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作者：賀雪峰 著 出 版 社：中國(guó)政法大學(xué)出版社
令人不解的是，因照搬“私有化+市場(chǎng)化”教條而失敗的經(jīng)驗(yàn)比比皆是，而理論界的不少學(xué)者卻依然對(duì)其深信不疑 。
假定土地私有化就能更好地保障農(nóng)民的權(quán)益與收益，這是對(duì)世界歷史，尤其是近代社會(huì)轉(zhuǎn)型史的驚人無(wú)知。
一、分清五大問(wèn)題
中國(guó)農(nóng)村土地制度向哪里去，成為近年來(lái)國(guó)內(nèi)政界、學(xué)界和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
也正因?yàn)橥恋仃P(guān)涉各方面利益，土地制度引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，而使土地制度被籠罩上各種糾結(jié)不清的關(guān)系。土地制度在很多時(shí)候被高度意識(shí)形態(tài)化，被道德化和情緒化。僅僅靠道德情緒是無(wú)法解決中國(guó)問(wèn)題的，甚至是無(wú)法理解中國(guó)問(wèn)題的。我們需要對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行討論。
本書(shū)的目的就是試圖透過(guò)云遮霧罩的道德話(huà)語(yǔ)，厘清中國(guó)土地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，找出當(dāng)前中國(guó)土地問(wèn)題的根本，并就此提出關(guān)于中國(guó)土地制度發(fā)展走向的建設(shè)性意見(jiàn)。
賀雪峰強(qiáng)調(diào)本書(shū)要討論五個(gè)問(wèn)題：
一要對(duì)土地和農(nóng)民進(jìn)行分類(lèi)。搞清楚“什么農(nóng)民的什么土地”，否則就可能用少部分城郊農(nóng)民的土地問(wèn)題（也就是拆遷問(wèn)題）來(lái)想象一般農(nóng)村農(nóng)民的土地問(wèn)題。這樣的誤會(huì)常常發(fā)生在政策官員和專(zhuān)家學(xué)者身上。
二是要分清當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民到底要什么。筆者的調(diào)查顯示，除了那些經(jīng)常看報(bào)因而受媒體影響的農(nóng)民，一般農(nóng)民與其說(shuō)農(nóng)民要土地所有權(quán)，不如說(shuō)他們要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便，要獲得生產(chǎn)必需的基礎(chǔ)條件。
三是什么農(nóng)民在要土地的權(quán)利，及他們要什么權(quán)利。
四是當(dāng)前的土地制度安排到底是要解決農(nóng)民問(wèn)題，還是要解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，誰(shuí)是更為重要的考慮目標(biāo)。
五是關(guān)于土地級(jí)差收益的性質(zhì)及其分配。土地級(jí)差收益分配的讓利于農(nóng)民，可能往往是讓利于少數(shù)強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民，而忽視了中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民的利益。土地級(jí)差收益來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)土地的需要，離開(kāi)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抽象地以為農(nóng)地非農(nóng)使用就可以產(chǎn)生級(jí)差收益，這種看法是缺乏基本常識(shí)的。
二、打破關(guān)于土地私有化的浪漫主義想象
針對(duì)一些似是而非的觀(guān)點(diǎn)，賀雪峰展開(kāi)了反駁。
1．讓農(nóng)民都成為地主？
賀雪峰認(rèn)為這是一種浪漫主義想法，以為只要有一個(gè)好的土地制度，農(nóng)民就可以從中獲益，就可以人人成為地主。農(nóng)民因?yàn)橛辛撕玫耐恋刂贫龋涂梢愿辉Ｆ饋?lái)。
首先，賀雪峰通過(guò)成都近年來(lái)的“土改”教訓(xùn)證明，在農(nóng)業(yè)土地有限的情況下，要想獲得較高農(nóng)業(yè)收益，就只有引進(jìn)資本，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物。但是經(jīng)濟(jì)作物市場(chǎng)及不穩(wěn)定，況且，一旦大家都種經(jīng)濟(jì)作物，價(jià)格就會(huì)下降。無(wú)論如何，在中國(guó)農(nóng)民人口眾多、耕地總量大但人均耕地較少的國(guó)情下面，土地?zé)o論是用于種植大田作物還是經(jīng)濟(jì)作物，其產(chǎn)出都是相對(duì)固定的，農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)中獲取的收益也是相對(duì)固定的。
其次，如果將土地用作建設(shè)用地，土地可以產(chǎn)生出巨額的級(jí)差收益，從而可能使農(nóng)民從土地產(chǎn)權(quán)中獲取收益。但這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民不再是生產(chǎn)者，而只是消費(fèi)者，是寄生的食利群體。這樣的食利農(nóng)民也只是且只能是中國(guó)農(nóng)民的少數(shù)。那么，能否將更多農(nóng)地用于建設(shè)從而獲取更多土地級(jí)差收益呢？同樣，一旦土地都爭(zhēng)相做非農(nóng)使用，則土地級(jí)差收益就會(huì)大大地減少。
在多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民仍將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，他們對(duì)土地所有權(quán)的要求沒(méi)有實(shí)際意義。
2．多余的土地所有權(quán)。
很多論者都會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為，農(nóng)民需要更大的土地權(quán)利，現(xiàn)在僅僅給農(nóng)民以土地使用權(quán)是不夠的，農(nóng)民還要求有土地的所有權(quán)。
問(wèn)題是，農(nóng)民個(gè)人更大的土地權(quán)利，并非只是他一個(gè)人獨(dú)自擴(kuò)大了土地權(quán)利，而是所有農(nóng)民都擴(kuò)大了自己的土地權(quán)利，所有農(nóng)民土地權(quán)利的擴(kuò)大，就使之前的集體土地所有權(quán)變小，之前集體可以做得成的事情，從此不再可以做成。
農(nóng)民種什么的自由是土地使用權(quán)決定的，農(nóng)民并非一定有了土地的所有權(quán)才能面向市場(chǎng)決定種什么和怎樣種。或者說(shuō)，只要是用于農(nóng)作，更大的農(nóng)地權(quán)利對(duì)于農(nóng)民其實(shí)并無(wú)意義。
用于農(nóng)作的農(nóng)地有個(gè)投入問(wèn)題，即若農(nóng)民有穩(wěn)定的土地使用權(quán)的話(huà)，農(nóng)民就可能更加珍惜自己的土地，種植更多綠肥，更少掠奪性地使用土地。要做到這一點(diǎn)，只要保持土地的使用權(quán)相對(duì)穩(wěn)定就可以了。1980年代分田到戶(hù)以來(lái)，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的土地都保持了這種相對(duì)穩(wěn)定。
而若農(nóng)民有更大的土地權(quán)利，則可能導(dǎo)致任何土地的調(diào)整都無(wú)法進(jìn)行。之前土地可以調(diào)整時(shí)，作為土地所有權(quán)主體的村、組兩級(jí)可能應(yīng)農(nóng)民要求來(lái)建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施。比如溝渠、集體灌溉設(shè)施、機(jī)耕道等，再如土地連片的調(diào)整。現(xiàn)在因?yàn)橥恋貦?quán)利已經(jīng)固化（更大的土地權(quán)利），而使集體組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾乎不再可能，因?yàn)闊o(wú)法克服高昂的集體行動(dòng)成本，農(nóng)戶(hù)合作也難以達(dá)成。其結(jié)果就是，農(nóng)民有了更大的土地權(quán)利，他們?nèi)匀辉谶@片土地上種植農(nóng)作，但他們卻因?yàn)橥恋乩娴墓袒辜w行動(dòng)更難達(dá)成，農(nóng)作更加不便。土地權(quán)利更大的好處未得，而壞處卻已無(wú)處不在。
若農(nóng)民將土地用于農(nóng)作，他們要更大的土地權(quán)利干什么？
那么，農(nóng)村是否有人需要更大的土地權(quán)利？當(dāng)然也是有的，不過(guò)，并非是真正耕作土地的農(nóng)民（耕者），而是兩類(lèi)已經(jīng)離開(kāi)或即將離開(kāi)土地的農(nóng)民（非耕者）。
也就是說(shuō)，那些離開(kāi)了土地的非耕者往往希望有更大的土地權(quán)利，而這些非耕者中，一類(lèi)是已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入者，他們?cè)谀壳暗摹掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定下（也就是目前的土地產(chǎn)權(quán)安排下面）本來(lái)就應(yīng)該將土地歸還給集體，再由集體分給真正的耕者。有了更大的土地權(quán)利，他們就可以在不依靠土地收入的同時(shí)，仍然通過(guò)出租土地來(lái)獲取租金，土地產(chǎn)出通過(guò)租金源源不斷地流入城市。且這些人因?yàn)橛蟹€(wěn)定的城市收入，而不會(huì)隨意賣(mài)掉土地。
有了更大的土地權(quán)利而會(huì)將土地賣(mài)掉的非耕者，是那些進(jìn)城務(wù)工但并未獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入者，他們希望通過(guò)將土地權(quán)利變現(xiàn)而提高在城市生存下來(lái)的能力。但恰恰這些人很可能進(jìn)城失敗。他們一旦進(jìn)城失敗，之前的土地權(quán)利又已變現(xiàn)，農(nóng)村就再也回不去了，他們就可能不得不忍受比農(nóng)村生活更加不體面和無(wú)尊嚴(yán)的城市貧民窟生活。考慮到中國(guó)九億農(nóng)民的龐大數(shù)量，進(jìn)城失敗而又回不去的農(nóng)民即使只有少數(shù)，也會(huì)高達(dá)數(shù)千萬(wàn)。龐大的城市貧民窟可能造成嚴(yán)重的政治、社會(huì)后果，這是我們必須要有謹(jǐn)慎的農(nóng)地制度的一個(gè)原因。
3．鄉(xiāng)村干部侵害農(nóng)民土地權(quán)利？
鄉(xiāng)村干部太壞，他們利用土地集體所有的權(quán)利來(lái)謀取私利，土地集體所有事實(shí)上就是土地的干部所有，農(nóng)民利益因此受到極大損害。要保護(hù)農(nóng)民的利益，必須防止村干部利用土地集體所有來(lái)侵犯農(nóng)民權(quán)利。這也是最近十多年來(lái)一般人形成的關(guān)于鄉(xiāng)村干部的刻板印象。
且不論城郊的那些鄉(xiāng)村，對(duì)于廣大內(nèi)地農(nóng)村來(lái)說(shuō)，這個(gè)形象究竟是如何產(chǎn)生的？
賀雪峰詳細(xì)描述了這個(gè)過(guò)程：
（1）農(nóng)民人均耕地少，地塊分散，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中有大量單家獨(dú)戶(hù)農(nóng)戶(hù)“不好辦和辦不好”的共同事務(wù)。為了生產(chǎn)方便，就必須要有超出農(nóng)戶(hù)的集體力量來(lái)提供公共服務(wù)。
（2）現(xiàn)成的超出個(gè)體小農(nóng)的集體力量是作為土地所有者的村社集體，村社集體可以通過(guò)土地調(diào)整等辦法，來(lái)提供個(gè)體小農(nóng)所無(wú)法解決的公共服務(wù)，如灌溉、機(jī)耕道、基本農(nóng)田設(shè)施建設(shè)等。因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模短，地塊分散，農(nóng)民有內(nèi)在的調(diào)地要求。因?yàn)檗r(nóng)民流動(dòng)增加，人地關(guān)系需要相應(yīng)變化，這也內(nèi)在產(chǎn)生了調(diào)地需要。
（3）調(diào)整土地是集體的正當(dāng)權(quán)利，因?yàn)橥恋乇緛?lái)就是集體的。
（4）不過(guò)，中央為了保持農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性，而強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定，主張給農(nóng)戶(hù)相對(duì)穩(wěn)定的土地使用權(quán)。
（5）集體調(diào)整土地可能使個(gè)別農(nóng)戶(hù)利益受損，利益受損農(nóng)戶(hù)借土地使用權(quán)相對(duì)穩(wěn)定的政策而上訪(fǎng)告狀，認(rèn)為是村干部侵犯了農(nóng)民的土地使用權(quán)。
（6）中央為了減少農(nóng)民的上訪(fǎng)，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán)的穩(wěn)定，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)村干部不能隨意調(diào)整土地。
（7）上級(jí)越是明確土地不能調(diào)整，村干部調(diào)地就越是引起自認(rèn)為利益受損農(nóng)民的堅(jiān)決上訪(fǎng)。農(nóng)民越是上訪(fǎng)，中央就越是覺(jué)得問(wèn)題出在政策規(guī)定不夠明確，因此越是制定土地使用權(quán)穩(wěn)定不變的政策，直至十七屆三中全會(huì)上提出土地具體承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”。
（8）土地具體承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，農(nóng)民在小塊土地上耕作，就越發(fā)難以獲得基本的生產(chǎn)條件，村干部也越來(lái)越退出調(diào)整土地的運(yùn)作，其結(jié)果就是，看起來(lái)中央越來(lái)越保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，農(nóng)民卻越來(lái)越不能獲得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的基本條件。在中央惠農(nóng)、利農(nóng)的政策下面，農(nóng)村反而出現(xiàn)了大量的農(nóng)田拋荒的現(xiàn)象。
（9）這個(gè)過(guò)程中，村干部除了被搞得臭名遠(yuǎn)揚(yáng)以外，沒(méi)有得到任何回報(bào)，村干部退出農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活動(dòng)。農(nóng)村以家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制解體，中國(guó)農(nóng)業(yè)陷入困難局面。
其結(jié)果是，我們名義上給了農(nóng)民更大的土地權(quán)利，但是卻排除了村干部為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共服務(wù)的可能，而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件急劇惡化。這是一個(gè)任何一方都輸?shù)脑幃惤Y(jié)局。
三、中國(guó)土地制度往何處去？
賀雪峰認(rèn)為：當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度被寄予了太多的道德和意識(shí)形態(tài)情緒。表達(dá)這些情緒的主要方式是以抽離中國(guó)整體語(yǔ)境的具體個(gè)案來(lái)思考問(wèn)題，而缺乏對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地整體的把握。最后，他拋開(kāi)具體個(gè)案，簡(jiǎn)要討論中國(guó)農(nóng)村土地的總體狀況，希望有助于思考中國(guó)土地到底應(yīng)該向何處去的問(wèn)題。
他尤其指出，資本下鄉(xiāng)可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增加農(nóng)產(chǎn)品供給。不過(guò)，資本下鄉(xiāng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，會(huì)使農(nóng)業(yè)總體收益下降。資本下鄉(xiāng)是要有回報(bào)的，因此，之前真正從事農(nóng)耕的小農(nóng)從農(nóng)業(yè)中獲取的總體收益會(huì)被資本拿去一塊，農(nóng)民收益空間進(jìn)一步被壓縮。也就是說(shuō)，資本下鄉(xiāng)并非有利于農(nóng)民。
如果真要考慮分享非農(nóng)土地收益的話(huà)，那么不止是承包土地的農(nóng)民，還應(yīng)該有三個(gè)集團(tuán)應(yīng)該被考慮進(jìn)去：一是城市建設(shè)集團(tuán)，因?yàn)闆](méi)有城市建設(shè)，就沒(méi)有土地增值的收益，且城市建設(shè)集團(tuán)正是因?yàn)榭梢詮耐恋厣汐@取收入，而可以建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以為快速推進(jìn)城市化提供財(cái)政基礎(chǔ)；二是國(guó)家應(yīng)該獲得稅收；三是那些未被允許農(nóng)地非農(nóng)使用的農(nóng)民應(yīng)該分享這些用于建設(shè)土地的增值收益。如何分享土地非農(nóng)使用的增值收益，應(yīng)以既保護(hù)土地所有和使用權(quán)主體的農(nóng)民的利益，又不再生產(chǎn)出一個(gè)龐大的土地食利集團(tuán)為限。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和現(xiàn)有制度安排共同作用的結(jié)果。
總之，當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)的關(guān)于土地制度的不切實(shí)際的浪漫主義情緒，是十分具有誤導(dǎo)性且有害的，若我們不能真正深入地分析和理解中國(guó)農(nóng)村土地制度的內(nèi)在邏輯，不能厘清當(dāng)前土地制度上的種種想當(dāng)然的觀(guān)點(diǎn)，我們就可能喪失自己在土地制度上的優(yōu)勢(shì)，而選擇一條錯(cuò)誤的道路。
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