重發(fā):小農(nóng)中國需要什么樣的水利（摘要）
利建設(shè)中央“給力”，關(guān)鍵還得地方“出力”
破解水利一號文件資金落實部分地方政府仍觀望
重發(fā):小農(nóng)中國需要什么樣的水利（摘要）
桂華
本博摘編
一、當(dāng)前農(nóng)田水利的根本問題
當(dāng)前農(nóng)田水利上的根本問題是：小水利與大水利的脫節(jié)，農(nóng)民組織化程度降低，農(nóng)田水利系統(tǒng)性破壞，水利回歸為一家一戶的小農(nóng)形態(tài)。
中國有幾千年的水利開發(fā)歷史。解放前，生產(chǎn)力落后，受到經(jīng)濟(jì)社會水平的限制，水利大致分成兩塊。一塊是長江、黃河這樣跨區(qū)域的大江大河治理，由國家完成，主要是解決防洪排澇問題；一塊是地方性水利，主要局限于村落范圍之內(nèi)，由村落－宗族等地方性勢力完成，主要是解決生產(chǎn)生活上灌溉排澇問題。人民公社時期通過國家自上而下的組織動員體制，進(jìn)行了轟轟烈烈的水利建設(shè)。既提升了大江大河治理能力，也改善了地方性水利條件，通過“長藤結(jié)瓜”工程，將地方性水利與大江大河連接起來，提高了水利的系統(tǒng)性和抗風(fēng)險的能力。僅從農(nóng)田水利上講，過去村落范圍的小型水利設(shè)施只能解決一般年景的常規(guī)性灌溉問題，完成“長藤結(jié)瓜”工程之后，這些小水利有了充足的水源保障，能夠解決大旱年景的應(yīng)急性灌溉問題。人民公社時期的水利建設(shè)，將小水利與大水利連接起來，不僅大大增加了農(nóng)田的“旱澇保收”面積，而且提高了水利的系統(tǒng)性和抗風(fēng)險能力。
分田到戶之后，以人民公社為代表的集體體制瓦解了，國家對于水利的重點轉(zhuǎn)移到大江大河的治理上，并繼續(xù)由國家財政供給進(jìn)行管理維護(hù)，而地方性的小水利主要交給市場或者農(nóng)民管理維護(hù)。這30多年來，國家與地方政府探索了水利市場化、社會化（用水戶協(xié)會）、（水利工程）私有化等機(jī)制，總體而言，這些機(jī)制都因忽視了中國小農(nóng)生產(chǎn)的現(xiàn)實與農(nóng)田水利的性質(zhì)而失敗，導(dǎo)致了當(dāng)前的農(nóng)田水利困境。
二、水利市場化必然失敗
1980年代中期以后，政府開啟了水利市場化改革，嘗試通過市場機(jī)制來填補(bǔ)國家與集體管理的缺位。1984年，明確提出“水利經(jīng)營”的概念，具體為依靠水費與綜合經(jīng)營“兩個支柱”和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制“一把鑰匙”；隨后，又制定了水費收取標(biāo)準(zhǔn)；1993年，確定了“五大體系”建設(shè)為重點的水利改革思路，其中提出要建立“以效益為中心的水利資產(chǎn)經(jīng)營管理體系”。綜觀30年水利市場化改革，大致包含了兩個層面的內(nèi)容：一是將水利工程單位變?yōu)椤白允兆灾А苯?jīng)營主體；二是農(nóng)戶通過市場交易機(jī)制來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水問題。在稅費改革之前，通過村組集體將農(nóng)民強(qiáng)制組織起來，收取“共同生產(chǎn)費”，以村組為單位與水利工程單位進(jìn)行交易，持續(xù)幾年之后，村組的欠債將水利工程單位拖入困境。取消稅費之后，集體不再組織農(nóng)民買水，一家一戶不能完成水利市場交易。水利市場化機(jī)制失敗，不僅導(dǎo)致了農(nóng)民用水難，而且也導(dǎo)致了水利工程單位的“破產(chǎn)”。
水利市場化為什么會失敗？大致可歸納為三個方面的原因：一是與水利的自然屬性有關(guān)，水是一種無法準(zhǔn)確計量分割的物品，并且水利是與不可預(yù)期的氣候條件聯(lián)系在一起的，不能進(jìn)行穩(wěn)定的市場交易；二是水利的外部性，水利要通過渠道完成的，在放水過程中，面臨著其他農(nóng)戶偷水、搶水以及渠道自然滲水的問題；三是水利面臨著上游下游的關(guān)系，大到一個大型灌區(qū)，小到一口堰塘，都有上游與下游，下游無法制止上游搭便車的問題；四是農(nóng)民“集體行動的困境”，單個農(nóng)戶不可能從水庫、泵站等水利設(shè)施買水，而農(nóng)民中少數(shù)“釘子戶”和“搭便車”者，會導(dǎo)致農(nóng)民難以合作起來。水利的性質(zhì)與分散的小農(nóng)一起產(chǎn)生了極高的交易成本，導(dǎo)致市場化是必然失敗的。正如農(nóng)民所言，“水利不像是買菜，我給錢就能夠買到東西”。
三、農(nóng)民用水戶協(xié)會不可能普遍成功
水利市場化以分散的小農(nóng)為主體走不通，怎么辦？早在1995年，世界銀行就在湖北湖南等地，以長江流域水資源項目的形式提供貸款，引入“經(jīng)濟(jì)自立灌區(qū)”與“農(nóng)民用水戶協(xié)會”的管理模式，并在部分地區(qū)實施農(nóng)田水利管理模式改革實驗。在世行項目與各地水利部門的聯(lián)合推動下，部分村莊成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會，其中，截至2006年，湖北省共成立了982個協(xié)會。成立農(nóng)戶用水協(xié)會就是為了解決分散的小農(nóng)在水利市場上所遇到的困境，企圖走社會化道路，通過農(nóng)民自發(fā)合作，以解決村組集體缺位問題，或者是替代村組集體，讓分散的農(nóng)民聯(lián)合成為一個用水主體，成為水利市場中買方，完成市場交易過程。然而，調(diào)查表明，農(nóng)民用水戶協(xié)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有想象中那樣神奇，在很多已經(jīng)成立了協(xié)會的村莊里，村民卻說“協(xié)會呀，沒有聽說過啊”。我們在最早推行農(nóng)民用水戶協(xié)會的荊門地區(qū)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)用水戶協(xié)會都是“徒有其名”。
農(nóng)戶用水協(xié)會這種自上而下、自外而內(nèi)推行的用水模式?jīng)]能獲得普遍的成功，主要基于四個方面的原因。一是協(xié)會缺乏利益平衡機(jī)制：協(xié)會能否實現(xiàn)集體行動，關(guān)鍵在于農(nóng)戶之間能否形成利益共同體，而田塊的分散與水利的上下游關(guān)系內(nèi)在地導(dǎo)致了農(nóng)戶在水利上難以達(dá)成一致利益。二是協(xié)會缺乏強(qiáng)制力：協(xié)會中的農(nóng)戶具有自由的退出權(quán)，僅僅通過“協(xié)商”而制定的協(xié)會章程，難以形成對農(nóng)戶的有效制約，在協(xié)會管理模式中，水利依然具有外部性。三是協(xié)會的規(guī)模限制：協(xié)會是通過“協(xié)商”即合作化機(jī)制而實現(xiàn)的，合作化的過程就是利益博弈過程，博弈過程中談判成本限制了農(nóng)民的合作。我們在荊門調(diào)查，發(fā)現(xiàn)真正有效的用水合作單位一般都在十戶以下。四是協(xié)會無法解決交易成本分?jǐn)偟膯栴}：協(xié)會缺乏分?jǐn)偨灰壮杀镜臋C(jī)制，在合作談判中，居于優(yōu)勢地位的農(nóng)戶利用博弈機(jī)制，策略性地運用退出權(quán)，轉(zhuǎn)嫁交易成本；而當(dāng)成本高至那些處于弱勢地位農(nóng)戶無法單獨承受時，他們就會真正地利用退出權(quán)，尋找解決灌溉的替代途徑，推動協(xié)會的瓦解。
四，水利私有化改革不可行
針對小型農(nóng)田水利設(shè)施“國家管不到，集體管不好，農(nóng)民管不了”，地方政府明確提出“小型農(nóng)村水利工程要明晰所有權(quán)”。2003年印發(fā)的《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》和2005年印發(fā)的《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》中，都提出要對小型農(nóng)村水利設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，明確所有權(quán)，落實管護(hù)責(zé)任主體，通過賦予農(nóng)民使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)來調(diào)動農(nóng)民投資投勞進(jìn)行水利建設(shè)的積極性，從而形成農(nóng)田水利建設(shè)管理的良性運行機(jī)制。不過，小型農(nóng)田水利設(shè)施私有化改革不僅是無效的，而且會帶來很嚴(yán)重的后果。
首先，中國“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的小農(nóng)生產(chǎn)方式從根本上限制了農(nóng)民水利建設(shè)管理的積極性。小農(nóng)生產(chǎn)規(guī)模小，收益低，導(dǎo)致農(nóng)民無力對水利進(jìn)行投入；土地的高度分散性影響了農(nóng)民水利投入的收益；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)模式?jīng)Q定了農(nóng)民沒有必要在水利上投入過多的金錢與精力；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性也限制農(nóng)戶對水利的投入積極性。決定農(nóng)民是否有能力、有積極性、有責(zé)任心參與水利建設(shè)管理的關(guān)鍵在于，能否通過對水利投入在生產(chǎn)中獲得較高的回報。中國當(dāng)前的小農(nóng)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了水利上產(chǎn)權(quán)改革之路是行不通的，因為不可能有高回報。
其次，水利是一項系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性工程，水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革某種程度上分化、瓦解了其系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。一是產(chǎn)權(quán)改革在空間上破壞水利的系統(tǒng)性。產(chǎn)權(quán)改革之后，大中小型水利設(shè)施之間切斷了聯(lián)系，農(nóng)田水利趨于分散性和小型化，水源沒有保證了，抗災(zāi)能力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏穩(wěn)定性。二是產(chǎn)權(quán)改革在法權(quán)上分割了水利系統(tǒng)。改革之后，村組集體無權(quán)調(diào)配全村的水資源進(jìn)行抗旱，也無法組織全村組統(tǒng)一進(jìn)行水利建設(shè)；另一方面，作為水利主體的農(nóng)戶要對自己的水利負(fù)責(zé)，村組集體不再承擔(dān)水利責(zé)任，產(chǎn)權(quán)改革增加了農(nóng)戶在水利上組織與合作的難度。
三是產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致國家利益與農(nóng)民利益的錯位。站在國家的角度，水利具有戰(zhàn)略性，關(guān)涉到糧食生產(chǎn)安全，關(guān)涉國計民生，是政治問題，而非單純的經(jīng)濟(jì)問題。而從個體農(nóng)民來看，水利是家庭經(jīng)濟(jì)問題，是投入與收益的算計的問題，投入水利的積極性來自于成本收益的理性算計。通過“產(chǎn)權(quán)改制”將農(nóng)民變成水利建設(shè)和管理的主體，實質(zhì)上是將國家戰(zhàn)略問題變成一家一戶的農(nóng)民生產(chǎn)問題。
五、農(nóng)民需要什么樣的水利
近些年中國農(nóng)田水利思路受到國外經(jīng)驗的影響，農(nóng)民用水戶協(xié)會模式和產(chǎn)權(quán)改革等都與國外的經(jīng)驗有關(guān)。這種改革思路忽視了中國的小農(nóng)生產(chǎn)現(xiàn)實，與歐美成百上千公頃的大農(nóng)場經(jīng)營模式有根本的差異。大農(nóng)場可以將很多水利的外部性問題內(nèi)部化，而中國分散的小農(nóng)在水利上是無法克服外部性問題的。水利是中國個體小農(nóng)無法解決的問題，水利的根本出路還是在于將農(nóng)民組織起來。當(dāng)前的水利建設(shè)就是要迅速調(diào)整水利上的市場化、社會化、私有化的思路，重新發(fā)揮各級政府的作用和集體的作用。既要增加國家對水利的財政投入，也要改變水利的建設(shè)管理機(jī)制，為千家萬戶的小農(nóng)提供穩(wěn)定、低風(fēng)險、可持續(xù)、低成本的生產(chǎn)基礎(chǔ)。在具體措施上，筆者基于近年來的調(diào)查和思考，提出以下建議。
首先，明確國家責(zé)任。總體上國家要將水利放在戰(zhàn)略高度來考慮問題，不能走“以水養(yǎng)水”的市場化道路，要加大財政投入。這些財政資金既要用來建設(shè)水利基礎(chǔ)設(shè)施，比如，水庫、泵站、渠道等，還要投資到管理部門中，比如增加水利工程部門的財政編制，重新將水利工程事業(yè)化。另外，停止“以錢養(yǎng)事”改革，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的事業(yè)性質(zhì)，通過“養(yǎng)人來養(yǎng)事”。
其次，發(fā)揮集體責(zé)任制。在村莊內(nèi)部，要重視“雙層經(jīng)營體制”中村組集體“統(tǒng)”的能力。一方面，謹(jǐn)慎對待農(nóng)田水利上的產(chǎn)權(quán)改革，以鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)為前提，重新探尋農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制；另一方面，可以重新設(shè)置小組長或者專職灌水員等，提高村組集體在水利上的組織能力。
再次，通過資源輸入來激活農(nóng)民的民主能力。將部分國家補(bǔ)貼下發(fā)到村組集體手中，所有權(quán)屬農(nóng)戶，支配權(quán)屬村組集體，通過農(nóng)民協(xié)商討論，以少數(shù)服從多數(shù)的方式來決定補(bǔ)貼的使用，用于水利等公益事業(yè)的建設(shè)。
水利建設(shè)中央“給力”，關(guān)鍵還得地方“出力”
洪巧俊
人民網(wǎng)
這是有史以來我國最高規(guī)格的一次水利工作會議，表明了中央對水利工作的高度重視，突出體現(xiàn)了新形勢下水利工作的重要地位，以及我國水利建設(shè)所面臨的種種問題，水安全形勢嚴(yán)峻。目前中國人均水資源量不足世界人均水平的1／3，正常年份中國年缺水量500多億立方米，近2／3城市不同程度存在缺水，地下水超采區(qū)面積達(dá)19萬平方公里，還有近2億中國人飲用水不安全，中國有一半以上耕地缺少基本灌排條件，農(nóng)田水利很大程度上還在“吃老本”。
說中國農(nóng)田水利還在“吃老本”，這是實事求是的態(tài)度。我國水利“啃老”已經(jīng)30余年，己經(jīng)“啃”得旱澇急轉(zhuǎn)，汛情不斷。今年先是大旱，后是洪災(zāi)，如此狀況，當(dāng)然與水利設(shè)施老化有關(guān)，大大小小的水庫由于年久失修，汛期不敢蓄水(蓄到設(shè)計水位)，怕承擔(dān)洪水風(fēng)險，這不僅不能緩沖汛期洪水向江河的沖擊，而且給流域抗旱、水污染事故應(yīng)急處理和生態(tài)等公益性調(diào)度帶來了能力不足的問題。30年來,我國相繼建設(shè)各類水庫827座,目前,全國已累計建成大中小型水庫87085座。對照一下,發(fā)現(xiàn)其中絕大多數(shù)水庫是在1949-1978年建立起來的,而水利部的資料也證明了這點。(2009年2月9日《新京報》)
水利設(shè)施利用率在逐步降低，這也是不爭的事實。我國大型灌區(qū)工程設(shè)施的完好率不足50%,中小型灌區(qū)工程設(shè)施的完好率不足40%。絕大多數(shù)泵站的灌排水能力達(dá)不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),有的只有設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的40%左右。(2010年3月24日《山西日報》)
這30年來，并不是我們沒有投資水利建設(shè)，而是由于種種原因?qū)е峦度氩蛔恪Ｅe例來說，國家要求地方資金必須與中央一比一匹配，有的地方不僅沒有匹配資金，反而把中央下?lián)艿膶ｍ椯Y金進(jìn)行截留、挪用，有的用于發(fā)福利，有的拿去蓋政府大樓。《南方都市報》曾報道廣州番禺區(qū)水利局違規(guī)截留水利專項資金1.58億元，其中給局機(jī)關(guān)干部、職工發(fā)放獎金補(bǔ)貼2324.2萬元；國家審計署曾審計出湖北水利廳、長江水利委員會等單位3年挪用了水利專項資金4000萬元，截留、挪用的工程投資約占這三年國家計劃投資的39%。
2011年中央水利建設(shè)投資預(yù)計有較大增長：繼續(xù)安排200億元以上中央水利投資；繼續(xù)實施《全國重點小型病險水庫除險加固規(guī)劃》，將剩余80多億元中央投資全部安排完畢；擬安排中央投資100億元，加快實施《全國重點地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》。但是，這些資金如果監(jiān)管不到位，水利設(shè)施仍然難以建設(shè)好。中國社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展所研究員于法穩(wěn)就說，農(nóng)田水利管護(hù)資金因主體和監(jiān)管缺失，一直在基層無法落實，這使得水利投資建設(shè)之后的維護(hù)管理成了監(jiān)管的“無人地帶”。監(jiān)管缺位，顯然資金就會流失；管護(hù)跟不上，國家資源就會浪費。
此外，農(nóng)村水利“啃老”的問題，并不是農(nóng)民沒反映，也不是當(dāng)?shù)毓賳T不知道，而是一些官員的政績觀除了問題，只看重與他們的仕途緊密相聯(lián)的GDP。
今年初，中央一號中文件強(qiáng)調(diào)，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全。剛剛閉幕的中央水利工作會議認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)加快水利改革發(fā)展，是事關(guān)中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局和中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，是保障和改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。這次會議還確定了中國加快水利改革發(fā)展的主要目標(biāo)，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后局面。不過，中央“給力”水利，如果地方政府“不給力”，甚至給“反作用力”，水利建設(shè)明顯滯后局面如何能有大的轉(zhuǎn)變？
因此，我們必須像重視國家糧食安全一樣重視水安全問題，像嚴(yán)格土地管理一樣嚴(yán)格水資源管理，尤其要防止中央“給力”，地方不出力的現(xiàn)象。這就要制訂一個嚴(yán)格實施水資源管理考核制度，來作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，如果沒有這樣嚴(yán)格的考核制度，就可能又是走過場，不能真正抓落實。“全面提高防洪排澇能力，整體上提高抗御洪澇災(zāi)害能力和水平”的目標(biāo)，就可能落空。
破解水利一號文件資金落實部分地方政府仍觀望
破解一號文件資金落實
“從地方的實際情況來看，‘一號文件’有關(guān)水利投入的資金政策，短期內(nèi)還難以落實。”近日，政策權(quán)威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪中認(rèn)為，一方面，部分地方政府還在持觀望態(tài)度，等待著實施辦法和具有操作性的政策，執(zhí)行中面臨著諸多難題；另一方面也因為資金指標(biāo)屬于原則性規(guī)定，不足以構(gòu)成約束性的指標(biāo)，執(zhí)行動力不足。
聚焦水利的中央“一號文件”公布已經(jīng)半年，文件中提出的兩大定量指標(biāo)為水利建設(shè)投入的增加開辟了有效途徑。指標(biāo)之一是“加大公共財政對水利的投入。多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一個被認(rèn)為最具含金量的指標(biāo)是，“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。”
從本刊記者新了解到的信息看，中央有關(guān)部門已經(jīng)注意到了其中切實存在的問題，也正著力于尋求解決之道。針對“一號文件”定量指標(biāo)落實存在的難題，此次中央水利工作會議中有可能給予相應(yīng)的對策。
投入將成約束性指標(biāo)
就未來10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍這一指標(biāo)來說，翻一番是針對全社會的投資，而不是針對財政投入，因限定不同，可能會出現(xiàn)上有政策、下有對策的情況。
研究人士認(rèn)為，針對這一問題，正確的方法是應(yīng)該約束政府投入，并確立年度目標(biāo)。如果年度指標(biāo)也是全社會的投資，政府的投入因為范圍廣泛的資金組成而變得模糊。他給出的建議是，規(guī)定省一級在“十二五”期間的年均政府水利投入增長率不低于12%，保證10年翻一番的目標(biāo)。“12%并不高，有些省份年GDP增長都在10%甚至更高，就是說政府在水利上的投入增幅要比經(jīng)濟(jì)增速稍高一點，這是一個比較正當(dāng)?shù)囊蟆！彼a(bǔ)充說。
對于從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一要求，落實難度甚于前者。不過，這一指標(biāo)與前一指標(biāo)密切關(guān)聯(lián)，如果前一指標(biāo)能落實，就使得政府有動力去動用土地出讓金收益。保守計算，地方政府的土地出讓金收益要占水利總投入的三分之一還要多。
改土地出讓收益為土地出讓金
落實“一號文件”的定量指標(biāo)還面臨一個關(guān)鍵問題，底數(shù)不清。土地出讓金收益=土地出讓金-土地收入成本-市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費，成本又包括拆遷、補(bǔ)償?shù)纫幌盗械馁M用。土地出讓收益是一筆糊涂賬，“連數(shù)字都搞不清楚，更談不上怎么落實這個政策了。”研究人士說。
他建議，改土地出讓收益為土地出讓金，直接按土地出讓金提取一定的比例用于水利建設(shè)。多少比例合適呢？測算后推薦的比例是4%。這一比例參照了土地出讓收益占土地出讓金的40%左右計算。由于各地差異較大，40%為平均數(shù)，也為多數(shù)人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮動，不能低于2%。追求的結(jié)果是求上得中。
目前一些地方提5%，在他看來，對于全國不宜太高，4%還留有余地，一些地方經(jīng)過努力達(dá)到3%也能接受。
建立跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制
在落實“一號文件”的過程中，相應(yīng)的矛盾被凸顯出來。東部省區(qū)占土地出讓金的75%，而這些省份的農(nóng)田水利建設(shè)的任務(wù)比較輕，實際中用不了這么多錢，而廣大中西部地區(qū)是最需要搞農(nóng)田水利建設(shè)的地方，資金缺口卻較大。
研究人士將此種情況稱作東西部“倒掛”。投資能力上，東西部差距巨大，農(nóng)田水利建設(shè)的需求上，東西部則相反。研究人士認(rèn)為，解決這一問題需從兩方面入手。一是中央對農(nóng)田水利的投資要向中西部傾斜，包括財政水利專項資金、常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付等；二是考慮建立土地出讓收益的跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制。
依據(jù)研究人士的測算，如果中央按照30%的比例提取的話，保守估計，“十二五”期間至少可以提900億元，“十三五”可以提1000億元。這筆資金不是從土地出讓收益中提取30%，而是從“一號文件”預(yù)計用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金總盤子里抽出30%用作全國統(tǒng)籌。
這部分錢可以主要用于中西部農(nóng)田水利建設(shè)。抽取后剩下的資金，考慮到東部地區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)可能相對完善，可以允許其土地出讓收益依據(jù)自身需求用于非農(nóng)田水利建設(shè)，只要是水利建設(shè)即可。“30%的比例只是我們的假設(shè)。”研究人士也坦言，要建立這個機(jī)制非常困難，原因在于土地出讓金的制度不合理。
一石三鳥
針對土地財政的頑疾，研究人士給出的設(shè)想是搞分成制，即土地出讓金收益地方與中央分成，建立規(guī)范的中央、地方土地出讓收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同時中央收取的30%大部分還返還給地方，但要定向用于中央希望投入的方向，比如農(nóng)田水利、建設(shè)、保障房建設(shè)、拆遷補(bǔ)償?shù)龋瑢崿F(xiàn)中央意圖。這樣能夠?qū)崿F(xiàn)地方利益受損最小化，中央利益意圖實現(xiàn)最大化。
研究人士分析指出，這樣做可以一舉三得：一是通過分成制度把土地出讓金納入中央統(tǒng)一監(jiān)管，意味著中央可以把地方的賬搞清楚；二是通過資金返還可以保障中央希望的社會發(fā)展項目的落實，在尊重地方利益的前提下實現(xiàn)了中央的社會發(fā)展意圖；三是建立土地出讓金的中央統(tǒng)籌機(jī)制，促進(jìn)全國跨省區(qū)的投資再分配。
“這一改革還需要很多討論，但是勢在必行。”他說。(文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴實習(xí)生張楠)
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