韓俊：縣鄉(xiāng)公共財(cái)政危機(jī)影響農(nóng)村穩(wěn)定

四大問題凸顯縣鄉(xiāng)嚴(yán)重公共財(cái)政危機(jī)目前縣鄉(xiāng)財(cái)政收支活動(dòng)具有很大的隱蔽性，給了解農(nóng)村公共財(cái)政情況造成了很大的困難。課題組對(duì)湖北襄陽(yáng)縣、河南鄢陵縣和江西泰和縣三個(gè)中部地區(qū)典型農(nóng)業(yè)縣進(jìn)行了案例剖析。從調(diào)查來看，公共財(cái)政面臨嚴(yán)重的危機(jī)表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，縣鄉(xiāng)財(cái)政是典型的“吃飯財(cái)政”，只能勉強(qiáng)保證工資的發(fā)放。三個(gè)縣中情況最好的江西泰和縣，2000年的主要支出項(xiàng)目中，行政事業(yè)費(fèi)用支出就占到了71%；鄢陵縣財(cái)政已經(jīng)到了什么都不干，也無法保證工資發(fā)放的地步，實(shí)際可用財(cái)力8000萬(wàn)元，而工資支出就要9600萬(wàn)元；襄陽(yáng)縣財(cái)政是三個(gè)縣中最困難的，2000年全縣可用財(cái)力只有19800萬(wàn)元，工資支出為15482萬(wàn)元，占到可用財(cái)力的80%。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難則比縣直財(cái)政困難得多。報(bào)告以河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)為例，除了發(fā)放工資外，實(shí)際資金缺口至少為227.8萬(wàn)和365.7萬(wàn)，“這兩個(gè)鄉(xiāng)已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的‘吃飯財(cái)政’，已經(jīng)惡化為一種更為艱難的‘討飯財(cái)政’，而且由于財(cái)政信用程度下降，‘討飯’也越來越難，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際上已經(jīng)接近崩潰的邊緣。”第二，預(yù)算內(nèi)資金缺口大，預(yù)算外收入膨脹。由于縣鄉(xiāng)政府沒有立法權(quán)，彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要途徑就是通過各種行政事業(yè)性收費(fèi)、基金及附加等預(yù)算外渠道籌集資金。而這項(xiàng)收入不少，襄陽(yáng)縣2000年僅行政事業(yè)性收費(fèi)就有550項(xiàng)，涉及部門110個(gè)，收費(fèi)共6410萬(wàn)元，最高時(shí)達(dá)到9000多萬(wàn)元，預(yù)算外收入占到全縣財(cái)政收入的30%；鄢陵縣占到44%；泰和縣達(dá)到69%；“大部分收入在財(cái)政賬戶上轉(zhuǎn)一圈后都會(huì)返回到原單位”，“預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的這種管理格局，削弱了財(cái)政統(tǒng)一調(diào)度資金的能力與規(guī)模。”第三，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。襄陽(yáng)縣2000年直接財(cái)政債務(wù)為28925萬(wàn)元，占到全縣可支配財(cái)政收入的140.3%，2001年是還債的高峰期，到期金額為15840萬(wàn)元。這些借款中，合作基金會(huì)貸款本息、世行貸款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金用中央稅收返還擔(dān)保，若到期不能歸還，將扣中央稅收返還——“吃飯錢”。財(cái)政預(yù)算擔(dān)保貸款到期不能歸還，將直接從財(cái)政資金中扣還。該縣的稅收返還一年僅為2600萬(wàn)元左右。這樣，該縣財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)將面臨很大困難，工資和正常的辦公經(jīng)費(fèi)將難以撥付。而這些借款還不包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的借款，該縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2411萬(wàn)元。泰和財(cái)政債務(wù)為9000多萬(wàn)元，占可支配財(cái)政收入的57%，鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共負(fù)債1.4億元，其中主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，達(dá)1.2億多元。第四，縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)。由于財(cái)政困難，在保證工資發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)外，政府已經(jīng)無力干其他事情。農(nóng)村義務(wù)教育的投入主要來自農(nóng)民交納的稅費(fèi)和教育集資。報(bào)告說，目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)衛(wèi)生部門實(shí)行差額撥款，只負(fù)擔(dān)衛(wèi)生部門人員工資的15%左右，而上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入幾乎沒有，導(dǎo)致鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，提供衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高。而醫(yī)療費(fèi)用急劇上漲，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重，導(dǎo)致很多農(nóng)民就根本支付不起醫(yī)療費(fèi)用，因看不起病和因病返貧的問題十分突出，縣鄉(xiāng)政府除了爭(zhēng)取中央專項(xiàng)資金外，對(duì)農(nóng)業(yè)幾乎沒有投入。縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重影響農(nóng)村穩(wěn)定縣鄉(xiāng)政府普遍面臨的公共財(cái)政危機(jī)，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了一些嚴(yán)重的后果，報(bào)告歸納為四個(gè)方面。首先，基層政府財(cái)政危機(jī)直接加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。一是向農(nóng)民過度征稅。從三個(gè)縣的情況來看，農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中占有重要地位。2000年農(nóng)業(yè)四稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重襄陽(yáng)為44.5%，泰和為27.6%，鄢陵為50.7%。如果考慮到工商稅收中的屠宰稅來源于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的因素，涉農(nóng)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中的份額則更大。農(nóng)業(yè)四稅不僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重大，而且所占份額基本上也是遞增的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來由于工商稅收增長(zhǎng)難度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力較大，為維持日益龐大的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收力度，用農(nóng)特稅等稅目來彌補(bǔ)其他稅源的不足。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一般采取按人頭平均分?jǐn)偟綉舻霓k法，征收出現(xiàn)了較大的隨意性。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征過頭稅的問題相當(dāng)嚴(yán)重。襄陽(yáng)縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅源據(jù)測(cè)算為850萬(wàn)元，但年度任務(wù)卻為4600萬(wàn)元，稅源僅占任務(wù)的18.48%。二是在沒有稅收立法權(quán)的情況下，為了滿足各種開支的需要，地方政府借各種名義向農(nóng)民收取各種費(fèi)用，從而使得農(nóng)村亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派“三亂”膨脹，使農(nóng)民非稅收負(fù)擔(dān)急劇增長(zhǎng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況與縣鄉(xiāng)財(cái)政的危機(jī)是直接聯(lián)系在一起的。根據(jù)對(duì)三個(gè)縣59個(gè)農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查，農(nóng)民人均純收入為2652元，人均各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為291元，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)占人均純收入的10.9%。不同縣之間農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平差距很大。河南鄢陵縣人均各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為292元，占人均純收入的6.5%。泰和縣人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)163元，占人均純收入的8.3%。襄陽(yáng)縣人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)高達(dá)415元，占當(dāng)年人均純收入的25%。而且，越是低收入的農(nóng)戶，負(fù)擔(dān)水平越高。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度抽取和擠占村莊一級(jí)財(cái)力，導(dǎo)致村一級(jí)難以為農(nóng)民提供公共服務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算缺口的普遍的做法是擠占鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金，甚至挪用村提留款。在所調(diào)查的三個(gè)縣，都存在動(dòng)用鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算缺口的做法。在財(cái)政困難的鄉(xiāng)，甚至直接用村提留來彌補(bǔ)財(cái)政缺口。

河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)2000年度可用財(cái)力僅為151.2萬(wàn)元，全鄉(xiāng)必不可少的開支為512萬(wàn)元，實(shí)際缺口高達(dá)363萬(wàn)元。而這一缺口主要通過向鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站借入統(tǒng)籌款、擠占村提留款來彌補(bǔ)的。2000年大馬鄉(xiāng)擠占的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留要占到鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際支出中的50%左右。如果包括農(nóng)業(yè)稅收，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際支出對(duì)農(nóng)民上繳的各種稅費(fèi)的依賴程度高達(dá)80%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為地道的“農(nóng)民財(cái)政”。從對(duì)三個(gè)縣12個(gè)村莊的調(diào)查情況看，縣鄉(xiāng)政府對(duì)村莊一級(jí)幾乎沒有任何的財(cái)政補(bǔ)助，村莊都是財(cái)政凈流出，村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。調(diào)查的12個(gè)村莊有10個(gè)負(fù)債，平均每個(gè)村負(fù)債35.1萬(wàn)元。從三縣的總體情況看，村的負(fù)債面，襄陽(yáng)縣為96%，鄢陵、泰和為80%以上。債務(wù)較輕的泰和縣，平均每村負(fù)債4.8萬(wàn)元。債務(wù)中等的鄢陵縣，村均負(fù)債12.4萬(wàn)元。襄陽(yáng)縣村債務(wù)驚人，全縣村級(jí)平均負(fù)債160萬(wàn)元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)相當(dāng)一部分債務(wù)是用來彌補(bǔ)政府的財(cái)政缺口。最近幾年欠交稅費(fèi)的農(nóng)戶越來越多，襄陽(yáng)縣用于為農(nóng)戶墊付稅費(fèi)形成的村級(jí)債務(wù)為4.4億元，占全縣村級(jí)債務(wù)9.2億元的47.8%。從12個(gè)村的情況看，村級(jí)組織為農(nóng)民提供的公共服務(wù)非常有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)支出水平很低，平均每個(gè)村只有9.3萬(wàn)元。從支出結(jié)構(gòu)看，村干部工資是村級(jí)主要支出項(xiàng)目，平均每個(gè)村用于村干部的支出為2.33萬(wàn)元。由于村莊的大部分財(cái)政資源被抽走，相當(dāng)一部分村莊干部的工資和補(bǔ)貼實(shí)際上難以保障，拖欠村干部報(bào)酬的現(xiàn)象嚴(yán)重，有的村莊已連續(xù)三年無法支付村干部報(bào)酬。村一級(jí)的支出真正用于村民公益事業(yè)的支出很有限，除了用于支付村干部工資外，大部分支出主要用于像招待費(fèi)、報(bào)刊訂閱、會(huì)議培訓(xùn)等來自上級(jí)的各種攤派性支出。村干部反映，來自縣鄉(xiāng)各個(gè)部門的攤派應(yīng)接不暇，通過這些途徑，這些部門進(jìn)一步榨取了村莊有限的財(cái)政資源。從調(diào)查情況看，由于村級(jí)財(cái)力十分薄弱，村級(jí)組織發(fā)揮的作用越來越有限，相當(dāng)一部分村級(jí)基層組織實(shí)際上已搖搖欲墜。第三，基層政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重影響。確保基層政權(quán)的穩(wěn)定，一要保工資發(fā)放，二要保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這兩個(gè)要求達(dá)不到，基層政權(quán)穩(wěn)定就只能是一句空話。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于行政事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不但確保不了行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，一些財(cái)政困難鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)還常為電費(fèi)、電話費(fèi)、交通費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)發(fā)愁。由于縣鄉(xiāng)預(yù)算收入偏低，上級(jí)補(bǔ)助又滿足不了需要，為了保工資，近幾年撥付的公用經(jīng)費(fèi)逐年減少。報(bào)告認(rèn)為，目前農(nóng)村所面臨的公共財(cái)政危機(jī)，決不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，它可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或組織的癱瘓。第四，財(cái)政危機(jī)向農(nóng)民的轉(zhuǎn)嫁，使基層政府與農(nóng)民處于利益尖銳對(duì)立的狀態(tài)，已成為影響農(nóng)村政治和社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。報(bào)告說，財(cái)政供養(yǎng)人員工資主要來自向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)，要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，工資發(fā)放就無法保障，而要保工資發(fā)放，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就減不下來。在這種情況下，基層政府與農(nóng)民的關(guān)系越來越成為一種對(duì)立關(guān)系。村干部是全村老百姓選出來的，但卻無法代表農(nóng)民的利益，60%—70%的精力是向老百姓收稅費(fèi)，不能為村里的農(nóng)民提供什么服務(wù)，與農(nóng)民的關(guān)系很緊張。