》，拉開了農村稅費改革的帷幕。在減輕農民負擔的同時，基層治理體制改革也被提上議事日程，其內容包括合村并組、撤銷村民小組長等等。2003年，湖北省發布了《中共湖北省委、湖北省人民政府關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》（鄂發[2003]17號），以精簡機構、以錢養事為主要內容，以市場化為主線的“咸安改革”經驗開始在全省范圍內推廣，掀起了一股鄉鎮機構改革熱潮。對于農村社會而言，稅費改革和鄉鎮綜合配套改革不僅僅是減輕農民負擔、緩解干群關系緊張狀態那么簡單，而更意味著鄉村基層治理體制的一場深刻變革。這種變革不僅表現在鄉村基層組織資源的日益緊缺，而且體現在他們治理權力的進一步弱化。^[1][2]在鄉村基層組織治權弱化的過程中，農田水利也遭受到直接而深刻的影響。新賀泵站運轉的人力、資源、組織和體制基礎被進一步韜空，泵站運營進一步陷入困境。

首先，稅費改革進一步加大了水費征收的難度。在稅改之前，村干部以共同生產費的形式向農戶收取水費，盡管征收工作面臨很大困難，但是由于鄉村集體的存在及農戶對公共服務的需求，鄉村干部可以通過提供公共服務（比如調解糾紛等）的形式跟農戶達成交易，農戶交納水費。所以，總體而言，當時的水費還是有一定的保障。一直到2001年，新賀泵站還在為新賀、賀集兩村農戶抽水，村里向用水戶以共同生產費形式收取水費。稅改之后，共同生產費被取消，農戶擁有拒交稅費的理由，水費征收工作失去了政策和體制支持。在農戶數量眾多且利益分化日益加劇的情況下，由于無法克服搭便車難題而導致一事一議政策成為一紙空文，水費征收工作無法通過農戶協商來解決。同時，隨著農民個體權利的進一步被強調和保護，鄉村干部也無法組織農民，完成水費集資工作。

其次，稅費改革進一步抬升了泵站的運營成本。在稅費改革之前，泵站管理和運營對于農戶而言在很大程度上屬于一項公益事業，可以依托于鄉村集體組織進行，比如鄉村干部每年都會定期不定期地組織村民出義務工疏通、維護渠道，這些義務工是不計勞力成本的。正是依靠集體的力量，新賀泵站可以動員全體村民參與到泵站管理和維護之中，而不必另外花錢雇人，從而節省了大筆開支，有利于維系泵站運轉。當然，農民所付出的義務工盡管沒有直接獲得金錢報酬，但可以從享受農田水利公共品中得到回報。稅費改革后，泵站與鄉村集體組織進一步脫鉤，再加上義務工制度的取消，泵站再也難以獲得來自鄉村集體的支持，其所有的管理運營環節都必須通過市場交易方式進行，比如泵站必須雇工疏通和維護渠道、負責看水等等。在市場勞動力價格不斷上漲的情況下，泵站運營成本必然大大抬升。增加的成本要么由政府埋單，要么以提高水價方式轉嫁到用水農戶頭上。在政府無法埋單、農戶又不愿承受高額水價的情況下，泵站只能停止運轉。

再次，稅費改革瓦解了泵站運轉的體制基礎。這主要表現在以下三方面：其一，稅費改革后，鄉村干部不必再向農民收取農業稅費，與此同時，他們也更加缺乏向農民提供服務的動力，再加上村干部激勵考核機制的不健全，無法激勵村干部為農民提供公共服務，鄉村組織成了“維持會”，對村莊事務往往抱著“多一事不如少一事”的消極態度。當新賀泵站運轉陷入困境、農民需要灌溉用水時，鄉村干部也無法顧及那么多。他們沒有激情、沒有動力去組織村民修渠挖溝，去重新盤活泵站。其二，村民小組長的取消，削弱了用水秩序協調的組織基礎。在稅改前，村民小組長的存在，為協調農戶間及小組與小組之間的用水秩序問題提供了穩固的組織保障。稅改后，村民小組長被撤銷，組內事務無人管理。盡管許多村實行了村干部包組制度，由村干部代理原組長職責，但因為村干部自身時間精力有限，難以照顧到各組事務。其三，市場化、拍賣風將泵站推入絕境。稅費改革的同時，水利管理體制改革也進一步推進，鄉鎮的水利站被改制為水利服務中心，成為一個民辦非企業單位。在體制上，鄉鎮水利部門從原先的公共管理變為提供水利服務的私人市場主體，被下放的新賀泵站更加失去了依靠。同時，各地掀起一股拍賣集體資產的風潮，荊門當地也不例外。由于新賀泵站日益破敗，需要投入大量維修資金，再加上其歷年所欠沉重債務，要想重新運轉已經困難重重，所以，地方基層政府都欲迅速將其拋棄而后快。高陽鎮政府曾經出價10萬元將該泵站拍賣，但是無人接手。此后，鎮政府又想將泵站丟給新賀和賀集村管理，但是這兩個村也不愿意惹火燒身。于是，泵站最后被體制所拋棄，落入無人理會的境地。

綜合上文的論述可知，在后稅費時代，新賀泵站已經基本被鄉村基層組織和水利管理體制所拋棄。與泵站脫嵌于鄉村基層治理體制相伴的，是其渠系維護、水費征收、用水秩序協調等工作更加無法開展。于是，在缺失鄉村基層組織這雙腿的支撐之下，泵站隨之陷入困頓之中。

三、合作模式：改制實驗后的泵站運營[③]

令人意想不到的是，農村稅費改革僅僅持續一年時間，新賀泵站便重新進入灌區農戶的視野。2003年春夏之交，當地遭遇一場旱災，這讓人們再次意識到泵站的重要性，許多農戶希望能夠盤活泵站。泵站轉制實驗工作由農村問題研究知名學者賀雪峰和羅興佐兩人牽頭組織。他們通過深入調研之后將泵站情況及農戶心聲向高陽鎮和沙洋縣主要領導進行了反映，并獲得了政府領導的大力支持。為抵御旱情，高陽鎮政府也表態，只要新賀、賀集兩村能夠將泵站重新運作起來，就可將泵站使用權免費贈送給這兩個村?？紤]到泵站水費、債務拖欠情況嚴重，鎮政府還許諾，如果這兩個村接手新賀泵站，便可先將此前債務鎖定。

時至2004年4月，經過緊鑼密鼓的籌備工作之后，新賀泵站轉制實驗正式拉開帷幕，該實驗還被列入2004年度中日合作利民工程項目，獲得10萬元援助資金。4月5日，泵站轉制實驗啟動大會隆重召開，參加實驗的11個村民小組代表和兩村主任、書記都參加了會議。大會成立了泵站民主管理委員會，選舉產生了泵站理事會，正式接手泵站管理運營工作。在會上，大家一致同意通過了轉制實驗方案。實驗方案主要包括五方面內容：第一，改制后的新賀泵站產權歸新賀村、賀集村和荊門職業技術學院農村發展研究所三方共有；第二，農戶以村民小組為單位加入轉制實驗，每組選舉1名代表，組成泵站民主管理委員會；第三，加入實驗的每戶農戶除了要交納抽水水費之外，還需按受益田畝每年平攤10元泵站日常管理和維護費用；第四，泵站工作人員被拖欠工資及其轉制安置費用待籌集到資金之后再分期、按步驟兌現；第五，泵站由新成立的管理委員會進行管理，同時由泵站管理委員會聘請1-2名泵站原工作人員負責泵站日常管護工作。

泵站轉制實驗啟動之后，主要解決了新賀村三個村民小組和賀集村五個村民小組的灌溉用水問題。轉制實驗曾經運行了2年，幫助農戶戰勝了旱情，挽回了大量損失。但最后因為搭便車難題無法克服并迅速蔓延、泵站管委會缺乏足夠的權威、農戶對泵站水費交納標準持有異議、管委會與村兩委之間就泵站管理權分割問題產生矛盾以及一些泵站管委會成員抱怨工作量和工作難度太大等問題致使泵站再次停止運營。[④]

四、三種模式的比較及啟示

以上已經對新賀泵站變遷史上各個時期的運作模式進行了梳理，下面對這三種模式進一步作簡要的比較和分析。

首先，在國家角色與作用方面的差異。在人民公社時期的組織模式中，國家在農田水利中發揮著主導作用，作為國家代理人的基層組織承擔了具體的水利統籌協調工作任務。而在隨后的市場模式和民主模式中，國家的對于水利的調控作用大大削弱。在市場化模式中，國家試圖將農田水利灌溉的組織問題交予市場進行，國家權力僅起輔助作用甚至從中完全退出。在合作模式中，已經難以看到國家直接參與的身影，僅僅通過灌區（村莊社區）內的農戶之間的自愿協商合作來完成農田水利灌溉的組織和運營問題。

其次，在水利性質定位上的差異。組織模式和民主模式都將水利定位為公共品（或者準公共品），水利供給的目的在于為農業社區提供公共服務，試圖通過組織合作及規模效應來節約水利灌溉成本，更好地應對各種自然災害。而市場模式則將農田水利定位為私人品，將泵站視作自負盈虧的市場化主體，其所遵循的是市場交易和利益最大化原則。

再次，運作機制的差異。組織模式強調通過國家及其基層代理人的強力來實現水利的統籌協調安排，克服水利供給中的搭便車問題，其所對應的主要是國家與農民關系，且在水利供給中形成一種等級差序。市場模式通過水利買賣雙方利益主體基于平等基礎上的交換方式來獲得水利供給服務，其所結成的主要是水利單位與農民之間的交換關系。民主模式則基于農民平等協商基礎上的合作機制來獲得水利服務，農民個體之間關系主導了水利供給制度安排。運作機制的差異也導致了成本付出方式的差異。組織模式需要國家和基層組織付出組織成本，市場模式需要水利買賣雙方付出交易成本，而合作模式則需要農民個體付出較多的協商談判成本。

最后，運營成本的差異。適度的運營成本是泵站得以順利運轉的基礎。從前述三種運營模式來看，集體化時期的組織模式和轉制實驗后的合作模式的運營成本相對較低，而市場化模式的運營成本最高。在組織模式中，泵站運營管護費用、抽水成本支付和用水秩序協調等都由鄉村基層組織和水利管理部門統一協調，可以有效避免各個環節的摩擦和沖突，使資源能夠得到合理有效配置，因而能夠極大地降低泵站運營成本。在市場化改革時期，泵站管護難度加大、用水秩序協調工作更為繁雜以及市場機制下的利益最大化原則等因素，都使得泵站運營成本大大提升。根據表1可知，在市場化改革時期，新賀泵站水費價格一路上揚，最高時達到200多元/小時。而實施轉制實驗后，泵站每小時的水費標準僅有100元左右。^[3]P214可見，市場化改革時期的水費價格要明顯高于轉制實驗的水費標準。在開展泵站轉制實驗時，管委會正是讓農戶看到了轉制所帶來的經濟效應，從而吸引了一些農戶參加。因為只有水費標準適中，并且要低于農戶通過其他途徑解決灌溉用水問題所付出的成本，才能激起農戶參與合作實驗的熱情。這正是轉制實驗能夠吸引農戶積極參與的基礎動因。

從新賀泵站的變遷史可以看到，主導農田水利變化因素主要有兩個方面，一是國家改革戰略和思路的變化，二是鄉村社會轉型和農民自身利益的分化。在水利服務供給中，能否有效克服搭便車問題是水利制度安排能否順利實施的關鍵。這又涉及到如何通過一整套制度安排來設計科學合理且行之有效的組織體系，使水利供給能夠克服個別搭便車者，達到“少數服從多數”的目標。人民公社時期的組織模式之所以能夠有效地協調農民之間的用水安排，克服搭便車問題，是因為在當時的總體性支配^[8]氛圍里面，國家依靠強有力的組織網絡和意識形態將農民整合進入水利體制中，并能夠在體制內進行統籌協調。如此，水利體制不會因為搭便車難題而無法運轉。隨著人民公社體制解體，鄉村社會快速變遷和農民自身的日益分化，農田水利的體制環境和社會基礎都發生改變，組織模式面臨著組織成本升高、組織難度加大的難題，并最終走向了瓦解。當然，組織模式的瓦解并非其自身的困境使然，而是宏觀政治背景變化所帶來的結果。

在市場模式中，新賀泵站被簡單地推向了市場，成為以盈利為目的的市場化單位。本來，按照改革設想，用水農戶與新賀泵站之間結成買賣交易關系，只要農戶交錢，就可享受水利服務，水利體制照樣能夠運轉。但是，由于缺少相應的制度設計和技術手段，分散農戶無法統一整合，搭便車難題無法解決，市場模式最終陷入困境。我們設想一下，如果供水單位能夠發明一套技術設施，仿照城市自來水用水體制，將水表、水閥直接安裝定位到每家每戶，農戶用水根據水表流量計費，若農戶拒交水費，可以馬上關掉水閥讓其停止用水。如果有這樣的技術體系支撐，那么市場模式也能夠運轉下去。問題也恰恰在于，由于農戶田塊分散且形狀不規則等原因，要發明這樣一套制度體系必然要支付極高的成本，而這樣的成本是供水單位和農戶都難以承受的。

在民主合作模式中，農戶基于自身利益考量采取行動。在農戶數量眾多且利益分化較大的情況下，肯定會有一些農民因為自身利益考慮而退出合作或者企圖搭便車，這些行為又會迅速蔓延而致使合作平臺崩潰。換言之，合作模式因為無法將所有農民整合進入用水體制中而走向解體。如果我們能夠依靠某種制度支撐，將所有農戶都納入合作平臺里面，排除搭便車者，那么合作模式也許同樣能夠運作。

可見，新賀泵站的市場化改革和合作化運營模式都未能使泵站持續運轉下去，但這也并不意味著市場模式和合作模式本身存在問題，而是由于缺乏相應的有效組織手段和技術體系使然。若要使市場模式和合作模式能夠運轉，必須創制出一系列相配套的制度、技術來將分散農戶整合起來，克服搭便車難題。無論是組織模式還是市場模式跟合作模式，都需要將農戶整合進入用水體制之中，只是每一種模式整合的方式不一樣，所需要的技術手段也存在差異。

五、結語

目前，學界關于農田水利方面的主流觀點和主張主要有三種，一是市場化思路，這一思路主張將水利單位和設施推向市場，自負盈虧，并認為目前水利問題是由于市場化不足而導致的；二是多中心思路，主張政府、社會共同參與，其實質是削弱國家的作用，這跟市場化思路有異曲同工之妙；三是合作化思路，即通過農民自身合作，比如組建用水戶協會等，來解決農田用水問題。

新賀泵站的變遷史告訴我們，能否有效整合分散農戶、克服搭便車難題，是鄉村水利體制順利運轉的關鍵。盡管組織模式能夠將水利體制與基層治理緊密結合、克服搭便車難題，但在人民公社走向終結、原有治理體制解體的情況下，組織模式已經無法繼續維系下去。在農戶個體數量眾多且呈高度分散狀態、農民分化程度日益加劇的狀況下，水利供給的市場化和合作化都因為缺少相配套的制度體系和技術手段而無法對分散農戶進行整合以克服搭便車難題。為走出當前農田水利困境，需要從兩個方面著手：

其一，要強化國家及其基層代理人在水利供給中的組織者角色，使得水利體制嵌入進鄉村治理之中。比如，可以通過制定一些獎懲措施重塑農村基層組織的治理責任，使其切實履行為農民提供公共服務的義務，做好農田水利灌溉的組織協調工作。尤其可以考慮恢復村民小組長，讓他們分擔一部分水利組織工作，并給他們一定報酬。此外，還可以考慮由政府出面在基層建立用水合作組織，搭建合作平臺，將分散農戶整合進入用水體制中。

其二，要優化和重構農田水利的社會基礎，加強農村社會核心價值觀建設，培育具有權利義務平衡觀念的、適合社會主義新農村建設和現代國家建構需要的新型農民。對于那些企圖搭便車、破壞合作的行為，必須制定一些懲罰措施，堅決予以處置。同時，更為根本和長遠的是，需要盡快創制出一系列制度安排和技術手段來根除搭便車行為產生的土壤。

參考文獻：

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The Revelation from Comparing Three Modes of Rural Water Conservation

——Make Xinhe Pumping Station in Jingmen City in Hubei Province as an Example

Tian Xianhong  Chenling

(School of Humanities and Law, Nan Chang Hang Kong University, Nanchang Jiangxi ,330063)

Abstract: The history of changes of Xinhe pumping station reveals that whether we can effectively integrate the scattered farmers and overcome the problem of free riders is the key to the operation of rural irrigation system. Although the organizational mode can combine the rural irrigation system with the grassroots governance and overcome the problem of free riders, it can’t maintain any longer when the People’s Commune came to the end and the original governance system disintegrated. When the number of farmers is so large and disperse, and the interest of them is increasingly differentiate, the market mode and cooperation mode can not solve the problem that how to integrate the scattered farmers and solve the problem of free riders. In order to jump out of the rural irrigation wood, we should not only strengthen the function of the state and its grassroots agents, but also optimize and restructure the social basis of the rural irrigation. For this purpose, we should strengthen the construction of rural core values, and foster a kind of new peasants who own balanced rights and obligations concept and adapt to the requirements of construction of new socialist countryside and the modern state build.

Keywords: rural water conservation; organizational mode; market mode; cooperation mode

原文刊于《南京農業大學學報（社會科學版）》2012年第1期。

聯系方式：[email protected];

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