從「管民」到「民管」小區「大革命」 「殷都實驗」

在安陽市殷都區，記者看到了一幅溫馨和諧的畫面：這里的農民歡迎拆遷，城鄉差距遠低于全國；城管成為商販眼中最可愛的人；基層干部不必擔心因上訪問題而受問責，甚至培養專業上訪戶，指導群眾上訪；學生不以分數論英雄，學校成為學生真正的樂園；別地需要罰款的事情，這里只作不誠信記錄……這里的語言發生了很多根本性的變化，干部下鄉叫訪親，一介小民叫大員，老師的教案叫學案，城管叫服務……

　這就是安陽市殷都區正在進行的一場「大革命」。殷都區自2009年以來，實踐探索轉變領導方式，依靠群眾參與、創新社會管理，推出了政治文明三大舉措（「爭當十大員、為民促發展」，「誠信殷都」建設，「十佳標兵」評選），實行放權于民、還權于民，讓群眾自我管理、自我服務、自我發展，積極地參與到經濟社會發展的具體工作中，并取得顯著成效，被稱之為「殷都實驗」。　

■香港文匯報記者 朱利、裴成龍

「十大員」成為政府的千手千眼

鏡頭一：前皇埔村，2010年啟動土地流轉， 「十大員」成員帶頭支持流轉，然后分頭通過串門、拉家常等，向村民擺政策，算對比賬，僅一周時間，就完成了全村的1000多畝土地流轉任務，沒出現一處上訪。2010年，該村改造了村里75條巷道，「十大員」出面解決了50多個矛盾，使得改造工作順利進行。

　「十大員」李成新說：「俗話說一把鑰匙開一把鎖，現在我們是多把鑰匙開一把匙，『十大員』與村民們都是鄉里鄉親，總能找到開鎖的那把鑰匙。」村主任李廣慶說：「有了『十大員』，現在有好多問題村兩委就不用去，他們自己就解決了，工作省勁多了。」

　鏡頭二：文源小區舊樓居多，先前地不平、很破爛、頂樓還漏雨、沒有路燈，小區「十大員」組織成立后，大家共同組織小區居民管理小區，小區完全變了樣。 70歲的退休老干部「十大員」郎振亞激動地說：「現在大變樣了，『十大員』自覺看門鎖門，打掃衛生，甚至主動清理化糞池，樓院每天晚上亮堂堂的，只要有陌生人來，大家都要詢問一下，沒有保安勝似保安」。他本人兼任民事調解員、民政監督員、幫扶解困員、黨政監督員等五個「十大員」。兒子在省會鄭州購置了寬敞的新房，請他去住，但他很快就回來了，「還是在這里住著心里坦蕩、溫暖、不寂寞，很受尊重。」當問及「十大員」沒有報酬時，郎振亞拿出了小區給他發的獎狀和大紅花笑道：「這就足夠了，心里高興！作為老同志，發揮點余熱，給大家做點公益事也是天經地義、理所當然的。」

　「沒事常在小區轉轉，常到樓道看看，常進家庭聽聽，看到陋習說說，碰到糾紛勸勸，遇到困難幫幫」。這是殷都區「十大員」群眾的真實寫照。在殷都區，目前被授予「監督員、協調員、信息員、調查員」等稱呼的「十大員」群眾近5萬人，帶動了20萬人參與，他們每天活躍在殷都區的各個角落，相互幫扶、排憂解難，成為政府的「千手千眼」。

　殷都區的「人人爭當十大員」活動，就是把分散的群眾組織起來，引導群眾積極爭當社會問題調查員、法律政策宣傳員、黨政工作監督員、扶貧解困服務員等16個方面的「大員」。

　殷都區的領導告訴記者，「大員」，源自「群眾利益無小事」的理念；「十」是個約數，涵蓋群眾利益和訴求的方方面面。

　群眾通過自愿報名參加、建檔、培訓、頒證等程序，成為「十大員」，授予他們知情權、參與權、管理權、監督權、發言權、建議權，讓群眾積極參與社會發展，自我管理，自我服務。

　殷都區領導稱，六項權利不是義務，也不是職責，更沒報酬，政府只是引導群眾合理使用權利。

　殷都區還出臺了「十大員管理辦法」等五大指導性文件，設立了「十大員」意見和建議的直通車——「每日民情」簡報，區四個班子主要領導每天上班第一件事就是親自過問批示「民情」。通常情況下「十大員」反映的問題最遲在一周時間內得到解決，一些社會潛在問題通過這種形式被及時化解。群眾從過去經濟社會發展的旁觀者、抱怨者甚至對抗者，變成參與者、建言者、獻策者。

　截止目前，「十大員」反映意見、建議3300余條，消除不穩定因素200余起，基層「十大員」共排查矛盾糾紛1419起，化解1382起，化解率97.39％，成功協助解決信訪難題30余起。2009年9月以來，該區信訪量下降56%，信訪工作由全省的通報批評轉變為全省通報表揚。

　區委書記李南沉告訴記者，它的核心實質就是從「管民」到「民管」，讓群眾廣泛參與，有事大家共同參與，共同去干，這從源頭上化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧。

「愛民如傷」，城管成為「最可愛的人」

　鏡頭一：2009年夏天一天，一名新疆人燒烤小販在該區中道口擺起了露天燒烤，城管執法隊員幾番勸告，新疆人依然我行我素，甚至拿出刀子威脅隊員，當時情況十分嚴峻，圍觀群眾上百，就在此時，執法肖隊長當即掏出200元買下當天所有的羊肉，一時間被小販們傳為佳話。

　鏡頭二：鐵西街道，劉記糧行的老板劉大姐動情地向記者說：「這些城管隊員都是我的好朋友，有時需要搬運貨品是，一招呼都來了，他們都是我的免費『搬運工』，這在以前是根本不敢想的！」去年春節，劉大姐進了很多的貨品沒處放，城管隊員得知后，就在附近小區辦事處幫助找到了一間房子并免費給她當臨時倉庫，讓劉大姐十分感動。

　殷都區城管對小商小販采取了「愛民如傷」—對待老百姓要像對待自己身上的傷口一樣的執法理念，并設立了20萬的城管專項救濟基金，對小商小販中特困戶進行有針對性的救濟。自2009年10月份到現在，該區的市容在安陽全市每月評比中穩居第一。

　「某個小區到底要不要小商小販，由小區內的『十大員』進行民主投票，如果某小區要保留攤點，由政府出資進行統一規劃并提供攤位設施，使之與城市管理相適應。這一方法很好的保證了小販們的利益，獲得了大多數小商小販的理解和支持」。一位城管執法隊員告訴記者。

　他們還依靠群眾參與，實行3+N機制。「3」就是「干、管、監督」三支隊伍，「N」就是眾多群眾參與城市管理，通過設立城管問題舉報熱線、市政熱線、開辟網絡專欄等方式，隨時隨地接受衛生監管員等「城管十大員」群眾的監督。

　在近兩年的工作中，殷都區城管行政執法局共拆除違章建筑達上萬平方，沒有一戶上訪，沒有一戶提起訴訟，達到「零上訪、零告狀、零訴訟」的好局面。

　殷都區城管隊員也從「兩頭受氣」變為群眾眼中「最可愛的人」，執法隊伍和執法對象的關系從「水火不容」變為「魚水親情」。

征地拆遷，群眾「說了算」

　鏡頭：隆昌小區粉末廠家屬院原屬國營老廠，都是上世紀78年的舊樓，居民們迫切地想住進新樓，小區「十大員」在征得院的5棟樓全體居民同意后，提出「改造家園工程」計劃。

　2011年4月，該院成立了以「十大員」為主體、樓長和戶主代表共同參與的「改造家園協商議事會」。整個計劃中，如何尋找開發商，如何達成拆遷補償條件，都有議事會來共同討論，政府和小區不參與，截至9月份，議事會已經和11家開發商進行了不同程度的磋商。臨近另外幾棟樓居民聞訊后也紛紛要求加入到計劃，目前整個樓房改造已經擴大到了14棟樓。

　3號樓長兼「十大員」董鳳英激動地說：「拆遷補償都由小區居民自己來決定，可以說這是一場真正的『樓院革命』。」

　殷都區提出政府不能再拿農民的土地去「經營城市」了！要讓農民「經營」自己的土地。不搞土地財政，將土地開發利益留給群眾。

　隆昌小區書記宋紅說：「這種拆遷補償改變了以往的拆遷模式，不是自上往下走，而是自下往上走。」「但沒有十大員組織就不可能有這件事。」

　據了解，在涉及拆遷事務上，殷都區政府不再制定拆遷補償方案強加給群眾，而是把政策都交給群眾，由群眾進行討論，用民主的辦法拿出方案。在集體土地征用過程中，讓群眾參與征地方案的制定、土地測量、安置補償和拆遷工作。所有這些辦法保護了被征地被拆遷居民、農民的切身利益，得到他們的巨大擁護。

　記者在當地走訪時了解到，2009年，殷都區承擔了三項省市重點工程的征地拆遷任務。一是為河南省最大的鋼鐵企業—安陽鋼鐵集團北擴征地2000多畝；二是建設殷墟國家考古遺址公園，整體搬遷一個村莊；三是安陽市區西南外環建設征地拆遷。此外，還有4、5個企業的進地等。這么巨大的征地拆遷工作，他們不僅很快完成任務，還未出現一起群眾上訪，連市領導都感到驚奇。

　很多人向李南沉討教訣竅，李南沉的回答只有一句話：「依靠群眾參與。」

校園成為學生的「樂園」

　鏡頭：在殷都區的中小學教室里，由一塊黑板變為一組黑板，上課是分組學習，每一個小組有一塊黑板；課堂上，學生上臺講解教師臺下點評，中小學班主任由學生輪流擔任；學生可以按照自己的意愿布置教室，校園化塊交給學生來管理；學生組織開會，學生給老師評獎，學生給老師頒獎。這只是該區教育改革的一個縮影。

　殷都區實驗小學校長趙驗軍說：「如果孩子是金礦就把他培養成一塊金子，如果是鐵礦就培養成鋼鐵，如果是泥巴就培養成磚瓦。尊重孩子，尊重個性。」殷都的教育改革就是遵循這樣的理念去探索。

　殷都區自2007年就開始推行「主體多元」教育，「主體」就是以人為本在教育上的體現，就是以學生為本，以學生為主體，班級管理、學校布置等都交給學生，推行「影子」教育。

　「多元」就是全方位的發展，而不是簡單以分數論英雄，允許學生各個方面的發展。在主體多元的教育理念引導下，打造「雙向五環」高效課堂，努力讓學生「鬧革命」，由「要我學」變成「我要學」，積極把學校打造成知識的超市、學生的樂園、生命的狂歡。同時，開設社會實踐大課堂，確立20余家單位為學生社會實踐基地，讓孩子們從小開始就深入生產、生活一線。讓學生們體恤寒苦，洞察問題。

　「這樣的課堂是開放、智慧、民主、藝術、凝聚、自信的課堂」。實驗小學老師康霞概括道。

　現在殷都區的家長說的最多的一句話就是：「教育改過后，我家孩子的自主性增強了，創造能力增強了，就連社會交往能力也提高了。」

　現在，每年都有外區學生要求轉入殷都區的學校。中國教育報河南記者站站長陳強到殷都區采訪后，毅然把自己的孩子從鄭州轉到殷都區實驗小學來就讀。在這里，每天都有來自全國各地的教育觀摩團到該區進行學習和考察，該區的學校成了當地一道特殊的「風景線」。

　自殷都推行教育改革以來，轄區中小學生在一年內有原來12000多人增長到了17000多人，回流近5000人，小學生平均分數也提高了8分。2007年，殷都區被確立為「全國教育改革實驗區」，被專家們贊嘆為「河南省真正意義上全面實施素質教育的縣區」。

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