———試論大中型水利建設(shè)與小微型水利建設(shè)的關(guān)系
內(nèi)容摘要：在國(guó)家一般不可能直接投資中小型水利設(shè)施的背景下，在大水利與農(nóng)戶微型水利之間，將會(huì)有一個(gè)難以連接的巨大斷裂。當(dāng)前水利建設(shè)上常講“最后一公里”的問(wèn)題，即如何將水利工程的末端與農(nóng)田水利連接起來(lái)，表面看，這是一個(gè)工程問(wèn)題，而其實(shí)質(zhì)則是分散小農(nóng)與大中型水利設(shè)施無(wú)法對(duì)接的問(wèn)題。因此，“最后一公里”不是硬件問(wèn)題而是軟件問(wèn)題，不是投資問(wèn)題而是使用問(wèn)題，不是工程問(wèn)題而是組織問(wèn)題。
大中型水利建設(shè)與小微型水利建設(shè)的關(guān)系，是當(dāng)前農(nóng)田水利中最為基本的一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題不解決好，農(nóng)田水利就不可能建設(shè)好。
我國(guó)是季風(fēng)型氣候國(guó)家，雨熱同期，水旱災(zāi)害頻繁，尤其是旱災(zāi)，往往面積廣大，頻次很高，所謂三年一小旱，五年一大旱。最近幾年，幾乎年年發(fā)生全國(guó)范圍的高強(qiáng)度旱災(zāi)，比如2006年重慶大旱，2009年河南大旱，2010年西南大旱，2011年華中大旱等。針對(duì)頻繁發(fā)生大旱的現(xiàn)實(shí)，一般認(rèn)為，必須建設(shè)體系健全、結(jié)構(gòu)合理、大中小型配套的水利體系，其中大中型水利設(shè)施從大江大河大湖大水庫(kù)調(diào)水，以應(yīng)對(duì)可能的大旱，小微型水利解決正常年景的農(nóng)田灌溉之需。
這種觀念認(rèn)為，一個(gè)健全的農(nóng)田水利體系應(yīng)該包括兩套相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)，其中大中型水利是應(yīng)急體系，小微型水利是常規(guī)體系。以這種相對(duì)獨(dú)立的大小水利的劃分為基礎(chǔ)，農(nóng)田水利建設(shè)就同時(shí)在兩個(gè)方向展開(kāi)，一是對(duì)大中型水利的國(guó)家投資，以起保障和保底作用，二是對(duì)小微型水利“民辦公助”，通過(guò)調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資水利的積極性，保證在正常年景可以通過(guò)農(nóng)民自己的力量解決農(nóng)田灌溉問(wèn)題。
當(dāng)前全國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)基本上是按以上思路展開(kāi)的。但筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個(gè)思路存在嚴(yán)重問(wèn)題。
大水利與小水利不應(yīng)是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系
當(dāng)前大水利與小水利的關(guān)系不是相互依賴和相互支持的關(guān)系，而是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，是兩套相對(duì)獨(dú)立的體系，小水利試圖通過(guò)自身的完善來(lái)代替大水利，而大水利因?yàn)殚L(zhǎng)期不用（比如五至十年不用），水利設(shè)施就很快會(huì)被毀損，管護(hù)也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。但因?yàn)閾?dān)心出現(xiàn)十年一遇大旱，已建大中型水利設(shè)施即使多年沒(méi)有使用，國(guó)家也不能任由這些大中型水利毀損，而不得不經(jīng)常對(duì)大水利進(jìn)行大規(guī)模、高投入的維護(hù)。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，一方面是國(guó)家對(duì)大水利投入力度加大，大量資源投入到大中型水利設(shè)施的維護(hù)之中；另一方面是大水利越來(lái)越不能在農(nóng)田灌溉中發(fā)揮作用，大中型水利設(shè)施的使用時(shí)間顯著減少，使用效益顯著下降。在這種情況下，小水利越來(lái)越無(wú)法得到大水利的日常性支持，而不得不越建越完善，投入越來(lái)越多，成本越來(lái)越高，風(fēng)險(xiǎn)也就越來(lái)越大。
這讓筆者想起人民公社時(shí)期水利建設(shè)的一些經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)時(shí)，大小型水利之間是作為一個(gè)整體進(jìn)行的設(shè)計(jì)，而不是被人為分為兩大塊，其中從大江大河大湖大水庫(kù)調(diào)水的大中型水利設(shè)施是農(nóng)田水利的基本保障，同時(shí)又是中小型水利的基礎(chǔ)，而小微型水利設(shè)施不僅是為解決農(nóng)田基本灌溉所需，更是大中型水利設(shè)施的有機(jī)組成部分，是大中型水利設(shè)施這根藤的“結(jié)瓜工程”的有機(jī)組成部分。也就是說(shuō)，大中型水利與小微型水利是一個(gè)有機(jī)的整體，是互相依賴、互相支持的。因?yàn)榇笮∷嗷ブС郑∷写笏闹С郑∷椭饕禽o助性的，是相對(duì)簡(jiǎn)陋的，是要依托于大水利的。小水利不是一個(gè)相對(duì)完整的體系。反過(guò)來(lái)，因?yàn)樾∷劳杏诖笏笏鸵?jīng)常使用，大水利使用頻繁較高，管護(hù)就會(huì)比較好。
因此，大小水利之間的關(guān)系，理想狀態(tài)是大水利為小水利提供保險(xiǎn)，即小水利應(yīng)對(duì)一般條件下的農(nóng)田灌溉，大水利為小水利提供基本保障。因?yàn)橛写笏谋Ｕ希∷梢越ㄔO(shè)得相對(duì)不健全精致完善，而主要是作為大水利的補(bǔ)充，大水利與小水利之間的互相補(bǔ)充與互相支持，不僅使農(nóng)田抗旱能力得到極大增強(qiáng)，而且因?yàn)榇笏Ｓ茫铱梢詾樾∷峁┍ｋU(xiǎn)，而使小水利建設(shè)投入較少，水利灌溉成本及建設(shè)成本都因此下降。
分散小農(nóng)戶與大中型水利設(shè)施對(duì)接問(wèn)題亟待解決
取消農(nóng)業(yè)稅后，因?yàn)闆](méi)有與使用大水利相匹配的組織體系，而使大水利難以發(fā)揮作用。具體地說(shuō)，大水利無(wú)法直接面對(duì)千萬(wàn)家小農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)村組三級(jí)組織借收取農(nóng)業(yè)稅之機(jī)，將灌溉費(fèi)用（共同生產(chǎn)費(fèi)）收取上來(lái)。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，離開(kāi)鄉(xiāng)村組織，大水利無(wú)法直面農(nóng)戶，大水利因此無(wú)法發(fā)揮作用，也不可能為小水利提供支持。大水利退出日常的農(nóng)田灌溉。大水利越是退出，小水利就越是要自我完善，農(nóng)戶就越是不得不大大投入小微型水利。直到出現(xiàn)十年一遇大旱，小水利完全無(wú)法解決農(nóng)田灌溉問(wèn)題，抗旱成為地方政府頭等政治任務(wù)時(shí)，地方政府才介入到大水利中來(lái)。通過(guò)地方政府信譽(yù)擔(dān)保和政治強(qiáng)制使用大水利，十年未用的大水利卻因?yàn)橐恢蔽从茫蝗粊?lái)用，而很難用得上。
為了保證糧食安全，國(guó)家不得不投資建設(shè)大水利。農(nóng)民為了解決日常農(nóng)田灌溉問(wèn)題，沒(méi)有大水利作保障，就不得不自建獨(dú)立的相對(duì)完善從而也必然是高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的小微型水利。大水利與小水利之間的有機(jī)聯(lián)系被割斷了。
更糟糕的是，取消農(nóng)業(yè)稅后，因?yàn)猷l(xiāng)村組織退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，與小農(nóng)相匹配的水利是打井、挖堰等微型水利，而一般水利部門所定義的灌溉面積低于一萬(wàn)畝的小型水利，相對(duì)于農(nóng)戶，已是大型水利了，這樣的小型水利，單家獨(dú)戶小農(nóng)仍然無(wú)法使用。因此，在我們一般所講大水利與小水利之間，還有一個(gè)大水利、中小型水利與微型水利的關(guān)系。目前在中小型水利與微型水利關(guān)系上，仍然在復(fù)制大水利與小水利之間相互競(jìng)爭(zhēng)、相互瓦解、相互排斥的關(guān)系。在國(guó)家一般不可能直接投資中小型水利設(shè)施的背景下，在大水利與農(nóng)戶微型水利之間，將會(huì)有一個(gè)難以連接的巨大斷裂。當(dāng)前水利建設(shè)上常講“最后一公里”的問(wèn)題，即如何將水利工程的末端與農(nóng)田水利連接起來(lái)。表面看，這是一個(gè)工程問(wèn)題。而其實(shí)質(zhì)則是分散小農(nóng)與大中型水利設(shè)施無(wú)法對(duì)接的問(wèn)題。因此，“最后一公里”不是硬件問(wèn)題而是軟件問(wèn)題，不是投資問(wèn)題而是使用問(wèn)題，不是工程問(wèn)題而是組織問(wèn)題。
如何將農(nóng)民組織起來(lái)是重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
正是因?yàn)橹行⌒退鎸?duì)的困境，水利部門有著強(qiáng)烈的將小規(guī)模農(nóng)戶組織起來(lái)的愿望，有三種將小農(nóng)組織起來(lái)辦法，一是集體，包括取消農(nóng)業(yè)稅前鄉(xiāng)村組織介入到農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)中，鄉(xiāng)村組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能的制度安排。取消農(nóng)業(yè)稅后，通過(guò)集體來(lái)組織農(nóng)民，看起來(lái)不再可能。二是農(nóng)民合作，水利部門推薦的辦法是組織農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。從全國(guó)情況來(lái)看，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)幾乎沒(méi)有成功的先例。這與農(nóng)業(yè)部一直推農(nóng)民專業(yè)合作社卻幾乎沒(méi)有成功先例完全一樣。三是資本來(lái)組織農(nóng)民，簡(jiǎn)單地說(shuō)，是將大部分農(nóng)民從農(nóng)業(yè)排斥出去，而讓資本來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，解決土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模太少而無(wú)法與大水利對(duì)接的困境。在中國(guó)有九億農(nóng)民的背景下面，這顯然是不太可能的事情。
農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模太少，無(wú)法與大水利形成有機(jī)的對(duì)接，這是當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)中的首要難題，其首要表現(xiàn)是大水利與小水利的關(guān)系問(wèn)題，具體展開(kāi)就更加復(fù)雜。因?yàn)閷?duì)農(nóng)戶來(lái)講，與小農(nóng)相適應(yīng)的水利是微型水利，微型水利成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、投入多，與旱澇保收可以為中國(guó)提供糧食安全保證的大水利有巨大落差。
當(dāng)農(nóng)戶完全分散時(shí)，國(guó)家不僅無(wú)法從農(nóng)民那里提取資源，而且難以將資源有效分配給農(nóng)戶。如何將農(nóng)民組織起來(lái)是一個(gè)極為重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、水利部門有著強(qiáng)大的通過(guò)資本進(jìn)入來(lái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)從而解決農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)、與政府相對(duì)接的沖動(dòng)，顯然還缺乏對(duì)當(dāng)前我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的整體考慮，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)問(wèn)題僅是其次，最為重要的問(wèn)題是九億農(nóng)民問(wèn)題。如果最終的結(jié)果是資本組織農(nóng)戶，其后果可能是農(nóng)業(yè)問(wèn)題沒(méi)有解決，農(nóng)民問(wèn)題卻更加嚴(yán)峻而無(wú)解。因此，在如何將農(nóng)民組織起來(lái)的問(wèn)題上有關(guān)部門要進(jìn)一步深入探討，拿出符合中國(guó)國(guó)情的辦法來(lái)。
「 支持烏有之鄉(xiāng)！」
烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM
您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)
