耕地拋荒與中國糧食安全的潛在危機
——改善中國糧食安全內環境的新思考
邢成舉
近些年關于耕地拋荒的研究日益成為了學術界和政界關注的焦點問題。當我們來思考中國的糧食安全問題時，國際糧食市場中的“魑魅魍魎”已經讓我們的糧食安全面臨著嚴峻的挑戰，這可以從賈林州發表于《戰略與管理》的《金融帝國主義、糧食霸權與中國的糧食安全戰略》一文獲得清晰的認識，但是這并不意味著從國際視野來分析國家糧食安全問題就足夠了。事實上，要把握中國的糧食安全問題，我們也必須對影響國家糧食安全的國內形勢即內憂有個清楚的認識。未來的糧食危機既是外來陰謀設置陷阱的結果，同時也是國內糧食生產形勢所潛藏危機的一并爆發，而提高做好危機預測與管理，對于未來的國家安全形勢與社會穩定都具有至關重要的作用。本文主要是從影響中國糧食安全內環境的耕地拋荒展開論述的。
新中國建立以來，我們國家的糧食生產取得了令世人矚目的成就，用有限的土地養活了世界上五分之一的人口。但是不容我們忽視的是，糧食從曾經讓國人驕傲的成績則慢慢演變為讓人們傷心和回首的記憶。從我們國家大豆地位的淪喪，我們就不可能對如今的糧食生產形勢進行掉以輕心。目前美國正在醞釀的“轉基因玉米”的“北伐”陰謀也已經在廣西實施3年，當地原有的玉米品種已經消失，與玉米生產相關的農藥市場也被美國的孟山都和杜邦公司掌控。在我們面對這樣的事實而痛心疾首的時候，地方政府相關部門的決策人到底是怎么思考的，我們無法得知，但是這種只關注眼前利益而不謀慮長遠的做法實在是太不妥當了。關于轉基因食品安全性的研究證實，轉基因農產品的安全性還有待于進一步的觀察和試驗，而在歐洲和美國都遭到拒絕的轉基因農產品怎么就順順當當地進入了中國的耕地呢？而且這種農產品在一部分地區還是作為主糧而被消費的，如果真的要這么做，恐怕我們中國人自己是為外國人做了轉基因農產品安全性的人體試驗。盡管目前，我們國家的糧食安全問題還沒有到內憂外患的局面，但是為了降低風險和保障糧食安全，我們做到未雨綢繆還是很必要的。接下來，我們轉入本文論述的重點：新土地拋荒與中國糧食安全的隱憂。
一、耕地拋荒關涉中國糧食安全：假問題還是真問題？
當筆者使用耕地拋荒的概念不同于以往時期的土地拋荒現象。本文中所談論的耕地拋荒主要是指稅費取消之后的土地拋荒現象，因為學界不少人曾經認為減免農業稅費并給予農業補貼就可以解決土地拋荒的問題卻并沒有為事實所證實。與其預測相反，近些年出現了越來越多的土地拋荒現象。我們無法對全國拋荒的耕地面積給出一個準確的數字，但是新土地拋荒的現象廣泛存在于多個省市，且有不斷蔓延的趨勢。從近幾年，我們調查的情況看，耕地拋荒影響中國糧食安全是一個不容置疑的真問題。
據國家統計局的數據可以得知，2001年我國存有耕地面積13004萬公頃，到2009年這一數字則變為12172萬公頃，9年間共減少耕地面積832萬公頃，年平均減少耕地面積92.44萬公頃。國家制定的18億畝土地的紅線，正在逐年逼近。堅守底線在目前看來將是一項嚴峻而由急迫的任務。國務院對糧食安全問題一直高度重視，為此確立的13個糧食主產區將為國家糧食安全與穩定肩負更加重大的責任。而從目前的一些數據分析，這些糧食主產區的糧食生產也面臨一些困境。如下表1所示，有不少省近幾年年的糧食生產中，出現糧食種植面積減少的現象。導致糧食種植面積減少的重要原因當中的一個關鍵因素就是新土地拋荒。如河北省2008年糧食種植面積比上年減少1萬公頃，從2005年開始糧食種植面積一直下滑，到2009年有所改觀。遼寧在2008年減少糧食種植面積9.1萬公頃，還有湖北省2008年較上年減少糧食種植面積0.9萬公頃，四川省2008年較上年減少2萬公頃。我們這里以糧食主產區為例來進行討論并不意味著是對糧食主產區的責備與批評，而是希望我們能夠客觀地認識到糧食生產中存在的一些問題和風險，以保證糧食安全萬無一失。
表1：2001—2009年13個糧食主產區糧食種植面積統計表（單位：千頃）
類別200120022003200420052006200720082009
河北6628.936484.425943.986003.426240.246199.446168.236158.116216.5
內蒙古4383.24343.464051.474181.14373.584461.925119.875254.485424
遼寧3162.922845.42743.2672906.730523156.43127.23035.93124.1
吉林4201.644037.64013.754312.084294.54325.54334.694391.224427.7
黑龍江85348291.28114.784588650.89023.7310820.4610988.9311391.03
江蘇4886.664882.584659.474774.594909.484985.085215.595267.15272.04
安徽5841.736091.876157.26312.26410.96493.496477.816561.16605.57
江西3265.23187.943051.123350.073441.473534.933525.273578.073604.6
山東7153.516912.616415.416176.326711.736797.456936.496955.617030.09
河南8822.798975.18923.338970.079153.419303.089468.0396009683.61
湖北4015.733882.83557.763712.373926.814067.143981.433906.694012.53
湖南4802.814652.574529.794754.14838.64807.34531.34588.84799.1
四川6706.6736645.96387.36476.56564.846583.364506430.96419.4
資料來源：國家統計局《統計年鑒》，2001—2009年數據。
接下來我們來看另一項數據，這也是我們討論新土地拋荒的一個背景，那就是城市化進程，如表2所示：
類別2003200420042006200720082009地區小計
河北50.735.94943.932.4527.9438.57278.46
內蒙古2.63.813.310.534.5443.6931.74140.17
遼寧36.638.771.977.272226.6583.78606.83
吉林9.813.423.149.456.5367.5928.66248.48
黑龍江19.511.7211618.3437.0940.67164.3
江蘇310.6193.7117.4121.4158.77107.08159.571168.52
安徽52.928.398.347.261.6284.53106.18479.03
江西96.482.141.719.724.0717.8725.24307.08
山東111.4208.5157.1136.6140.9393.9283.41931.86
河南97.426.93795.131.5331.9530.32350.2
湖北23.539.120.33625.8821.253.78219.76
湖南60202.530.340.529.0830.9339.34432.65
四川43.121.830.245.545.7664.4892.35343.19
表2：2003—2009年主產區土地征用統計表（單位：平方公里）
資料來源：國家統計局《統計年鑒》，2003—2009年數據。
從表中，我們得知2003至2009年13個糧食主產區在城市發展中河北省共征用土地278.46平方公里，內蒙古140.17平方公里，遼寧606.83平方公里，吉林248.48平方公里，黑龍江164.3平方公里，江蘇1168.52平方公里，江西307.08平方公里，安徽479.03平方公里，山東931.86平方公里，河南350.2平方公里，湖北219.76平方公里，湖南432.65平方公里，四川343.19平方公里。 其中征用土地面積居前三位的分別是江蘇、山東和遼寧。在國務院確定的糧食主產區內，土地征用方面有著較其他省市更為嚴格的審批制度，但是依然有這么大面積的土地征用，我們就可以設想在非糧食主產區的省市其城市建設征用土地方面更快的增長速度了。
征用的土地是來自哪里的呢？這個問題的答案很清楚，就是來自村莊，來自耕地。城市天然地脫胎于鄉村，這是不爭的事實，城市的發展意味著鄉村區域的萎縮，也意味著曾經的農業生產區的縮小。正是在城市化發展的背景下，我們再來思考全國各地出現的新土地拋荒現象，我們才能充分地感知到糧食生產當中面臨的危機和風險。從全國糧食生產的總量上看，我國的糧食生產已經實現了聯系多年增長的目標，但是我們也可以看到糧食增產的難度也越來越大，相鄰年份糧食增長的幅度也開始縮小。如表3所示：
表3：2001—2009年主產區糧食產量統計表（單位：萬噸）
類別
2001
2002
2003200420052006200720082009
河北2491.82435.762387.82480.12598.582702.82841.552905.812910.17
內蒙古1239.11406.081360.731505.31662.151704.941810.692131.31981.7
遼寧1394.41510.41498.317201745.8172518351860.31591
吉林1953.42214.82259.625102581.2127202453.7828402460
黑龍江2651.72941.22512.3300130923346.43462.9442254353.01
江蘇2942.052907.052471.852829.062834.593041.443132.243175.493230.1
安徽2500.327652214.82742.962605.32860.72901.43023.33069.87
江西16001549.51450.3166317571854.519041958.12002.5
山東3720.63292.693435.543516.73917.384048.774148.764260.54316.3
河南4119.884209.983569.474260458250105245.225365.485389
湖北2138.4920471921.022100.122177.382210.142185.442227.232309.1
湖南2700.32501.32442.7326402678.62706.22692.228052902.7
四川2926.53132.43054.13146.73211.12893.4302731403194.6
資料來源：國家統計局《統計年鑒》，2001—2009年數據。
如上面表格的內容所示，內蒙古、遼寧和吉林三省在2009年的糧食生產中較上一年的產量有明顯的下降，而其他實現了糧食總產量增長的省份，也只有很小幅度的糧食增長，如河北省2009年較上年糧食增長不到5萬噸，而2008年較2007年糧食增長了64萬噸還多；如黑龍江2009年較2008年糧食增長128萬噸，而2008年較2007年糧食增長763萬噸。而國家發布的關于糧食生產的連續多年的豐收和增長也讓我們的一些人開始變得得意忘形，所謂中國糧食安全不會出現問題的論調不絕于耳，但是需要我們清晰去認識的事實則是糧食增產或許已經走到了極限，除非實現重大的科技突破，否則要實現耕地不斷增產的目標是很難的。加上城市建設的快速推進以及人口的不斷增長，我們想要保持一定比例的儲備糧的愿望在將來的某一時刻也難以保證了。從筆者多個省份基層調查的情況看，在糧食產量的統計上，也存在著不嚴謹的問題，不少地方對糧食產量的統計并不是根據農戶實際的糧食生存量來上報的，而是由村干部自己在家里根據自己的經驗“造出來”的數據，所以數據的真實性是值得懷疑的。
在關注糧食生產形勢的時候，我們還可以通過年度糧食人均占有量的情況來分析當前的糧食生產形勢。從13個糧食主產區人均糧食占有量的情況看，近幾年有一部分省市人均糧食占有量是不斷下降的，這也就意味著這些省份向外省供應糧食的能力是下降的。具體分析，我們看表4。
表4：2001—2009年糧食主產區人均糧食占有量年度統計表（單位：公斤）
類別200120022003200420052006200720082009
河北370.72362.64353.64365.3380.44393.16410.60417.15415.05
內蒙古521.4591.34571.95632698.6712.86754.14884.59819.60
遼寧330.74359.75356.19408.21414.84406.26428.29431.99368.56
吉林720.94821.76836.41927.45953.221000.18899.971039.53898.87
黑龍江707.12771.56658.7786.43811.85875.68905.701104.661137.84
江蘇397.76394.55334.33381.31380.35404.85412.82415.03419.43
安徽406.09436.6347.47426.22426.98467.82474.55493.48500.55
江西384.34368.56342.19389.54408.76428.77437.34446.65453.47
山東410.66363.37377.39384.23424.86436.36444.29453.63457.05
河南438.03439.27370.28439.54489.95533.77559.43571.13569.78
湖北356.33342.23320.45349.5382.47387.64383.68390.40404.01
湖南414.28378.28367.57395.19424.7427.25424.07440.52454.04
四川344.92361.85351.58361.16392.2353.26371.50386.11391.42
資料來源：國家統計局《統計年鑒》，2001—2009年數據。
從表4的內容可知，2008年到2009年，河北、內蒙古、遼寧和吉林四省的人均糧食占有量是下降的，而其余省份的人均糧食占有量則有上漲，但是都是很小的幅度，這同樣也證實了糧食生產方面增產的困境。另外，還有一方面的內容也是需要強調的，那就是在計算人均糧食占有量的時候，是以一個省內的常住人口為口徑的。這樣的話，常年在外打工的農民工是沒有被計算在內的。要是降各個省份外出打工的農民計算在內的話，恐怕能夠實現糧食人均占有量不斷上漲的省份也只能是寥寥幾個了。
按《中國的糧食問題》白皮書的說法，“未來中國糧食需求量為：2010 年人口近14 億，按人均占有390 公斤糧食計算，總需求量5.5億噸；到2030 年人口增加到16 億的峰值，按人均占有400 公斤糧食計算，總需求達到6.4億噸。按過去 20 年的人口增長和糧食消費情況推算，我國土地可負載人口17 億。也就是說，我國糧食的生產能力基本能自給，不會對我國的糧食安全帶來危機。”[1]這樣的說法是不準確的，因為其預測過程沒有考慮到因土地拋荒、城市建設和水土流失等原因帶來的耕地面積的減少，要是將這些因素納入預測的模型，恐怕就不會得出上面的結論了。
在耕地面積不斷萎縮，人口不斷增長，人均糧食占有量的上漲趨勢難以維持和城市化快速發展的背景下，我們談論土地拋荒給中國糧食安全所帶來的威脅與影響就顯而易見了。耕地種植面積是決定糧食產量的最核心要素，而影響耕地種植面積大小的一個關鍵因素就是土地拋荒面積的多少。下面的討論中，我們將結合一些地方的數據來勾勒出土地拋荒的輪廓圖。
二、耕地拋荒的地方鏡像：“多點開花，星火蔓延”
其實關于耕地拋荒的調查和研究早就揭示了耕地拋荒的事實，只不過那不同于本文所談的新土地拋荒。比如，2000年安徽省統計的土地撂荒面積為9.0萬公頃，約占耕地面積的1.2%；湖北省季節性撂荒面積達13.13萬公頃，約占耕地總面積的4.0%；江西省撂荒面積為4.13萬公頃，約占全省現有耕地的2.0%，其中季節性撂荒占撂荒面積的80.0%。2004年，中央政府實施逐步減免農業稅的政策以來，常年性拋荒正逐步消除，但季節性拋荒卻依然時有所現。上世紀90年代，我國的開發園區熱，最高峰時達8000多個，過多過濫的各類開發園區侵吞了大量寶貴的土地，雖然國家對各類開發園區進行清理，但仍然有大量的土地卻“征而不用”，長年閑置，造成耕地、園地等土地的浪費。近十年來，我國經濟快速發展，工業“三廢’，、生活垃圾對農用地的污染也日趨嚴重，使農用地的土地質量下降，產量降低;并且污染情況嚴重的農用地不能耕作。同時，由于農民種糧積極性不高，這在一定程度上會導致糧食減產。自1998年全國糧食總產量創出51229.5萬噸的歷史最高水平以來，我國糧食產量就開始大幅下降，2003年降至43069.5萬噸。在國家加大支農投入、出臺系列惠農政策的激勵下，從2004年開始又出現連續4年的增收景象，但2007年糧食總產量仍只有50160.3萬噸，沒有達到歷史最高水平。同時，在諸多影響糧食產量的因素中，土地播種面積和成災面積是影響糧食產量的關鍵變量。
（一）耕地拋荒定律
盡管到目前為止，我們還無法給出一個關于全國耕地拋荒的準確數據，但是不少地方關于土地拋荒情況的調查及其數據的發布也足以讓我們對耕地拋荒的整體情況有個大致的了解和推論。通過我們已有的調查和其他相關機構和個人進行的土地拋荒調查，我們可以大致描畫出新土地拋荒的輪廓圖。中國要想在較長時期內實現糧食產量相對穩定和增長，在技術和資本都不能替代土地的情況下，必須保持耕種糧食土地的基本穩定。這是我們必須正視的一個客觀事實。不過，近年來日益糟糕的事實是，全國普遍存在的土地拋荒。耕地拋荒現象的普遍化在客觀上導致各地政府低估農業用地的價值，高估非農項目用地的價值，從而刺激了蠶食農業用地特別是種植糧食耕地以實現所謂產業升級和追求GDP增長的欲望。這是一個為國家糧食安全埋下潛在危機的制度信號。
從多地區土地拋荒的實施和拋荒的發生過程，我們可以總結出土地拋荒的幾個規律。規律一：耕地拋荒的程度與人均擁有耕地的面積是成反比的。也就是說人均耕地越少的農業生產區，越容易出現土地拋荒。為什么呢？人均耕地面積小意味著人均農業產出低，也意味著土地對耕作者的吸引力就低，在這種情況下，耕地更容易被拋荒。同樣的，在人均耕地面積小的地方，進行土地流轉的難度更大，要想形成較大規模的土地流轉面積，轉入土地方要與更多的農戶進行協調，這也增加了流轉的成本。規律二：耕地拋荒的程度是與農村基層組織的治理能力成反比的。村級基層組織只要能夠發揮足夠的引導與治理作用，村莊內的土地拋荒就難以出現。所謂的治理就是要對農業生產進行適當的調控，能夠為農業生產的公共品提供供給。在村級組織人員渙散，機構癱瘓的地方，土地拋荒往往比較嚴重。規律三：耕地拋荒的程度與農業生產的便利程度成反比。這里的農業生產的便利程度主要是指農業生產的機械化程度、農田水利設施的完備程度以及耕地所在位置交通與遠近的內容。在老人農業的背景下，勞動付出程度直接影響耕地拋荒面積的大小。在無法負擔重體力支出的情況下，農田生產的便利程度成為影響老年人選擇拋荒地塊的關鍵標準。規律四：耕地拋荒的程度與打工經濟發展程度成正比。打工經驗發展程度較高的農村地區，農民外出務工的比例較低，村莊中流下來從事農業生產的人員就相對充足，而打工經濟發達的農村地區，就看不到年輕人在村莊中務農了。規律五：耕地拋荒的程度是與區域內農民打工機會的多少成反比的。在縣鄉范圍內若是存在大量的兼業機會的話，農民往往傾向于選擇在本區域內就業。這樣就可以做到種田和打工兩不誤。凡是這樣的地方，耕地拋荒也較少出現。而本區域內沒有這樣就業機會的地方，農民就選擇外省市打工，這樣就難以兼顧農業生產了。規律六：耕地拋荒的程度是與當地的信息發達程度成正比的。在信息發達的地方，農民外出打工現象出現的最早，因為他們最先得知了國家關于市場經濟以及鼓勵農民流動的政策，他們本身受市場經濟影響的程度也更深。原本自給自足的鄉村生活已不再成為生活的目標，而發財和致富成為了他們的渴望，如此打工也開始深入人心。
（二）耕地拋荒的地方性資料
以人口大省和糧食主產區四川省為例，隨著人口的持續增長和城市化進程的加快, 耕地總量和人均耕地不斷下降，糧食供求日趨緊張。統計資料顯示，從1999～2008 年，四川省人口從8358. 6 萬人增加到8907. 8 萬人， 耕地面積卻從454. 47 萬公頃減少到395. 95 萬公頃，糧食產量從3668. 4 萬噸減少到3500. 2 萬噸，而糧食需求卻從3343. 4 萬噸增加到3563. 1 萬噸,糧食供求矛盾日益突出。四川省農業廳2008 年對全省10 個市、 20個縣、40 個鄉鎮、77 個村的33232 個農戶承包的103906 畝耕地進行調查統計顯示，截止2008 年4月底，拋荒耕地總面積達5541 畝，占調查耕地面積的5.3%。 其中， 常年性拋荒2410 畝, 占拋荒面積的43. 5%, 占調查面積的2. 3%；季節性拋荒3131 畝，占拋荒面積的56. 5%，占調查面積的3%。四川省農業廳2008 年的調查數據顯示，被調查農戶拋荒旱地占拋荒耕地總面積的75%左右，水田拋荒占拋荒面積的25%左右，旱地拋荒的比例大約是水田的3 倍。[2]四川省耕地資源本來就比較緊缺，因為山地多，土壤費力較差等原因，其糧食生產受土地拋荒的影響是相當明顯的。筆者所在的華中科技大學中國鄉村治理研究中心通過對10多個省市的調查發現，在農業生產條件越差的地方土地越容易被拋荒。而在農業生產和基礎設施條件好的地方則不容易出現土地拋荒。
湖北省是糧食主產區，為國家糧食安全做出了較大貢獻。以 1990—2004 年為例，即使在糧食不斷減產的趨勢下，湖北省平均外調糧食為 375 萬噸，占平均產量的 16.17%，糧食產量占全國糧食總產量平均達到 4.99%。可見，湖北省糧食安全對全國糧食安全具有重要的作用。湖北省糧食產量波動幅度較大，很不平穩，從 1998 年開始，糧食產量連續 6 年減產，到2005年開始有所回升。 隨著糧食減產，湖北省糧食產量占全國糧食產量的比重以及湖北省外調糧食占全國糧食凈進口量的比重在逐年減少， 尤其在2000—2004 年湖北省城鎮化加速時期，對國家糧食安全的貢獻率處于歷史上最低水平，從而嚴重影響湖北省糧食安全對國家糧食安全的貢獻。[3]到2004年時，湖北省糧食產量占全國比重為4.47%，當年外調糧食比重占凈進口糧食比重為0.28%，與此同時2004年湖北省糧食無法自給，糧食缺口為174萬噸。根據人口預測結果，2007—2026 年湖北省城鎮化水平逐年提高，非農業人口以年均 3.06%的速度增長，到2026 年，非農人口比重占總人口比重達到 65%。，可以預測，由于非農業人口的增長，湖北省耕地面積以及人均耕地面積將以每年約 0.4%的速度減少。 1978—2004 年期間，湖北省平均人均耕地面積為 0.056公頃。根據前面分析，耕地保護政策能很好地維護耕地的穩定性， 假設在未來 20 年國家的耕地保護政策具有一定的延續性， 那么按照年均 0.4%的減少速度，到2026 年人均耕地面積將減少為 0.044公頃。但是耕地保護政策的連續性能否一直發揮對耕地高力度的保護作用還不好說。
姜瑩和聶建亮在2006 年底以河北省欒城縣一鄉鎮為調查對象，調查發現全鎮共 3 177 戶，10 930 人，擁有耕地 1 193. 2 公頃( 水澆地 630 公頃) ，人均耕地0. 12公頃。其中，非農業人口 334 戶( 1 233 人)，農業人口2 843 戶( 9 697 人) ，勞動力5 186 人(其中男性2 766 人)，人均純收入1 900 元。兩位調查者在該鎮的抽樣調查顯示，有27. 2%農戶的承包地現在主要用來種樹，這一數據印證了筆者對該區域拋荒特征的觀察。[4]一般出現這種情況的地區，當地的木材加工業較為發達，種植的樹種以速生楊為主要類型。此外，種樹導致拋荒的情況還出現在一些郊區村，這種類型的種樹主要是發展園林綠化和花卉產業，如江浙的一部分農村就是將自己的耕地發展成為了花卉種植基地。花卉的高利潤是導致村民轉變耕地種植用途的主要原因。
對湖南省冷江灘區進行了農地閑置情況調查，即2008年對普利橋鎮、牛角壩鎮、花橋鎮的調查，其中普利橋鎮的調查對象為朱家洞、杉木橋兩村，拋荒耕地占全村耕地的比例分別為2.16%和6.22%；牛角壩鎮的調查對象為拓刺塘、牛角好兩村，拋荒耕地占全村耕地的比例分別為6.67%，15.82%%；花橋鎮的調查對象為巒山嶺、老街兩村，拋荒耕地占全村耕地的比例分別為4.32%，9.68%。調查發現，不僅很多耕地長滿雜草無人耕種，而且還有一部分退耕還林的山地也因缺乏有效的管理而荒蕪。從調查的情況來看，拋荒耕地總面積為 41.14公頃，占六村耕地總面積的6.86%。[5]相關研究中，以反映湖南省土地拋荒的現象最多，其現實情況也最為嚴重。根據湖南省郴州市的農業大縣——桂陽縣的調查統計 , 到 2002年5月30 日止 , 全縣拋荒耕地 18945畝 , 占全縣耕地總面積的 4.9 %。有的鄉鎮的拋荒面積占全鄉耕地總面積的25 % , 個別村組拋荒面積達 50 %。另據安徽省農村社會經濟調查隊課題組的調查：2000 年 310 個村民小組共有拋荒耕地158919 畝 , 占調查耕地面積6257916 畝的2.54 %。常年拋荒的耕地 93315 畝，占拋荒耕地面積的 58.72 %。2001年上半年 310 個村民小組共有拋荒耕地 147119 畝，占調查耕地面積的 2.35 % , 常年拋荒的 93712 畝，占拋荒耕地面積的 63.67 %。由此推算，2001 年上半年全省有拋荒耕地面積 149109 萬畝，其中常年拋荒耕地 94193 萬畝，涉及到 73140 %的農戶。土地拋荒現象十分嚴重，并且具有普遍性。以從事農業為主的中西部地區的耕地中，坡度在25 度以上的坡耕地 , 中部地區便占了總耕地面積的 17.1 % , 西部地區76.5 %。中西部地區尤其是西部地區的耕作環境十分惡劣，大部分的坡耕地是靠天吃飯。同時，近年來，政府對農業的投入比例逐年減少， 導致農業基礎設施投入不足，不能很好地改善農業的耕作環境，引致受災面積連年擴大，直到 2001年才有所改善。惡劣的耕作環境，大片的成災土地和微弱的抵抗風險的能力，降低了農民進行農業生產的預期收益。在種地無利可圖的情況下，文化素質較高的農民便會棄地外出，另謀生路。[6] 2008年4月22~23日，湖南耒陽市政府和市農業局組織專門力量對全市35個鄉鎮辦事處各選擇一個靠近公路可能會出現大的拋荒糧食生產進度慢的村進行了調查，結果表明：被調查的35 個村中，水田拋荒面積占13.3%，水稻雙改單面積占43.7%，雙季稻面積僅占43%。該市政府還在2007年對反映拋荒最嚴重的大義鄉東坪、陶州、譚家灣、灘龍、紅泉下和黃市鎮上堡、株山即兩個鄉鎮的7個村進行了調查。調查發現，這7個村水田拋荒面積占 28.8 %。[7]土地拋荒的比例讓人十分擔憂。劉偉健和余舞蛟的調查顯示：長沙市現有耕地面積24.68萬公頃，其中水田22.43萬公頃，旱地2.25萬公頃。2007年全市出現季節性拋荒2.28萬公頃，占耕地的9.23%。常年性拋338公頃，占耕地面積的1.37%。常年性拋荒中，因外出務工拋荒面積為7公頃，無勞力耕種拋荒面積為36公頃。[8]
重慶市也出現有不同程度的拋荒。以重慶市涪陵區為例：目前， 涪陵農村普遍存在青壯年勞動力不足的情況，在一些我們走訪的村莊，村里耕作的主要勞動力是50歲到70歲的老年人，以及一些身體殘疾，不適宜外出打工的年輕人，有的村干部總結本村80%以上的耕地是由老年人耕種的。有的村召開村民會議，除去村干部比較年輕，與會者都是六七十歲的老年人，大量青年人離開土地，外出打工謀生，只有過年才回農村的家里。他們已經習慣了在城市里工作生活，不愿再回到農村。可以預見，再經過10或15年之后，現在50歲以上的那些老年人徹底喪失勞動能力之后，農村勞動力將更為匱乏。根據統計資料，我國現有耕地總面積當中坡度大8度的陡坡耕地約占35.11%，面積為3334 萬公頃，分布于山區丘陵地帶。相對于平地，陡坡耕地生產條件較差，因而在未來農村勞動力減少的情況下，可能出現拋荒的趨勢。重慶涪陵境內有大面積的陡坡耕地，通過實地走訪調研，我們對這一情況進行分析。從全國來看，坡地總面積達到3000 萬公頃以上，其中 85%在西部地區，如果大面積拋荒，對農業生產和國家糧食安全的影響不可輕視。[9]坡耕地在重慶市將會是被首先拋荒掉的，這可以從這些耕地的單位種植成本和收益的比較中得知。在種植坡地時，人們往往要付出更多的體力勞動，同時因土地營養差，土地的單位產出也較非坡地低，所以最容易被拋荒。2008年 8—10月，鄭財貴等對重慶市璧山縣大路鎮 14個村 3個社區的撂荒地進行實地調查。調查結果顯示，全鎮撂荒地462. 70公頃,，占全鎮耕地面積的7.89 %，其中水田撂荒 86.74公頃，旱地撂荒375.96公頃。不同村的分異程度較大，最高的四維村撂荒地比重達26.93%，近郊的紅石社區、接龍社區則沒有撂荒地。[10]調查還得出了拋荒土地的區位特征，距離城鎮中心越遠越容易被拋荒，距離道路越遠越容易被拋荒。城鎮和道路可以為耕種農作物提供便利，所以距離城鎮與道路的遠近與拋荒的程度是緊密相關的。據調查統計重慶市三匯鎮有耕地2 273.6 公頃，而目前該鎮土地拋荒面積約為140公頃，占耕地總面積的6.2%。拋荒的耕地中常年拋荒和季節性拋荒的土地分別為86.7公頃、53.3公頃，分別占拋荒土地總面積的62%和38%。與2003年同期相比，該鎮的土地拋荒面積增長了46%，且仍呈增長趨勢。
作為糧食主產省區的安徽和江西也同樣出現有土地拋荒的情況。1999 年相關調查發現，安徽省肥東縣拋荒地中，生產條件差的地區、 城郊、生產條件好的地區拋荒地比例為8∶1∶1，到了2000 年這一比例變為 6∶1∶3，到 2002 年又進一步變成 5∶1∶4 ，越來越多的旱澇保收的高產農田被棄耕拋荒。耕地拋荒在近年來也是江西省瑞昌市農村的一個普遍現象，調查統計發現，瑞昌市目前農村耕地拋荒面積約為0.164萬公頃，占耕地總面積的10%， 其中常年拋荒0.07萬公頃，季節性拋荒0.093萬公頃，分別占拋荒面積的43%和57 %。耕地拋荒面積與兩年前相比增長了70 %還多，并且拋荒土地面積仍呈增長趨勢。[11] 詹琳的文中提供，2008年，安徽省涇縣桃花潭鎮全鎮棄田拋荒面積37.2公頃（其中常年拋荒25.1公頃，季節性拋荒12.1 公頃），占耕地總面積的5.2％，涉及農戶512戶，占總農業戶數的17.2％。[12]多個數據顯示，安徽省目前也正經歷著嚴重的土地拋荒浪潮，如果不能有效遏制，后果將難以設想。
除了，糧食主產區之外，還有其他一些非糧食主產區省份也面臨著土地拋荒蔓延的挑戰。如，據謝啟庚、肖端亮和伍啟忠的2001年通過全縣13個鄉鎮耕地拋荒情況調查統計：目前拋荒面積是 736公頃, 占耕地面積的 7.7%。[13]據羅勝奎2007年4月17~ 30日調查, 福建永定縣耕地拋荒面積有245.3 公頃，占耕地總面積的 1.21 %，其中包括全年性拋荒和季節性拋荒。季節性拋荒各地普遍存在，主要是水田，集中在冬、春季。[14]在非主產區糧食生產能力下降的情況下，其糧食自給能力就不斷下降，原本可以實現糧食自給自足的省份也開始出現了糧食缺口。所以，無論是糧食主產區還是非糧食主產區對要嚴肅對待新土地拋荒的現象，要將解決土地拋荒的問題納入議事日程。
三、 討論耕地拋荒與中國糧食安全的背景：老年農業與老化水利
當我們在思考耕地拋荒的現實性影響及其發生的時候，有兩個背景是我們必須進行考慮的，其一就是農業生產的老齡化，其二就是農田水利設施的破壞化。兩個背景的存在不僅可以讓我們更好地理解，耕地拋荒現象的發生和其帶來的影響，更可以讓我們理解耕地拋荒的未來發展趨勢。
所謂老年農業就是，目前承擔農業生產任務的主要是中老年人，并且以老年人為絕對的主力。在打工經濟已經進入村莊近30年的背景下，我們不難發現現在打工經濟已經成為了影響農民生活的第一經濟形態。在打工日益成為一種日常化的生活方式時，留在農村中的農民群體被稱為是“386199”部隊。調研發現：與全國大部分農業地區一樣，相對較高的打工收入使得越來越多的青壯年走出農村，而五十歲以上的老人則成為種田的主力軍。社會轉型期，老人種田將成為當前社會的普遍和長期性現象。日益惡化的水利條件，沉重的農業投入已經超出老人可承受的范圍，農業收入僅夠滿足老人的基本生活需要，嚴重影響了老人種田的積極性和持續性。在上個月湖北省委組織的“三萬”活動中，華中科技大學工作組對孝感市王店鎮進行了全面深入的調研，老年人種田的普遍性也是此次調查關注的重點之一。以王店鎮港邊村為例，該村一二兩個小組共有110戶，440人，其中常住人口210人，五十歲以上的老人和十五歲以下的小孩占在灣子人口的99%，五十歲以下的村民只有村會計一人。湖北省的相關文件顯示，目前湖北省內農業生產任務的80%是由老年人完成的。因此，加快農田水利基礎設施建設和降低老年人的種田成本，就成為提高老人農業生產積極性，增進老年人福利，提高農地使用效率和保證我國糧食安全，繁榮農村社會的重要議題。
老化水利就是說，我們國家農業生產領域的水利基礎設施普遍存在老化和破損的情況。我們大家都知道，建國以來的農田水利建設主要集中在人民公社體制時期，全國90%以上的水利設施是在那個時期建設完成的。從改革開放開始知道現在，我們沒有組織過什么農田水利設施的大規模建設，而只是地方上小規模、不系統的小農水建設。無論是湖北、湖南還是安徽、江西，我們的調查發現，全國大部分地區當前的農田水利設施都在“吃老本”，而新的農田水利建設很少，也沒有能夠發揮出明顯的效益。今年一號文件之所以鎖定水利建設，也是因為水利設施已經到了非重新投資建設不可的地步，要是沒有農田水利的保障，糧食安全的目標也是難以實現的。農業是天然的親水性產業，要是沒有水資源的供給，農業生產就會難以維系。
老年農業的背景讓我們認識到，老年人需要更加便利的水利設施，需要更加便利的道路，因為體力上的不足和對人生期望的相對短期，在老年人成為農業生產主力軍的情況下，農田更容易被拋荒。在我們調查過的眾多地區發現，老年人大部分都種植3畝左右的耕地，這樣面積的耕地正好可以維持其溫飽。中西部地區的老年人都秉持一種觀念，“人老的時候，只要能有口吃的就夠了，我們別的也沒什么期望”。老年人不是不愿意耕種更多的田地，而是身體狀況每年愈差，農業生產成本不斷提高，作為農村中的弱勢群體，他們會選擇拋棄手中的一部分耕地即首先放棄自己田地中條件差的地塊，將農業生產條件好的地塊保留在自己手中耕種。
老人種田難主要是灌溉難和收割難。老人對改善水源條件有迫切需求，在農戶家中聽到最多的就是“盼著政府把我們的水源搞一搞”。大部分農村都缺少大中型水利的補給，灌溉主要依靠塘堰存水，也就是當地人常說的“靠天吃飯”。在一般年份，降水能夠將村里的塘堰灌滿，也就是說正常年份，塘堰中的存水能夠基本滿足農田灌溉需要。然而，近年來，尤其是稅費改革以后，由于村級組織財政能力有限，兩工制度的廢止以及村莊勞動力的大量流失，導致塘堰年久失修，絕大部分塘堰的有效儲水量不及原來的百分之三十，同時大部分水渠淤塞，引水灌溉極為不便，只能靠水管將水引到田里。在收割的時候，很多老年人都坦言，他們沒有能力將一袋稻谷從田地扛到可以通機動車的路邊，因為普遍情況下，稻田中只有田埂，而難以看到什么機耕道。要是能夠提升農業生產的機械化程度，土地拋荒的現象也可以有一定程度的減輕。
而同樣的，老化水利的設施也讓我們認識到，水利條件差造成農業生產成本提高、農業生產不好搞、生產安全系數降低，加之老年人投入在農業生產上的勞動力有限，造成的進一步后果是農地的使用率急劇下降。我們調查的孝感市王店鎮港邊村全村有20%以上的土地被拋荒，有的村民組甚至將近一半的土地無人耕種，并且每年新增土地拋荒面積逐漸擴大。
四、 耕地拋荒的多元因素分析
造成耕地拋荒的原因是復雜的，但是我們卻必須進行深入的探究，不然對于耕地拋荒的治理就難以有效展開。通過幾年多個省份農村的調查，從村民的話語中，我們可以感知造成新土地拋荒現象的原因是多重的，其之間也是相互作用的。在稅費改革之前，關于土地拋荒的討論是一個公共的熱點話題，那時候主要是從農業的比較效益低、農村公共品與公共服務不足、打工經濟的影響等方面展開討論的。龍村調查也同樣可以發現這些因素的作用，但是這并不是我討論的重點。我們都聽說過，“這是一個巨變的時代”，在這巨變的時代里，農村也在發生巨變。從上世紀90年代末到當前，也就是10余年的時間，農村也在悄無聲息地發生著巨變。對于這樣的巨變，若是不能親身接觸農村的實際，我們是無法體會的。龍村的土地拋荒或許就是巨變農村圖景中的一道“景致”，不過讓我們看起來總是覺得不怎么舒服，是惋惜也是憂慮。
村干部說：“本村土地拋荒首先是集中在水源和灌溉條件不好的田地上”。盡管當地山區，自然水源較為豐富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同農戶田地水源條件方面的巨大差異。稅費改革之后村集體和村民小組長從水利事務上的快速退出，水利困境很快就凸顯了，這是農田水利對土地拋荒的直接影響。村莊公共基礎設施與公共服務供給不足與自然村的不均衡性也導致一部分村民離開原來居住的自然村，“孩子上學的事情不能耽誤啊，現在村里小學只到三年級，到四年級以上都要到外村去上。孩子還小，路也遠，不放心啊！為了孩子，我們就搬到下邊來住了”，這是許多因子女教育而搬離原居住地村民的考慮。若是概括地講，這些原因可以歸結為鄉村治理的路子走偏了。具體來講，結合村民關于土地拋荒的地方話語，我們著重來看下面三點內容：
其一，村民對土地權屬的私有化想象替代了原有的土地歸集體所有的觀念。土地承包期限的模糊化給予了村民土地類私有化的暗示，這種暗示導致村民對自己的土地擁有絕對的權力。這種權力以往曾籠罩在村集體對土地調整權力之下，如今村民們再也不擔心自己的土地會被調整了——村民都知道上面政策不允許村干部調整土地了。正是這種對政策的把握和體會，村民在自己承包土地上的權力意識和主體意識明顯增強，這種情況就是村民任意處置自己土地的一個基礎和前提。部分研究者認為土地制度的不穩定導致了土地的拋荒，而30年不變的政策正好給農民吃了一顆定心丸，但是為什么依然不能解決拋荒困境呢？也正是這種穩定感讓農民對土地的使用權賦演變成了土地承包者福利享有權賦，形成了土地承包制度穩定性與土地拋荒現實性之間的矛盾。與土地權屬觀念私有化與個體化傾向增強相對應的是，土地集體權屬觀念的弱化。在村集體擁有土地調整權力的時候，村民對自己的土地是十分珍惜的，很多村民都擔心土地調整活動，害怕自己曾經精心經營的土地會被調整到其他農戶手中。也正是這種調整活動的存在使得村民對土地的價值與地位更為重視。集體的土地調整權力不僅是農民重視土地價值與地位的依據，也是一種約束農民農業生產行為的隱性手段，但是現在這種約束不存在了。在談到土地拋荒現象的時候，村干部其實也不希望這樣的事情發生，但是又覺得“沒辦法”。當我問起村干部為什么不管管呢——這一問題的時候，村支書給我這樣的答復：“現在的事情，管不了，也懶得管。現在的村民是吃吃用不著你管，穿用不著你管，有事的時候找你管，你管他的時候不讓你管。”農村稅費改革也在不小的程度上降低了村干部工作中的責任心，也缺乏工作的動力。因為鄉鎮政府已經缺失了調動村級干部工作積極性的利益與激勵工具。對于土地拋荒的現象，村民們是這樣認識的，“反正國家也不從土地上收什么了，村干部也管不著村民是否在土地上進行農業生產了，那還不是看村民自己的想法。有門路的都不種地了，現在還種地的基本都是沒本事的。以前，每年到農業生產的時候，村干部都要督促村里的農業生產，也統計種地面積、種植作物類型和產量，這些年都見不著村干部做這些事情了。”還有一些村民講到：“以前收稅費的時候覺得要是不種地還交錢挺虧的，現在也不從土地上收錢了，國家還給錢。其實種一畝地的純收入也就400元，現在一畝地國家可以補貼100來塊錢，自己還不用出力，不種地自然好了。土地就擱在那里，也壞不了。什么時候想種的話，自然就種了。反正也沒人能把我的地怎么著。”農民的這種率直心理很好地給出了拋荒的答案：國家已經把土地給了農民，種與不種都是農戶自己的事情，與其他人無關。這種意識實際上反映了農業生產從集體行動和公共生產向個體行動與個體化生產的轉變，這是鄉村治理現實在農民生產行為上的無意流露，值得我們持續關注。
其二，打工經濟的持續發展與兩代農民工的土地觀念差異使得兼業型農民逐步減少。我所調查的村莊所在的縣是全國僅有的兩個可以直接向國外派遣勞務人員的縣之一，全縣在國外務工的農民分布在世界上180多的國家和地區。除了國外務工之外，村民在國內務工的足跡也是遍布天南地北。我所調查的龍村，全村有1/3的村民都常年在務工。務工人員多為青壯年農民，留在家中的多少老人和小孩。因為家中留守人員農業生產能力的有限，所以拋荒也就客觀存在了。在關于本村的調查報告中，我稱這是一個“女人的村莊”，因為大量男性勞動力的外出，家里家外的事情基本上都交給家中的中年婦女操持了。盡管也會有部分不外出打工的村民將拋荒的土地進行耕作，但他們一般都是選取離自己居住地較近和水源條件較好的地塊進行耕種。所以被村民撿起來重新耕作的土地是很有限的。但是這個因素并不重要，因在上世紀90年代末期，農民負擔最重的時候，村莊并沒有出現大量的土地拋荒，而那個時期的打工經濟也已經構成了村民經濟收入的主要構成部分。當前出現的土地拋荒并不是因為有了新的致富門路，因為自上世紀80年代中期這里的打工經濟就有一定的規模了。據以退休的村干部講，上世紀80年代中期，這里就出現了“合同工”的外出務工的形式，那時候的村民外出務工規模在200人左右。上世紀90年代末，村民外出打工的人數在700人左右，其規模與村民當期外出打工規模基本一致。與上世紀90年代末相比，如今農業生產不需要繳納任何稅費，而那個時期的稅費負擔人均達到60-70元，最多的時候，人均負擔稅費150元上下。兩個時期打工規模沒有明顯的變化，同時農業稅費負擔被取消，在這樣的背景下，為什么還有土地拋荒？通過訪談村民，我們了解到：以往打工者在農忙時節都會請假回來種地，如今越來越少的打工者選擇在農忙時節返鄉從事農業生產。不同年齡段的打工者對土地和農業的認識與情感是不同的。如果，我們稱上世紀80年代開始打工的村民為“第一代農民工”的話，2000年之后開始加入打工大軍的村民就可以成為是“新生代農民工”。 “新生代農民工”雖然有農村生活的經驗，但是卻沒有農業生產的經驗，因此也就沒有培養起對土地和農業的情感，而他們身上缺乏的這些則是“第一代農民工”身上的明顯特征。而當前，龍村外出打工的村民當中，“新生代農民工”又占到了50%的比例，如此情況，土地拋荒也就難以阻止了。當我問起現在已經步入中年的農民，“你的孩子以后還種田嗎？”，這一問題時，他們的回答是：“不知道。他們怎么會種地啊，都沒下過田的，不能指望他們種田。”青壯年勞動力持續外流而日益減少的兼業農民使得村莊土地顯得“多余”，一位婦女說。“我們這些在家的，也想都把地種了。可是還要照顧老人和孩子，沒有那份精力啊，操 不了那份心了。”
其三，“國家政策太軟了”。這是龍村村支書給出的一個原因。他說，“現在就是國家政策太好了，都把村民都慣壞了。種糧補貼和良種補貼等本來是為了種田的農民發的，但是現在很多村民不種地一樣拿這些補貼。要我說，不種地就不應該拿補貼。”村支書很簡單的一句話實際上道出了土地拋荒現象背后的一個重要原因，那就是國家基層治理能力的弱化，國家政策對個體控制能力的極度衰落。因為中央對土地經營制度的“長久不變”的表述，使得村干部失去了對土地調控的權力，也就失去了監督和指導土地合理生產和使用的功能。中央惠農政策本來是要重塑政府的合法性的，但是卻讓基層組織在治理中陷入了兩難：一方面是要落實好中央的各項政策，做好鄉村治理工作；另一方面是村民直接與中央政策對話，不信任基層組織的權威，基層組織也失去了治理的政策保障和資源基礎。在國家實行糧食補貼政策和減免農業稅費后，國家惠農的福利政策按土地承包面積兌現給承包戶，土地承包戶在沒有稅費負擔情況下，外出務工時不管土地收益的前提下還能享受到糧食直補政策待遇，故而放任承包地荒棄。常年在城市務工的農民，其戶籍在農村，這種處于城市和農村之間的‘第三極’處境使他們離開農村而又不愿也不取徹底地放棄土地，在國家均等的惠農政策的“孵育”下，出現了土地拋荒的不和諧現實。這里表達的觀點，其實跟上面的論述內容是一致的。2010年1月，在荊門農村調查農田水利狀況時，一個老支書對稅費改革前后的稅費政策給了這樣一個總結：“現在中央的政策是一左一右，在上世紀90年代中后期，稅費負擔太重，這是政策走左了；現在一下子不僅把稅費取消了，還給農民各種補貼，這又是政策走右了。要我說啊，其實取消農業稅費就可以了。”其實，這位老支書也就是強調政策的連續性與穩定性，劇烈的政策調整固然給農民帶來了不少實惠，但是也潛藏著危機。從村干部的角度講“政策太軟了”還有另一層面的含義，即現在的政策并沒有給干部什么權利與資源，反倒是給一些投機取巧的農民提供不少的空子可鉆。正像龍村陳主任所講的：“我們村干部很難做，一方面上級政府要求我們要轉變工作態度，要向服務型基層組織轉變，但是我們卻沒有權威保障和資源供給；另一方面，村民總是有事情就找我們解決，而我們一旦需要農民配合的時候，他們就說自己的什么事情沒有解決并以此作為配合工作來交換。可是，村民哪里知道，我們村委會已經辦不了什么事情了。現在就像是被村民和政府夾著工作，放不開手腳，也沒有支持，不好干啊！”
其四，農田水利無法跟上農業生產的要求。不少本村土地拋荒首先是集中在水源和灌溉條件不好的田地上。盡管一些出現拋荒土地的農村屬于山區，自然水源較為豐富，但是自然水源分布上的不均衡性就很容易造成不同農戶田地水源條件方面的巨大差異。因為稅費改革之后村集體和村民小組長從水利事務上的快速退出，水利困境很快就凸顯了。在不少本村，以往以小組為單位的水利灌溉解體了，所以邊角田地水利成本就有明顯的上升，這對單個的農戶是極為不利的，所以拋荒就成為一種選擇。從集體用水模式到個體用水模式的轉變意味著同樣面積的耕地種植要花費更多的人工和水利成本。
其五，村莊公共基礎設施與公共服務供給不足與自然村的不均衡性。因為偏遠村民小組道路不便和小學教育布局調整的進行，導致居住區位不好的村民離開了原來居住的村民小組，以為子女提供更好的教育條件。我所調查過的5個村子中每個村子都有這樣情況的發生，只是程度不同罷了。以信陽龍村為例，龍村小學只保留了學前班到三年級的教育設置。小孩從升入四年級開始就要到鄰村的小學去，因為路途較遠，不少村民為了子女教育都從較為偏遠的村民小組搬遷了出來。像這樣的家庭一般都是丈夫在外打工，妻子帶著孩子到鄰村或是鄉鎮租一間房子以方便子女的教育。由于照顧子女的需要，田地無法耕種就拋荒了。除了小學教育布局調整的因素外，道路交通的不便也是一個重要的原因。村村通工程對于本村來將只是修筑了從省道到村委會大樓的1.5公里的瀝青路，其他的道路基本沒有硬化的。村民居住相對分散，在下雨天出行相當不便，這里的粘性泥土足以將村民暫時與外界隔離。道路不僅對子女教育有明顯的影響，其對即將面臨婚姻問題的男性也有顯著的影響。為了不讓自己的兒子成為光棍，有些人家都全家遷到了交通條件更為便利的地方。為了應對更大的開支，打工就成為了更受村民喜愛的選擇。
其六，城市化進程的推進和消費主義價值觀的引導。村民的離村化已經成為一個顯著的事實，村莊精英在不斷地從農村走向城市。在城市生活，在村民看來是個體成功的表現，也為家庭增加了象征資本，但是其導致的風氣卻在引導著越來越多的村民走向城市。農村的公共服務和公共設施確實不如城市，而且在近些年部分公共品的供給還出現了倒退的趨勢如農田水利，所以村民離開農村似乎就成為了對村莊的逃離。有一定資本積累的村民可以在城市過上體面的生活，但是當城市生活成為村民一種盲目的追求時，村民不可能在城市獲得體面的生活，也無法真正脫離農村，反而可能造成對父母的代際剝削。所以，城市還是要穩步推進。當村莊不再承載我們的鄉土眷戀和根的情懷后，農村在一些人們的頭腦中日益成為了落后和貧窮的代名詞，這樣的評價也讓農村精英開始了向城市的流動。其實，從社會流動的角度看，農民進城打工實際上就是城市對農村人才的一種選拔。大部分的農民工最終還是回到了自己的家鄉，而能夠留在城市生活的，則都是村莊中最有能力和知識的鄉村精英。在人財物不斷流出農村的現實下，農村的發展很難依靠留守者自己的力量而實現。
以上六個方面的論述，并沒有窮盡當前耕地拋荒背后的原因，但是至少呈現了六個相互關聯的導致土地拋荒的原因。提出問題是本文的中心所在，因為這個問題是涉及國家糧食安全和鄉村社會發展戰略實施的重大問題。盡管導致土地拋荒的原因中有不少地方性的因素，但是全國其他地方的土地拋荒也面臨上面類似的六方面因素。
五、 治理耕地拋荒，保障中國糧食安全
目前全球每年糧食的正常貿易量為2.2億噸至2.3億噸， 縱使我們將這些糧食全部購買下來也只能滿足我國糧食需求的45%。2010年我國糧食進口量約為3700萬噸，已占當時世界糧食貿易量的1/ 6左右。那么，如果把未來占總需求30% 的糧食需求壓力全部轉移到國際糧食市場，即使我們對進口糧食具有足夠的支付能力來對付糧食貿易霸權操縱下的糧價驚人上漲，最后的結果也只能是買空世界糧食市場，導致全球糧食恐慌。更何況，一旦出現這樣的情況時，糧食作為重要的戰略物資，美國可以將其作為扼制與拖垮中國的手段，那時你就是再有錢也只能餓肚子。
（一）關于耕地拋荒的反思
提出問題是本文的初衷所在，因為這個問題是涉及國家糧食安全和農村發展戰略的實施。要解決新土地拋荒并不是一件簡單的事情，它需要農田水利的發展，村莊道路的建設和基層組織治理能力的強化等，但是最基礎的就是基層組織治理能力的強化。基層組織治理能力的強化是其他問題解決的基礎和前提，所以我們要防止新土地拋荒的進一步擴大，就要從這個層面去入手。當然，這里談到的新一輪的土地拋荒是有其區域特征的，但是從土地拋荒出現的范圍來看，土地拋荒已經成為了多個區域要慎重解決的重要問題。
新土地拋荒具有多種負面的影響，筆者著重來談其對國家糧食安全形勢的影響。糧食不僅是關系民生的重要問題，更成為國際競爭的重要戰略，也是國際間隱性戰爭的重要工具。筆者所調查的信陽龍村有將近一半的土地拋荒，也就意味著其糧食產量也基本是下降了一半，村干部說村子目前拋荒的土地至少有1000畝，在沒有明顯土地拋荒和年景正常的年份，全村每年生產稻谷在200萬斤，如今的稻谷產量只有100萬斤稍多。土地拋荒加上水利設施的逐步癱瘓，糧食生產能力逐步下降，越來越多的村民開始成為“買糧族”的一員。據我們的進一步了解，土地拋荒現象在我們所調查的X縣市普遍存在的，如果以全縣30%的田地拋荒比例來計算，全縣這些年每年糧食產量相較于往年下降約0.9億斤，而曾經的年糧食產量達到1.8億斤。其實，不可小視這一個縣的糧食產量，村民們說：“我們一般都賣掉一半的糧食，另外一半都賣掉了。”這里的糧食種植為國家的商品糧穩定也作出了貢獻。而像我所調查的這樣的山區縣又何止一個、兩個，沒有這些小范圍的糧食供給，我們的糧食安全就會存在危機和漏洞。
稅費改革之前，許多人都認為取消稅費一定會解決大量的土地拋荒問題，但是龍村調查的結果使得我們如今再來關照這些觀點的時候，我們發現現實并不像其想象的那樣，新土地拋荒還是出現了。從我們的調查來看，這種拋荒還有進一步擴大的趨勢。農村經濟體制改革與農村發展建設是一個綜合性的系統工程，土地改革所涉及的相關制度更是涉及到執政黨政權合法性的基礎，因此不容我們單獨地追求經濟學意義上的規模效益，還必須從社會學、政治學、人類學等更多的學科角度進行多元和深入的分析及考量，采取健康而又穩妥的方式推進改革與發展，在人們所能夠承受并積極支持的限度內展開探索與實踐，而不能一味急功近利。與此相應的，土地拋荒也不能從經濟層面去考慮其原因與對策，更不能只有政策，而沒有配套的相關落實措施。
以往關于土地拋荒原因的研究著重強調農業稅費負擔沉重，農業比較收益低和農地政策不具有長期性和穩定性對土地拋荒的直接影響。相應地，其提出的政策建議也就是對農業進行補貼、減免農業稅費和延長土地承包關系。如今這些政策建議已經在政策層面得到了體現，但是其卻未能阻止新土地拋荒的出現，為什么呢？土地對于農民的價值與意義必然是不同于國家對土地的價值與意義的期望的。在這種對土地價值與意義期望的差異中間，國家如何將糧食安全戰略有效推進呢？不能依靠給農民一些實惠就能保證提高農民種地的積極性，能不能期望土地承包關系的延長就可以大幅度地增加農民對土地的投資。當原來的農民與土地之間的較為強硬的承包關系存在的時候，土地的不穩定性正好讓他們可以在短的預期內盡量地充分利用土地，而如今國家不再從土地上象征性地收取任何勞動成果的時候，土地對農民的約束作用就變淡了。與此同時，土地在農民的經濟預期中的地位也就下降了。
當前的土地拋荒不同于三農問題成為全社會焦點背景下的土地拋荒，所以這一現象必須引起我們的注意。至于“21世紀誰來養活中國”的問題，我想我們應該有底氣說：中國人自己來養活自己。當然，我們也深知這樣的底氣是需要我們扎實的工作為基礎的。在郊區農村耕地面臨城市化與工業化不斷侵蝕的現實條件下，山區糧食種植將會有更多的空間，也將承擔起更大的責任。我國的糧食安全不僅關涉我國的國計民生，還與世界糧食安全密切相關，我們不能因為糧食問題影響社會穩定，更不能因為糧食問題而受制于人。在跨國資本日益涉入糧食流通體系的情況下，我們的糧食生產絕不僅僅是一種經濟活動了，而更多的是要考慮如何在自有糧食自給的情況下，更好地回擊跨國糧商試圖操控中國糧油甚至物價的圖謀，以確保中國糧食安全戰略的萬無一失。
（二）應對耕地拋荒的策略
那么我們該如何解決新土地拋荒的現象呢？
首先，我們要強化村級組織的治理能力，要恢復村民小組長的設置。我們調查發現，在村民小組長依然存在的村莊，農業生產中的公共品供給情況更加完好，出現新土地拋荒的情況就相對少見。與此同時，我們還要強調土地的集體所有權，要強化和刺激農民土地經營行為中的權利與義務對等的觀念和意識。當我們一味地給農民各種補貼和優惠政策的時候，農民的權利意識培養起來了，但是相應的責任意識卻沒有能夠培養起來，這是不夠的。糧食種植就是農民的一種義務。
其次，要加快農田水利建設。水利是農業生產的命脈，從2011年開始，我們要集中精力進行為期10年的農田水利建設，要修復和重建農田水利設施。建設水利基礎設施的同時，也要注意大、中和小型水利實施的聯結和配套，不然的話，鼓勵的水利系統就是死系統。
再次，要在土地拋荒地區鼓勵耕地的規模流轉。這種流轉不是從村莊外部引入大資本從而改變耕地的用途，而是將土地集中在種田能手手中，規模保持在20畝至50畝的范圍內，這樣既可以讓種田能手的種糧積極性得到提升，同時也保證了土地的糧食生產功能，還能夠提升土地的單位生產效益。對種糧積極的種田能手，我們要給予物質和精神獎勵。
最后，要建立對土地耕種情況的監控機制，及時了解新出現土地拋荒的狀況并采取可行措施對拋荒土地進行流轉。除了流轉土地外，為了建立農民的責任意識，我們還可以嘗試對拋荒土地收取農地閑置費。在一些地方的規定中，對每平方的拋荒耕地收取2元—10元的農地閑置費用。為了治理隱性拋荒，我們還要注意農田類型的改換現象。在南方水稻種植區出現了普遍的水田改旱田的現象。水田改為旱田就意味著原來種植水稻的水田成為了油菜和棉花的旱田了，由此帶來的糧食安全隱憂也同樣存在。
注釋
[1] 曾宏：對中國糧食安全本質的幾點思考，經濟縱橫，2005年第4期，23頁
[2] 徐莉：城市化進程中如何解決農地拋荒問題——以四川省為例，農村經濟，2010年第3期，21—22頁
[3] 何蒲明，王雅鵬，黎東升：湖北省耕地減少對國家糧食安全影響的實證研究，中國土地科學，2008年第10期，第53頁
[4] 姜瑩，聶建亮：農地種樹拋荒現象的成因及對策研究——以河北省T 鎮為例，華中農業大學學報（人文社科版），2010年第4期，90頁
[5] 馬敏敏：農地閑置與利用研究，湖南農業大學碩士學位論文，2010年5月，29頁
[6] 賀文華：農村土地拋荒研究，衡陽師范學院學報，2004年第10期，35頁
[7] 張東軒：關于耒陽市耕地拋荒問題的思考，湖南農業科學，2008年第6期，136頁
[8] 劉偉健，余舞蛟：綜合利用耕地，遏制耕地拋荒，促進糧食生產發展，作物研究，2008年第1期，62頁
[9] 王慶民：未來十年,陡坡耕地面臨拋荒——以重慶市涪陵區為例，科教導刊，2010年8月（上），216頁
[10] 鄭財貴等：基于G I S空間分析的撂荒地空間分布特征研究——以重慶市璧山縣大路鎮為例，農機化研究，2010年第3期，32頁
[11] 徐勛元，王麗娟：瑞昌市農村耕地拋荒成因及對策，江西農業學報，2008年第11期，171頁
[12] 詹琳：土地拋荒問題探析，湖北農業科學，2010年7月，1753頁
[13] 謝啟庚，肖端亮，伍啟忠：將樂縣耕地拋荒現狀調查及解決途徑，福建水土保持，2002年第2期，44頁
[14] 羅勝奎：永定縣耕地拋荒成因分析與解決對策，福建農業科學，2008年第3期，88頁
邢成舉，男，1984年生，河南洛陽人，中國農業大學人文與發展學院博士研究生，華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員，主要從事鄉村治理與政治社會學、經濟社會學研究。
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