賀雪峰:農民用水戶協會為何水土不服?
作者：賀雪峰
來源：中國鄉村發現(授權發布)／《中國鄉村發現》第11期 湖南人民出版社
徐健于 2011-12-27錄入
【三農論劍】
20世紀90年代，我國中部地區的湖北省利門市漳河三干渠向世行貸款維修渠道，世行要求三干渠成立農民用水戶協會，否則不同意放貸。這樣，作為世界先進經驗的農民用水戶協會被引進到漳河三干渠灌區，沙洋縣曾集鎮張廟村成立了號稱“天下第一協”的張廟農民用水戶協會。
受挫的“天下第一協”
“天下第一協”是夸張了點，因為在張廟農民用水戶協會成立之前，世行早已將農民用水戶協會當作了具有普遍可行性的模式，在世界各地強行推廣。即使在中國歷史上，各種水會組織也是相當普遍的。天下第一沒有依據，張廟農民用水戶協會是中國第一個按世行標準成立的農民用水戶協會倒可能是真的。更重要的是，在2003年水利部的推動下，全國農村灌區普遍推行農民用水戶協會模式，希望借此與超出農戶的各種大中小型水利設施相對接。
近幾年，國家一方面取消了向農民的收稅和收費，一方面給予農民大量直補，這些直補不經由村社組織直接到戶。與此同時，國家在稅費改革的同時配套以鄉村體制改革，核心是取消村民小組長，基層行政組織逐步退出農業經營與共同生產事務?；鶎有姓M織退出農戶共同生產事務之后，“人均一畝三，戶均十來畝”的小農經濟如何與超農戶的大中型水利對接，就成為問題。水利部因此從世行借來先進經驗，在全國推廣農民用水戶協會的模式。水利部的同志說，經過幾年的運轉，全國用水戶協會有一半運行得較好，言下之意，另外一半運行不良。根據筆者這些年在全國農村的調研，發現按世行標準建設的農民用水戶協會幾乎沒有取得成功的實例，看來，我國基層復雜的實踐并不買世行先進經驗的賬。
這次到沙洋調查農田水利，順便看了張廟農民用水戶協會這個“天下第一協”，發現盡管至今這個協會仍被當作先進典型對外宣傳和介紹先進經驗，但事實上它的運行很差，農民都認為用水戶協會其實并沒有發揮作用，是名存實亡。
張廟村處在漳河三干渠的出水口，是該灌區水源條件最好的位置，在這樣的位置，農民用水戶協會尚名存實亡，不難想象在下游水源條件較差的位置用水戶協會運行的狀況。
我們到三干渠下游的拾橋鎮訪問，拾橋水利服務中心有30年水利工作經驗的張主任直率地說用水戶協會是不可能搞好的：“外國的用水戶協會是由農場主組成的，一個農場主擁有幾百上千畝土地，幾戶就組成一個協會，當然可以搞好。我們則是千家萬戶的小農，根本無法解決千家萬戶小農的利益協調問題?！币驗閰f調成本太高。
荊門市水利局張局長也對農民用水戶協會不抱信心。他說，“西方的用水戶協會，是三個農場主占有一個大水系，共有兩億立方水，三個農場主商量出一個用水方案和分配水量的方案，這其中一是利益相關程度極高，二是可供分配的利益多，三是水量的可分配性。而當前中國的小農根本就不具有這些基礎條件?！睆埦珠L甚至認為，當前政府推廣農民用水戶協會，其實是一種不負責任的表現，有了農民用水戶協會，地方政府和鄉村組織就可以推卸責任了。
我們在沙洋調查，發現也有運行不錯的農民用水戶協會，但一細問才知道，這些運行良好的用水戶協會并不是農民自愿組成的協會，而是以村民小組為基礎，依靠原來的村民組長個人權威來推動農田灌溉。這樣的地區還必須有良好的水利條件作為先決條件。
移植來的國際先進經驗為何水土不服
為什么農民用水戶協會這一國際先進經驗在中國會水土不服呢？我想大致有以下四點原因：
一是中國式的小農經濟。因為土地承包制在均分土地時要按土地質量差異進行細分搭配，這樣，一戶耕地不足10畝，卻可能分散在10多處不同的地方。農田水利具有明顯的公共品性質，農戶分散的田塊使其不僅不能與大中型水利對接，而且很難建立有效率的小水利。這種情況下，有些村莊的農民積極推動土地的“劃片承包”，即將村社土地重新劃片，盡量連片分地，從而有利于農戶的灌溉及機械化耕作。即便如此，農戶戶均不過10畝耕地，仍然不能成為一個有效率的最小灌溉單位。農戶不聯合起來，就無法真正有效地與大中型水利對接，從而無法獲得低成本、低風險、可持續、高效益的灌溉。
二是當前中國農村的開放性。在傳統社會，因其相對封閉和靜止，村莊中的軟硬規范都可以對違規者造成巨大的約束，從而比較容易形成基于社區利益的集體行動。但是當前的農村社會與傳統時期有著本質的不同，核心是現代性的全方位滲透和村莊的開放，同時，農村社會流動性極強，農村人財物不斷流出農村，借用村莊輿論來制裁村莊中的違規者顯然已經無效。
第三，與西方和其他東亞社會不同，中國當前的農村基層組織體制是承接人民公社而來的，這個強有力的基層組織幾乎無所不管，無所不為，一直為中國農民提供基礎性的公共服務。這比所謂的農民用水戶協會更適合本土的實際。
第四，近年來，農村的人心散了，農民個體的理性選擇只能建立在集體無理性的基礎上，從而導致目前農田水利的困境。
以上四點，使得農民用水戶協會無法約束上游田塊的搭便車行為，無法防止釘子戶，因此農戶之間的協商談判成本過高，從而難以真正運轉起來。
農業水利：合作問題還是組織問題
水利不是合作問題而是組織問題。合作是以自愿為基礎的，是自下而上的，需要很高的談判成本和執行成本。合作是自愿的，對如何克服搭便車，幾乎是無解的。
要解決與大中型水利的對接問題，必然依靠組織。所謂組織，就是自上而下具有一定強制力的措施，其實體是村社組織。如果說合作是一個談判過程的話，組織則是一個決策過程。合作需要一致同意，如果少數人反對，合作即無法進行下去。組織則是要多數同意，多數就可以決策，少數就要服從。正是這種少數服從多數的強制性機制，可以平衡上下游在灌溉時的利益，從而較有效地對接大中型水利。
當前中國農田水利建設和灌溉體制上存在的方向性錯誤，是推倒了本來可用的村社組織，而倡導根本就不可行也不適合中國國情的農民用水戶協會。
這種情況下，即使國家給農田水利以大量投入，也沒有任何意義。
與全國農田水利困境相反的例子是四川成都平原都江堰灌區的情況。時至今日，都江堰灌區仍然保留了健全的村社組織，仍然向農戶按田畝收取灌溉費。這個沒有照搬農民用水戶協會之類所謂先進經驗、堅持強制性向農民收取灌溉費的傳統的做法，使都江堰區不僅可以做到大水利與分散小農經由村社組織實現的對接，而且極大地降低了農田灌區費用并節省了各種資源投入。與荊門農村高風險高成本的小水利相比，都江堰灌區的畝平灌溉成本只有不到荊門農村的1／3。
因此，筆者認為，中國農田水利建設的方向是重建農村基層組織體系，而不是照搬世行推薦的所謂農民用水戶協會。
(作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、特聘教授)
（此為原稿，與書刊有出入）
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