農村基層政權公信力流失：一個分析框架的嘗試

農村基層政權公信力流失：一個分析框架的嘗試
 中共上海市委黨校、上海行政學院

摘要：農村基層政權公信力本質上是公眾對基層公共權力合法性的一種政治認同，公信力資源流失也是基層政治認同流失的過程。農村基層政權組織與公眾利益實現關聯度弱化、鄉—村關系行政化對基層民主制度的架空以及農民價值認同的理性化和行動單位的原子化分別構成了后集體化時代基層政權公信力流失的利益、制度和價值認同根源。
關鍵詞：農村基層政權、公信力、流失

一、問題提出
上世紀90年代中后期以來，眾多國內外學者的區域經驗研究發現，農村基層政權在財政短缺與職能轉型的雙重壓力下，自身的公信力和政治權威面臨不斷流失的嚴峻挑戰。
O’Brien（1996）在對華北地區農民維權活動的研究中，發現大多數農民將中央政府看作是仁慈的化身，而基層政權多被表述成掠奪者的形象。[1] Tianjian Shi（2001）對中國區域農民政治認同度的調查發現，農民政治認同度呈現自上而下的遞減分布，中國農民更為信任高層和中央政府而不是基層政府。[2]LianJiang Li(2004)對中國三個省的農民的問卷調查研究表明，63.1%的研究對象認為上面是好的，下面是壞的，并把這一現象表述為“差序政府信任”。[3]國內學者郭正林（2004）在全國9個省區通過發放調查問卷的方式對農村干群關系和農民的權威認同心理進行了量化研究，發現農村非集體化改革以來，農民的權威認同結構呈現出正式權威與非正式權威并存，正式權威影響不斷弱化的雙因子形態，農民的權威認同仍然是以親緣—血緣關系為基礎的具有民間性和傳統性特點的非正式權威結構，權威的認同范圍局限于村落。[4]中組部黨建所課題組（2005）開展的當前群眾對黨的各級組織的滿意度調查發現，在回答“當前，基層群眾特別是農村群眾對黨的各級組織的信任情況”的問題時，回答“對黨的各級組織都信任”、“對黨的各級組織都不信任”、“對黨中央信任，對地方(基層)黨組織不信任”、“只對所在的地方(基層)黨組織信任”的分別占32.47%、7.68%、53.67%和6.57%。[5] 肖唐鏢、王欣（2010）在總結1999-2008年間在江西、江蘇、山西、重慶、上海五省市六十個村莊的四次歷時性調查數據基礎上，進一步驗證了農村基層群眾對不同層級政府的信任度是自上而下逐級遞減的。[6]類似的發現也被眾多其他學者的研究所佐證，如（Bernstein and Lü，2000）；（Zhengxu Wang，2004）；（Ethan Michelson，2008）；（于建嶸，2005）；（胡榮，2007）等等。
上述學者的經驗研究較為關注政府信任差序結構的現象本身，展示了稅費改革后農村基層政權公信力狀況的宏觀走向，但較少探討這種差序信任結構的內在成因。這也為我們進一步研究提供了空間。
需要指出的是，農村基層政權并不只是行政學意義上“鄉（鎮）”這一層級，而是包含了更為基層的村級組織。從政府層級來看，行政村不屬于國家行政機構的正式序列。但行政村的組織結構仍然帶有很強的與上級政府對口設置的色彩，主要包括村黨支部、民兵連、婦聯、共青團等組織，其形成也有一定的國家法律依據，是國家政權發揮作用的微觀基礎。從資源的分配與管轄權來看，行政村掌握著村集體土地的管理與分配權限，對行政村內的區域經濟、文化、政治活動有直接的影響。同時，按照《村民委員會組織法》規定，村級組織有義務和責任協助鄉級組織進行鄉村治理。因此，村級組織決不只是一個純粹的“村民自治機構”，而是一個具有準政府職能的一級組織機構。它既不是一個單純的政治組織，也不是一個單純的經濟組織，而是一個兼具經濟與政治性質一體的綜合體，在事實上同樣構成了農村基層政權的重要序列，具有一定的政權性。
二、文獻述評
西方雖有不少學者關注到中國政府差序信任的現象，但直接針對中國基層政府信任度低的解釋性研究并不多見，更多的是從宏觀或中觀層面探討政府/政治信任生成的基礎。西方對政府/政治信任的生成主要有歷史文化和制度績效論兩種解釋路徑。[7]歷史文化論的理論假設認為政治信任是內生的，外在于政治生態環境的，根源于人們早期的社會化過程以及特定的文化規范。（Almond & Verba，1963； Putnam，1993； Inglehart，1997）。
Daniel Elazar按照政治文化屬性的差異將其劃分為道德主義(Moralistic)、個體主義(Individualistic) 以及傳統主義(Traditionalistic)三種類型。[8]道德主義政治文化傳統強調公眾參與以及對共同體的歸屬感，公眾對政府的信任程度一般比較高；個體主義的文化傳統則信奉最低限度的小政府理念，政府信任度通常較低，公眾政治參與程度也較低；傳統主義則更為強調政治精英的作用，肯定社會秩序等級存在的合理性，這種政治傳統下的公眾對政府的信任度比較模糊（Elazar，1972)。
歷史文化論將中國差序政府信任的產生歸結為中國集權政治文化傳統的影響。在集權的政治文化下，無論是為了統治者的利益還是實現國家對地方的有效整合，都需要創設一套民眾支持中央而不是地方的意識形態體系。
制度績效論則以理性選擇理論為基礎，認為政治信任是外生的，是根據被信任者相關信息的理性判斷而產生的，良好的制度績效催生政治信任；反之，則滋生猜疑與不信任。制度績效論又可細分為政治制度論與福利制度論。政治制度論認為民主制度比獨裁制度更有利于信任的形成（Levi，1998；Uslaner，1999；Sztompka，1999）。福利制度論認為，政府通過建立社會福利制度，保障國民的基本生活，構建社會安全網，從而降低人們的不安全感，并降低國民為各自利益而進行的市民參與（如工會的罷工、示威），這樣，一種普遍的信任就會產生。[9]在制度績效論者看來，中國民眾偏信中央政府的政治信任結構與中國特殊的中央集權體制密切相關，中央比地方擁有更多人事、財力、象征、傳播等核心的政治資源來獲取自身政治信任，地方政府往往成為上級政治機構失敗政策和行為的替罪羊。
國內學者較多從微觀角度對基層政府信任度低下進行解釋，如地方政府角色錯位、能力缺陷、利益驅動、逆向選擇、行為短期化（何顯明，2007）；或者腐敗、尋租、扭曲政績觀
（薄貴利，2009）；或者缺乏有效的權力制約機制和政府問責機制、信息不公開透明、法律意識淡薄（高衛星，2005）以及不同層級政府治理績效形成的“政府合法性水平層級差異”，（劉暉，2007）等等。也有學者注意到基層政府的政治接觸結構對政治信任的影響，基層政府身處與民眾接觸的第一線，與民眾的接觸是全方位的，民眾最容易將不滿意歸結于基層政府，從而帶來情感的疏離和信任的下降（葉敏、彭妍，2010）
總的來看，西方已有的研究多將政府層級看作是個整體來進行分析，缺乏差異性視角，沒有考慮到不同層級政府因職能重心的差異而帶來自身信任基礎的不同，得出的結論過于一般。國內學者的解釋多強調局部和個別因素的影響，結論過于零碎，雖然豐富了視角，但未能提煉出整體的分析框架。
三、解釋框架的嘗試
農村基層政權公信力是基層政權組織在鄉村治理過程中充分利用自身所掌握的意識形態、績效以及公共機構與人員形象等綜合資源從而贏得鄉域范圍內社會公眾對其普遍信任、認同與支持的一種能力，其本質是公眾對基層公共權力合法性的政治認同，是基層公共機構自身權威和影響力外在投射的結果。一般而言，政治認同是人們在社會政治生活中產生的一種感情和意識上的歸屬感，表現為對某種政治權力的承認、同意和贊同，并自覺地以這種政治權力的要求來指導和約束自己的政治行為。從政治統治者的角度來看，政治認同本質上是追求自身政治合法性的問題，從被統治者角度來看其實就是個政治評價的問題，外化為政府公信力水平的高低。
任何政治系統只有贏得社會成員的廣泛認同，才能形成凝聚力和維持公眾對政治系統最大的忠誠與信仰，并由此獲得社會政治穩定的內在基礎。早在古希臘城邦時代，亞里士多德就曾指出“一條適用于一切政體的公理，一邦之內，愿意維持其政體的部分必須強于反對這一政體的部分”。[10]亞氏“公理”的本質含義也即是強調政治系統獲得社會成員發自內在認同與支持的重要性。此后，無論是馬克斯•韋伯的“合法性”概念，還是伊斯頓提出的“擴散性支持”，以及阿爾蒙德的“公民文化”或普特南提出的“社會資本”，都表明了公民與政府建立良好互信的重要意義。
李普塞特在考察政治合法性與認同來源時曾概括出三個基礎：一是有效性基礎，有效性反映出政府滿足社會公眾公共需求的水平，與政府治理能力和績效密切相關；二是規則基礎，表現為政府權力的來源與運作遵循一定的程序與規則，涉及到制度的公正性和規范性；三是意識形態基礎，即政治認同離不開從公眾的政治信仰、政治價值取向等理念層面獲取支持。
概而言之，政治認同的生成有賴于政府治理的有效性、公共規則體系的公正性以及意識形態資源的豐富程度，分別構成其生成的利益、制度與價值認同基礎。基層政權公信力的提升本質上也是不斷獲致公眾對自身統治行為政治認同的過程，其生成同樣離不開從“實然”和“應然”兩個層面獲取認同資源。因此，考察基層政權公信力流失的成因同樣可以借鑒政治認同生成的分析框架，從利益、制度與價值認同資源的流失角度去反觀公信力降低的內在根源。
（一）利益關聯度弱化：公信力流失的利益認同根源
社會生活中，利益是社會成員行為的動因，人們之所以從事政治活動，其根本動因在于實現人們自身的利益需求。從“利益”角度探究社會政治現象內在動力和根源的思維方法是中西方思想史上的古老傳統。“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，“國多財則遠者來，地辟舉則民留處。”這些話語都反映出利益對于人們思想和行為的支配性。
西方對于利益與政治行為關系的探討可以追溯到古希臘。古希臘的智者普羅塔哥拉的學說中，就具有十分明顯的功利主義色彩，而幸福學派的伊壁鳩魯則明確地把正義與利益聯系到一起，認為“淵源于自然的正義是關于利益的契約，其目的在于避免人們彼此傷害和受害”。[11]
近代以來，西方資產階級思想家普遍對利益問題予以充分重視，并從不同角度進行論述，其中，邊沁所論述的功利主義是較為突出的代表。他將個人利益看作是人類一切行為的動因，把“最大多數人的最大幸福”作為其哲學倫理學說的根本道德原則，認為“求樂避苦”是人的本性和個人利益所在，并決定了人的行為動機。人們服從政府統治是出于自身利益的考量，僅僅是因為“服從可能造成的損害小于反抗可能造成的損害”。[12]
馬克思主義從歷史和辯證唯物角度出發，指出人的利益起源于人的需要，人們結成社會關系的基本動因是為了實現自身的需要，從而深刻揭示出利益在政治行為過程中的作用和本質。作為觀念存在的政治心理和政治思想，來自于人們的政治利益，反映著人們特定的利益內容和利益要求。離開“利益”這一本源，任何政治心理和政治思想都無從解釋。“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑。”[13]在實際政治生活中，政治心理和政治思想往往并不采取直接與利益相聯系的形式，而是通過對于政治權力和政治權利的態度、看法和論述來間接地與特定利益聯系在一起的。因此，利益對于人們思想和行為的形成具有支配性作用，利益的實現和滿足程度構成公眾對公共權力政治評價的邏輯起點。
政府公信力作為一種公共信任關系，利益的實現和滿足程度構成維系信任關系存續的關鍵。人們對于現存政府統治的認同與否，與其所能夠帶來的利益實現程度密切相關。政府對社會公眾利益的維護與增進能對社會公眾的政治心理產生誘導作用，激發其產生積極的政治認知評價，指向對現存政治統治的認同與接納；若公眾利益的實現與政府統治的關聯度較低甚至不存在關聯，則容易誘發公眾產生政治冷漠心理，影響政府自身公信力的水平。
可以說，政府公信力水平的高低是政治系統與社會成員之間利益張力的晴雨表，利益關系的演變決定著信任關系的廣度、范圍以及程度。利益認同在現實政治生活中的要求表現為政府要有為公眾提供最基本的公共服務能力。馬克.夸克把政府滿足公眾公共福祉的能力視為一種公共責任，這一責任的履行直接關系到政府的信譽和合法性。對基層政權而言，公信力的提升需要其有能力建構起地方性的利益共同體，使得地方共同體內部相關方的利益訴求得以表達和滿足，由此在強制之外獲得公眾對其權威地位的認可與信任。
總的來看，農村非集體化改革以來，基層治理結構轉型導致基層政權的資源配置功能與農民個體利益實現的關聯度是不斷降低的，地方利益共同體日趨瓦解，這是農村基層政權組織公信力降低，地位不斷邊緣化的功能性原因。非集體化改革使得基層治理從公社全能主義的行政管制中解放出來，鄉—村關系從公社時期的行政領導與被領導的上下級關系轉變為業務上的指導與被指導關系。基層公眾擺脫了強制性的公共生活和集體化生產方式，開始在基層治理過程中獲得較大的自主性。絕對平均主義分配制度和準軍事化管理方式的廢除使得基層政權組織對鄉村資源的全能性控制和分配權力的優勢逐漸喪失，對鄉村的整體控制和動員能力也逐漸降低。
家庭聯產承包責任制的實施恢復了農民經濟上的自主權，擺脫了集體化生產方式束縛而成為獨立自主的生產者，統購統銷流通政策的取消使得農民可以自主支配農產品的利益分配并通過市場化的方式最大程度地獲取經濟利益的最大化。農村稅費改革后，基層政權組織與農民過去賴以存在的稅費征繳關系已不復存在，基層政權組織的資源配置功能與農民個體利益實現的關聯度不斷降低，對基層政權組織的依賴性也日益降低。農民經濟利益的實現更多依賴市場化途徑以及國家各項惠農政策的財政性補貼而并非基層政權組織行政權力對鄉村經濟資源的再分配。利益基礎的獨立導致農民集體主義觀念日益淡泊而逐漸成為具有獨立利益追求、個人主義至上的原子化小農。
與此同時，基層政權組織對農民的利益依賴關系也日趨淡化，“村財鄉管”和“鄉財縣管”的推行使得基層政權組織在經濟上高度依賴于上級政府，甚至連村級組織人員的工資和辦公經費也需要通過上級轉移支付來保障。這一方面導致基層政權組織與農民之間喪失了稅改前因稅費征繳而存在的利益相關性和依賴性，同時也改變了基層政權組織的責任意識和行動邏輯，只關注搞好同上級政府關系而不是服務于基層公眾。
政治信任度與政治接觸頻率是正相關的，民眾與地方政府的接觸越多，對地方政府的信任度也相應較高（Hibbing & Larimer，2004；Gershtenson & Plane，2009）。[14]稅改后大規模的村組以及鄉鎮合并運動，擴大了管轄面積，精簡了基層干部人數，帶來的弊端是干部的面不好見了，干群之間日常接觸溝通減少了，關系也更陌生了。
分稅制以及農村稅費改革，客觀上嚴重削弱了基層政權組織的財力基礎，基層公共服務能力日益捉襟見肘。農村基層政權面臨既無財力基礎來滿足基層公共服務需求的能力又缺乏擴大投資基層公共服務動力的雙重困境。從稅收權限上看，中央不僅掌握了包括中央稅、共享稅的立法權以及稅種實施細則制定權而且還集中了大部分地方稅的立法權、解釋權、開征停征權、稅目稅率調整權，只是在一定范圍內把部分行業、某些產品的稅收減免權下放到省級，縣鄉基層政府更是缺乏自主調節預算內收入的能力。各省、地市按照分稅制原則在本級和下級政府間進行稅收權限劃分時將數額較大、較穩定的稅種劃歸本級或作為共享稅的情況十分普遍，下級政府基本上成為上級政府制定稅收分享規則的被動接受者，對本級財政的預算內收入，特別稅收收入基本沒有調節能力。導致財力層層集中，越到基層財力越薄弱，縣鄉兩級財政只能分享到大稅種的較小部分，歸縣鄉兩級的稅收種類通常是稅源分散、不穩定且征收難度大、征收成本高的小稅種。屠宰稅、農業特產稅及農業稅的取消，客觀上導致縣鄉財源進一步萎縮。
現有的財稅體制并沒有在預算內賦予基層政府為公共服務籌集經費的財權與財力，僅通過基層政府調整自身的財政支出結構來滿足農村公共服務的需要，從財力上來說是不切實際的。財權事權的非對稱使得高層政府通過美好的政治承諾便可有效獲取民眾的支持，而基層政府承擔著直接提供公共服務的重任，在資源有限的情況下又難以有效完成。這種執行困境與高層政府所給予的目標責任制構成了強大執行壓力，基層政府行為、目標扭曲現象日益普遍，基層政府在這一過程中也日益喪失自身的信任基礎。因此，稅改后農村基層政權喪失了諸多配置資源的能力，包括物質性資源（如三提五統、鄉鎮企業、對土地及其收益的調整）、人力資源（“兩工”的調用）、權威性資源（國家政策、意識形態、“七站八所”）和鄉土性資源（人情面子、地方權威）等，基層公共服務能力日益削弱。[15]
此外，在目前壓力型體制和目標責任制的基層行政生態下，基層政權組織也缺乏投資基層公共服務的內在動力。基層公共服務的投資收益更多表現為一種長遠的社會公共利益，具有投入成本高回報周期長的特點，如義務教育支出，其發揮減少社會交易成本的周期都在十年以上甚至更長才能體現，而不像經濟性支出，見效快，直接拉動地區GDP的增長。這種漫長的收益周期與基層官員短暫的任期是沖突的，難以量化為官員有限任期內的政績。在目前各級政府的績效考核標準中，GDP的增長仍然是最為重要的標桿，不僅可以拉動地方財政收入，更關系到基層官員自身的升遷空間。出于理性“經濟人”的考量，基層政府更有動力將有限的財力投向可以直接帶來政績的經濟性支出而非公共服務領域。
農民與基層政權組織雙方經濟利益獲取方式轉變以及基層公共服務能力弱化的直接影響是基層政權組織日益喪失自身政治信任的利益認同基礎。基層政權組織與農民間的關系日漸陌生化，村民對基層公共治理也因沒有利益相關性而失去參與的動力，農民基層政治參與意識不強，興趣不大，政治冷漠心理較為明顯，從而間接導致對基層政權組織政治認同度不斷降低。

（二）行政權架空自治權：公信力流失的制度認同根源
制度是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”[16]制度包括支配與約束人們社會交往行為的定型化、非定型化的規則與規范，關鍵功能是增進秩序。作為一種行為規范或規則，制度在引導著人們行動的同時，也排除了一些行為并限制可能的反應。因而制度使得他人的行為變得更可預見，從而為社會交往提供了一種確定的秩序與結構或“外在支架”。制度促進著可預見性，防止著混亂和任意行為，協調著人們的各種行為，建立起信任。[17]
因此，制度本身孕育著信任關系，是信任關系賴以存在的基礎，制度保障了信任關系的良性運行，并且塑造信任關系的廣度、范圍、結構以及程度，制度的變遷同樣會帶來社會信任模式與結構的轉型。現代社會信任關系是建立在一系列正式的制度規則約束體系基礎上的，人們基于規則體系約束的有效性，來對他人的行為進行理性預期。在政治生活中，政治信任關系的維系同樣離不開制度約束提供保障。政治制度從宏觀層面將政治行為關系制度化，通過規范與規則體系來約束政治活動行為主客體間權利與義務的邊界，降低主客體雙方行為的隨意性，從而確立穩定的政治信任關系。
政府作為一種抽象的客觀存在，制度是其開展公共管理活動的主要方式與手段，外在表現為一系列的公共政策、規章制度、法規條例等等。人們除了直接與各類政府組織機構和工作人員接觸來感受政府存在以外，更是生活在各種制度規范體系的約束當中。人們對制度的認同程度是對政府公信力高低的間接反映，制度認同程度高，公眾對政府公信力的評價也會高，反之則反。制度認同是社會公眾對特定的政治、經濟、社會制度出于認同而產生的一種感情歸屬，是發自內心對制度的高度信任與認可。一種制度，只有獲得大多數社會公眾價值觀念的認同和支持后，才能內化為公眾自覺的行為和價值準則，成為維系社會生活秩序的紐帶。對制度正當性和具體制度安排的認同，是政治信任與政治穩定的根基所在。因此，制度認同構成了政府公信力生成的制度合法性基礎。
農村非集體化改革后，基層治理開始大力推進以村民自治制度為核心的基層民主制度建設以強化基層政權權威認同的社會基礎，希望通過將基層政權的權力來源與權力運行建立在廣泛的公眾授權基礎上來改變基層政權組織的責任關系與行動邏輯。基層民主制度建設的政治意義在于強調公眾在基層治理中的主體性，將民主建設從狹隘的“選舉代議”拓展到以“決策參與”為中心的基層治理全過程，使基層政權權力來源與運行建立在自下而上廣泛的民意基礎上，從而解決基層政權權力的合法性認同問題。
村民自治制度雖然開啟了農村基層治理民主化轉型的先河，但其自身仍存在諸多制度建設不足和運行規范化問題，一直沒有解決好以村黨支部（委員會）為核心的行政權與村民委員會為主體的社會自治權二者之間的張力問題。目前村級民主選舉的范圍還僅限于對村委會成員的選舉，尚未全面擴展到村黨支部成員的選舉，相比更有群眾基礎和制度合法性的村委會，基層黨支部需要迫切解決自身的權威基礎和合法性來源，這也是誘發“兩委”矛盾的制度性根源。“兩委”沖突時，黨支部由于有上級黨委、政府的支持以及歷史形成的慣性權威，在大多數時候還是占上風的，以黨代治、黨治兼任現象較為普遍，使得黨支部在實際中架空了村委會的自治權力，村民自治淪落為一種擺設。“村財鄉管”使得村級組織喪失了財務的自主決策權，不得不依附于鄉級組織，鄉村關系進一步行政化。
鄉村關系的行政化使得村民自治權利表面上得到了“貫徹”，但實際上被“架空”了。這種權利的實際虛置嚴重削弱了公眾對基層民主制度的政治認同，誘發公眾政治疏遠感和政治冷漠心理的產生。政治心理是一種潛在的社會意識，一經形成，便較難改變，成為相對穩定的心理定勢，深刻影響著人們對政治系統、政治精英、公共政策等政治、行政現象的主觀評價。基層公眾冷漠型政治心理的形成主觀上會影響到其對基層政權公信力的評價，客觀上會影響到公眾基層政治參與的方式與程度。
在基層民主決策和民主監督環節上，村民會議和村民代表會議制度雖然作為一種經常性的民主決策組織形式，但實際運行中面臨諸多困境。概而言之，村民會議制度因無法解決四個方面的困境而使制度淪為擺設。第一，規模上的問題。中國的行政村是在原來生產大隊的基礎上設立的，規模較大，人口較多，一般在1000—3000人，多的村達到8,000人，甚至10,000人，這樣規模的人口是很難召開村民會議的。第二，區域分布上的問題。主要指一些山區農村，這些農村的行政村往往由幾個自然村組成，村民居住分散，這就增加了召開村民會議的難度。第三，農業生產上的特點。農村實行聯產承包責任制以后，農村的土地分到每家每戶經營，其勞動和閑暇時間不統一，召開全體村民會議的時間難以保證。第四，社會流動的增加，大量青壯勞動力外出打工或經商，這就給經常性召開村民會議帶來了極大的困難。[18]
村民代表會議制度也因代表產生方式的制約和提案表決規則的雙重局限而難以實際發揮民主決策和監督的功效。不少地方村民代表是由村黨支部、村民委員會干部指派或選派的，即使不指派，也須經過村黨支部、村民委員會審定，代表的民意基礎很難保證。村民代表會議每次參加的人數只有達到代表總人數的2/3才能有效，少于2/3的不得召開會議并成決議。在農村勞動力大量外出流動務工的基層，村民代表會議常常因達不到有效表決人數而淪為形式。從權力的多元化、權力平衡的角度來說，村民代表會議制度確實是鄉村民主化的一個重要組成部分，但在行政村一級，建立村民委員會和村民代表會議是一個雙重架構，在這種架構下往往使村里為一點小事而相互扯皮、相互矛盾，工作效率低。[19]
作為基層政權重要組成部分的鄉鎮一級的民主政治建設無論在鄉鎮政務公開程度還是在推行民主選舉、民主管理、民主決策和監督的范圍、方式上都要滯后于村級民主。雖然局部地區有改革的試點舉措但尚未制度化，多依賴于個別政治精英的積極推動。公眾對鄉鎮一級公共事務的參與程度和空間都很有限，也缺乏制度化的參與渠道。一些地方把經過黨內外“海推”候選人、黨內正式選舉出的黨委班子成員提交人代會，通過等額選舉方式使書記兼任鄉鎮長、副書記兼任人大主任和常務副鄉鎮長，從而實行黨政合一，權力進一步集中，基層民主反而得到削弱而不是加強。
此外，基層政權的組織結構設置在某種程度上也削弱了公眾的政治信任度。概括地說，農村基層政權組織結構的設置把非政府組織“政府化”，共青團、婦聯會、村委會等本應該屬于非政府組織（NGO），但在實踐中，都被農村基層黨委“一元化”了，與農村基層政府“一體化”了，內外不分。從信任關系的角度看，這種組織結構有兩個弱點。一方面，站在農民的立場看，他（她）們會覺得，本來應該代表我們農民群眾的非政府組織“都是你家的了”，在心理上，容易本能地產生不信任。另一方面，這樣的政權組織結構使得基層政權與公眾之間失去了緩沖地帶，“第三領域”的緩沖功能被消解。當農村基層政權與公眾產生矛盾時，農村基層黨委政府就必須直面群眾，成為矛盾的焦點，且往往容易被當作對立的角色來看待，引發信任危機。
基層民主制度建設不足和運行的非規范化削弱了基層政權公信力的制度認同基礎，導致基層公眾政治效能感逐漸降低。政治效能感是一種個人認為自己的政治行動對政治過程能夠產生政治影響力的感覺。[20]政治效能感是影響公眾政治參與和對政治系統信任的重要變量，阿伯巴克和沃克曾對政治效能感與政治信任關系進行了詳細研究，發現在影響政治信任生成的諸多因素中，個體的政治效能感是最重要的因素。（Aerbach﹠Walker,1970）政治效能感越強，政治參與的欲望也就越強烈，也越容易對政治系統產生好感和建立信任。基層公眾長期政治效能感低下容易滋生政治冷漠心理，對公共事務漠不關心，也因此喪失基層政治參與的熱情和動力，與基層政權組織的距離進一步疏遠，對其信任度也在不斷弱化。
（三）農民價值認同理性化：公信力流失的價值認同根源
權力是維系政治統治的關鍵，但僅僅依靠暴力來實現政府統治是不夠的，政府統治除了依賴權力強制為后盾外，更需要有一套論證自身合法性的意識形態資源為基礎，以實現對自身的價值認同。正如盧梭所言，“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化成義務。”[21]
意識形態是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現、解釋和評價現實世界的方法來形成、動員、指導、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式。[22]意識形態作為一種反映特定階級與階層利益的思想理論體系，它往往是通過宣稱代表了全社會所有成員的利益來為自身統治謀求合法性。同時，它又設定一些超驗的理想價值目標，以此凝聚社會成員的意志和價值取向。意識形態作為觀念的力量與政治權力合法性認同之間存在著一種天然的親和關系。意識形態的這種辯護功能通過以下兩種途徑來實現，一是直接發揮其鮮明的政治功能，為政府統治提供合法性論證。意識形態本身就具有鮮明的階級性，是特定階級與階層統治思想的集中體現，自身包含了一系列邏輯嚴密、飽含“道義”的政治理念、政治價值，從而可以為政府統治的源起、目的、功能、界限提供必要的詮釋。二是通過發揮價值評判標準和規范來引導整個社會的價值導向，從而在社會成員中取得一致化的價值認同，使得統治階級主導的意識形態能夠成為社會成員政治實踐的價值取向，并內化為一種堅定的政治信仰。意識形態作為一種“應然性資源”，在方式上側重從政治理念、價值導向的角度來培育社會成員的政治信仰與價值觀念，以此不斷塑造和提升社會公眾的政治認同感，促進政治權威與政治信任的形成。可以說，意識形態資源是政府信任和政治信任資源結構中最為基礎的部分。
農村非集體化改革以來，基層政權公信力的價值認同基礎面臨農民價值認同理性化和基層意識形態政治社會化方式有效性不足的雙重困境。
隨著家庭聯產承包責任制的實施和農村市場化進程的加速，農民作為利益主體的自主性日益增強，利益意識不斷被喚醒和強化，市場逐漸成為人與人之間聯系的中介。市場經濟與現代傳媒的力量迅速摧毀了農民傳統的宗族、家族意識，農民經濟自主性的增強以及利益實現途徑的市場化共同瓦解了建國以來農民高度的集體認同感。農民的價值認同正在經歷從單一價值取向到多元價值取向、從集體本位到個體本位、從以政府主導為主到以市場主導為主的轉變過程。在市場化的沖擊下，農民的價值認同遭遇了傳統與現代多元價值觀的激勵碰撞。傳統的小農經濟意識、宗法觀念逐漸被商品經濟倡導的市場觀念、競爭意識所取代；公社時期單一的集體主義價值觀與崇尚道德精神取向逐漸讓位于個人主義與物質利益至上原則。農民在處理個人與集體、公與私以及義利關系等問題上的價值取向逐漸由過去的道德杠桿轉向以經濟利益杠桿為主，利益關系成為人們結成社會關系的主要出發點。
農民流動性的增加以及就業途徑和收入來源的多元化，使得農村社會的異質性大大增強，村民的集體意識和村莊共同利益逐漸被個人主義以及狹隘的個人利益所吞噬，村莊共同體的內聚力日益離散。農村社會異質性的增強以及農民狹隘利益觀念的強化客觀上促進了農民認同與行動單位的原子化，農民在村落共同體內，較難實現超越家庭層面的認同單位和達成集體行動的合作能力。
農民價值認同的變遷本質上是農民價值取向不斷理性化的過程，農民價值認同的理性化使得約束農民個體搭便車行為、實現農民合作的傳統道德力量的作用越來越微弱，農民間達成集體行動更多需要依賴外部資源和制度約束。農民認同與行動單位原子化的根源在于村民與村莊共同體的利益關聯度降低，其直接后果是導致了村民集體意識弱化、村莊范圍內達成集體行動的成本增加，村莊共同體利益逐漸變成似乎與村民無關的事，村莊共同體利益感的喪失反過來又強化了農民認同與行動單位原子化的傾向，農村基層政權也因此日益面臨如何重塑其自身價值認同的困境。
公社時期，基層政權組織廣泛采取“樹典型”、“大字報”、“山歌”、“漫畫”等多樣、靈活性的意識形態傳播方式并輔以政治批斗和階級斗爭的政治動員方式來強化農民的集體意識。這種運動式的意識形態宣傳雖有其局限性，但在凝聚民心、提升基層政權政治動員能力方面還是起到了明顯的推動作用。改革開放以來，盡管農村基層的輿論價值導向仍然堅持社會主義和集體主義的主旋律，但在以經濟建設為中心和市場經濟浪潮的沖擊下，社會主義和集體主義的主流價值觀逐漸喪失主導話語權和感召力，農民個人主義和物質主義價值傾向日漸抬頭。同時，農村基層政權組織在價值導向的宣傳教育內容和方式上，也未能做到與時俱進，沒有很好地發掘出社會主義與集體主義價值觀念在市場經濟和農村市場化背景下新的有效結合方式，過于教條和生硬的機械灌輸，反而進一步加劇了農民價值認同的迷茫。
農村公共文化活動是培育農民集體認同與歸屬感的有效載體，也是基層政治社會化的重要途徑，通過經常性地組織農民群眾參與公共活動和公共儀式，有助于在互相交往中提升農民的公共觀念和集體意識。在基層實際治理中，受壓力型體制和GDP為綱的政績考核方式的影響，農村公共文化服務在基層政權的實際工作中長期被邊緣化，傳統以鄉鎮文化站為核心的供給體系進一步走向虛化。目前的農村文化服務，多采用由文化行政主管部門主導的“自上而下”的供給模式，具有明顯的灌輸性和單向度特征，往往表現為以“國家”為本位的精英文化對鄉村文化有意圖的改造過程。這種重視“送文化”而輕視“種文化”的供給模式較少顧及農民群眾的受眾地位和現實需求，容易造成供需相脫節。與此同時，現有的農村公共文化供給體制還面臨資金和人才雙重短缺的困境。大多數鄉鎮文化站的文化設施相當落后，基本上是“五個一”，即一塊牌子、一間房子、一張桌子、一枚章子、一條漢子。[23]由于公共文化基礎設施落后和文化產品的供需脫節，農村公共文化機構難以實際運轉，農村公共文化產品和服務長期處于供給嚴重短缺的境地。
因此，在市場經濟的沖擊與意識形態政治社會化方式弱化和缺位的共同作用下，農民的價值認同日趨功利和實用化，個人主義逐漸吞噬傳統的集體意識，價值認同和行動單位的原子化成為后集體化時代小農典型的社會心理狀態，基層政權組織也因此日益喪失公信力的價值認同資源。

小結
農村基層政權公信力的信任基礎并不是抽象的而是具體的，基層政權組織必須有能力建立起地方性的利益共同體，從過去的管制與資源汲取轉向服務供給，建立服務型基層政權，使分散的小農利益能夠通過政治或經濟地的途徑被高度相關化，只有提升基層政權與民眾間的利益關聯度，基層政權才有可能在強制之外獲得社會服從和信任的力量。同時，需要大力加強基層民主政治制度建設，建立起有效的制度認同，基層民主制度的實質就是要使基層政權的權力來源與運行建立在廣泛的公眾授權基礎上，權力來源的變化強化了基層政權權威認同的社會基礎以及責任關系和行動邏輯。基層政權公信力的提升同樣有賴于重塑后集體化時代農民的公共性和集體觀念，增強其地方共同體意識和認同感，以應對市場化和社會流動性所帶來的農民價值認同多元化與行動單位日益原子化的沖擊。

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