梅新育：糧食安全最大挑戰18億畝耕地紅線
來源：中國新時代 2010-08-09
與古希臘文明生長的愛琴海區域不同,中華文明誕生在一片深受季風影響而氣候復雜的地區,自然災害頻發。從漢代（西元前206年）至1936年,歷時2142年,中國正史記載的災害總數便有5150次,平均每4個月一次,其中旱災、水災分別為1035次、1037次,平均兩年一次。 災害和由此造成的饑荒沖擊之多,以至于西歐學者稱中國為“饑荒的國度”（The land of famine）。 到上世紀20-40年代,中國不止一次發生餓死數百萬上千萬人的大饑荒,其中1920-1921 年的華北四省區旱災和饑荒餓死1000萬人;1928-1930 年北方八省大饑荒死亡1300多萬人,陜西70%人口淪為餓殍、死于疫病或流離失所,以至于民國時的美國駐華大使司徒雷登（John Leighton Stuart）稱1949年前中國平均每年有300-700萬人死于饑餓。
正是在應對饑荒挑戰的壓力下,農業成為“整個古代世界的決定性的生產部門”（恩格斯:《家庭、私有制和國家的起源》）,中國更是將農業文明推進到了全世界登峰造極的巔峰。戰國時代,李悝在魏國推行“盡地力之教”,明確主張“農是國之本,農傷則國貧”;直到清朝,雍正仍堅持:“農為天下之本務,而工商皆其末也。” 直到新中國成立后,中國共產黨人憑借強大的動員能力發動億萬農民三十年里修建的水利設施和農田改造工程,依靠良種的培育和推廣,依靠化肥生產的增長,從1980年代起,饑荒的陰影才逐漸遠離中國人。到2008年,全國人均糧食占有量從1952年的288公斤提高到了399公斤,中國創造了以世界10%耕地養活22%人口的奇跡。盡管如此,糧食安全始終是中國人必須時刻面對的重大挑戰,這種挑戰遍及糧食生產、流通等各個環節。
糧食安全最大挑戰:18億畝耕地紅線
在生產環節,首要的挑戰是趨利動機下的經濟作物擠占主糧生產、工商業和房地產發展蠶食耕地兩大問題。
在開放經濟環境下,由于中國連續貿易順差近20年,積累了巨額外匯儲備,高額外匯儲備的負面作用也日益顯著,放松國內糧食生產,依靠進口糧食解決糧食供需缺口的誘惑力大大增強,18億畝耕地紅線屢次遭到某些學者的抨擊就表明了這一點。但糧食攸關人民生存的基本需求,而且其生產受氣候等影響巨大,波動強烈,不是普通商品,要求一個大國把自己的基本生存寄望于所謂“國際社會”（在現階段實際上就是西方強權、特別是美國的同義語）,甚至說出“假如人家制裁我們,那一定是我們犯了錯誤”這樣的話,只能表明持此論者無知、媚外而且對國家民族毫無責任心。能否有效駕馭這種趨利動機,保障和鞏固我國經濟、社會穩定的基礎,中國決策者們面臨考驗。
我們對耕地遭受蠶食的壓力不可有半分低估,盡管各地為了騰出足夠用地指標而創造了跨地區耕地置換之類做法,即一地將耕地轉為非農用地之后,向異地提供補償整理,開發出新的耕地,從而維持全國賬面上的耕地總數不變,但在這種情況下,轉為非農用地的耕地與新開發耕地生產能力存在差距,因為由于經濟發展水平差距,工業化侵占的耕地以水土條件較好、生產能力較強的南方居多,置換出來的新耕地卻以水土條件和生產潛力較差的北方居多;城市化侵占的耕地也以平原沃土為主。
即使在沒有遭到蠶食侵占的耕地上,生產者放棄糧食作物而轉產經濟作物的沖動也很強烈。1978-2008年間,中國糧食播種面積年均遞減0.4%。 2003年,中國糧食播種面積一度下降到9941.04萬公頃,建國以來首次少于1億公頃。 在這個問題上,我們需要回顧新中國奠基者的睿智。
改革開放前期,“以糧為綱”方針一度遭到廣泛圍攻,幾乎被說成是思想僵化、保守、落后的同義詞。其實,我們的開國領袖不是沒有看到經濟作物、副業能在一時間帶來更高的現金收入。1956年,河北省委向中央呈遞了一份河北省農業和副業產值中各項產物所占比例的調查報告,其中顯示河北省全部農業產值中糧食僅占28%強,糧食以外的農產品占71%強;毛澤東主席對此高度重視,專門批示《農業生產合作社要注意多種經營》（1956年6月14日）,并下發至各省市自治區黨委參考,其中估計其他各省即使經濟作物較少,農業總產值中非糧作物和副業所占比例至少也有50%,文件要求各地重視發展農村多種經營以增加農民收入。但著眼于更長時間跨度上的經濟社會穩定和發展,在魚與熊掌兩者不可得兼的情況下,毛主席選擇了首重實現主糧生產基本自給——這個需要更長周期方能見效的目標。對“以糧為綱”方針的不公正非議浪潮不過是過眼云煙,事后看來,把中國與當時更注重發展經濟作物,取得較高現金收入流量的其它發展中國家相比,農業乃至整個國民經濟、社會穩定與發展績效高下判然。
糧食進口數十年來一直是這些國家國際收支危機的根源,甚至常常進一步惡化為全面的貨幣金融危機、社會危機,收入分配的公正性也與中國完全不在一個層次上。二戰之后實現了可持續經濟起飛而躋身發達國家或新興工業化經濟體的日本、韓國以及臺灣地區,其特點也是高度重視保障糧食生產,不以其當前賬面上的“低效益”而動搖。好在我國2003年糧食播種面積的超低水平僅僅維持了一年,次年（2004年）就回升到10160.60萬公頃,2008年進一步回升到10679.26萬公頃。
糧食安全第二大挑戰:農業基礎設施的維護和發展
糧食生產環節面臨的第二項大挑戰是農業生產基礎設施的維護和發展。中國是一個多災的國家,且1970年代以來農業受災面積一直維持在較高水平。1950-2008年間,只有1952、1967、1970這三年受災面積不到千萬公頃,1990-2008年間,每年受災面積最低也有3710.6萬公頃（2004年）,最高有5504.3萬公頃（1994年）,成災面積在1629.7萬公頃（2004年）-3437.4萬公頃（2000年）之間,2009、2010年的旱災、水災又再次給我們敲響了警鐘。要有效應對災害,唯一出路就是興修和維護農業基礎設施。
全面興修農田水利基礎設施本來是開創新中國的千秋大業,1951年全國有效灌溉面積不過1995.90萬公頃,到毛主席去世的1976年已經擴大到了4498.10萬公頃,而這一成就是在缺乏工業基礎的條件下,依靠以大寨人為優秀代表的億萬農民艱苦奮斗干出來的?！拔覀儸F在還在吃著毛爺爺留下的飯”——這是一位留鄉知青說的話——但這筆遺產正面臨著喪失的風險。從賬面統計來看,近30年來有效灌溉面積總體上仍然持續擴大,2008年已達5847.17萬公頃,但近兩年的水旱災害,讓我們的水利設施年久失修、灌溉渠道大量廢棄問題暴露無遺。1980年代前期,當時主持中央工作的領導人輕率地全面否定水利工作,導致80年代中期糧食安全問題陡然惡化,不得不從1989年起重申“水利是農業的命脈”; 近兩年的水旱災害能否促使我們正視問題,維護和發展農田水利基礎設施,取決于我們的努力。
作為一個后發國家,農業曾經是中國工業化積累的主要來源;1950-1979年,農業為工業建設提供的資金約4500億元, 近年來政府對農業采取了“多予少取”方針,農業稅已于2006年完全取消,但這種“予”不應僅僅表現在改善生活方面,更應當表現在改善生產條件方面。
糧食安全第三大挑戰:維持糧食基本穩定,保障中低收入國民基本生活
糧價波動對居民生活從來就有著巨大的沖擊,在非農產業吸收了大多數就業的現代社會,這一影響更加突出。在近幾年全球性糧價上漲風潮中,我們已經看到,糧價上漲不僅在摩洛哥、塞內加爾、毛里塔尼亞之類發展中國家引起了社會緊張和政治動蕩,甚至在阿根廷這樣的農產品出口大國、在意大利這樣的富裕國家,消費者也不止一次發起全國性游行示威,抗議意大利面等主食漲價。
在國內,食品類價格也堪稱近幾年中國通貨膨脹的“罪魁禍首”,令中國中低收入階層倍感壓力沉重,以至于2007年重慶家樂福沙坪壩店借10周年店慶之機發起限時搶購特價促銷桶裝油活動,最終演變成為3人死亡、31人受傷的嚴重踩踏事故。與此同時,政府不能完全指望依靠中低收入者補貼方式抵消糧價波動對他們生活的影響,因為除了可能由此孳生腐敗、欺詐等問題并造成額外財政負擔之外,這種補貼還有可能對價格上漲火上澆油,導致價格螺旋上漲。為此,實施一定的價格調控是必要的。
在歷史上,中國很早就積累了豐富的應對糧食生產和糧價波動的經驗。西漢賈誼就曾明確指出:“禹有十年之蓄,故免九年之水;湯有十年之積,故勝七歲之旱。夫蓄積者,天下之大節也”（《賈誼新書》卷四《無蓄》）;晁錯也主張“薄賦斂,廣蓄積,以實倉廩,備水旱……”（《漢書·食貨志上》）。除了用于賑濟、轉運的倉儲之外,中國還很早就建立了用于調控市場價格的常平倉。西漢宣帝時,大司農中丞耿壽昌建議設立了常平倉:“以谷賤時增其粟而糴,以利農;谷貴時減貴而糶,名曰常平倉?！保ā稘h書·食貨志上》）即政府設立常平倉,在谷賤傷農時以略高于時價的價格收儲,在糧價高漲影響城市居民生活和農民青黃不接時,以略低于時價的價格發售,借此抑制糧價過度波動。
今天世界各國通過建立國家儲備來調控重要商品價格的做法,尋根溯源,都是常平倉的現代形式;今天的我們在這方面能否創造出無愧于祖先的業績呢？
在開放經濟環境下應對糧食安全挑戰
此外,從充滿不確定和疑問的轉基因技術到西方跨國農業巨頭壟斷風險,我國糧食安全的新挑戰還在不斷涌現,而我們既要有效應對這些挑戰,又需要在開放經濟環境下考慮問題。
在開放經濟環境下考慮糧食安全,首先應當是制定適宜的糧食自給目標。我們不能單純把目前和平時期的食品消費量當作必須確保的基本安全底線,因為在戰爭爆發之類動蕩時期,人們的食品消費模式必然發生重大變化,不可能如同和平時期這般“食不厭精,膾不厭細”。我們必須做好充分準備,以免危機猝然來臨之際措手不及,但我們也沒有必要在平時把弦繃得太緊,那樣的話,除了招致社會阻力和逆反心理之外,不會給我們帶來什么好處。
有鑒于此,在國際農產品貿易中,我們需要奉行“勞力換土地”戰略,其內容包括以下3個層次:
第一,在確?；炯Z食安全的前提下,根據資源稟賦和比較優勢在國內大量種植、生產、出口勞動密集型農產品,用勞動密集型農產品換取土地密集型農產品,滿足國內對土地密集型農產品的需求。
第二,在第一個層次的基礎上,深化對國產勞動密集型農產品的加工,提高其技術含量、質量和增值,贏得更多收入。
第三,主動進口一部分土地密集型農產品（主要是飼料作物和成品飼料）,利用國內勞動力發展養殖業,將其轉化為肉類,滿足國內需求以及出口。
為什么需要實施“勞力換土地”戰略？首要的決定因素是中國人多地少的資源現狀。就總體而言,我國人均土地面積不及世界平均水平的1/3,人均耕地面積只有世界平均水平的42%,在世界排名落到第120位以后。我國農業勞動力平均負擔耕地不足美國的1%,而單位耕地面積上分攤的農業勞動力數量則是世界平均水平的20多倍,是美國的100多倍。出口勞動密集型產品等于出口勞動,進口土地密集型農產品等于進口土地。眾所周知,一國可以通過國際貿易實現國際分工的利益,而在這種情況下,中國農產品貿易的合理選擇就只能是發展勞動密集型農產品出口,增加土地密集型農產品進口。
毫無疑問,糧食作物屬于土地密集型農產品,在“勞力換土地”戰略下,我國糧食生產和貿易必須立足于兩個基本點:一方面,我們這里所倡導的“勞力換土地”戰略并不等于放棄國內基本糧食自給的目標,將滿足基本糧食需求寄托于從海外市場進口,我們必須確保基本糧食安全,基本糧食年產量除了能滿足當年國民直接食用總量之外,還應當留出一定的裕量;另一方面,保證基本糧食安全也不等于不進口任何糧食。高品質農產品往往需要更好、更多的土地,為了保證基本糧食安全,我們在國內往往需要大量種植品質不甚高的高產品種,這樣,一旦國際風云變幻,我們仍然可實現糧食自給而免受訛詐。但人的消費需求是多樣化的,既然我們現在擁有足夠的國際清償能力,既然我們的問題不是經常項目收支逆差而是恰恰相反,那么,在平時進口一些高品質糧食滿足國內現實存在的消費需求,而將剩余的國內低品質糧食庫存或出口,這無損于我們的糧食安全。在亂世里仍然“食不厭精,膾不厭細”,無疑是一種罪過,但在和平年代里,這只不過是一種可以滿足的正常消費需求而已。
在開放經濟條件下,我們還應當牢記,幫助別國提高糧食產量就等于間接增加本國糧食供給。在20年來首次出現的連續4年增產條件下,我國為什么會出現糧價上漲一馬當先的局面？因為國際市場價格高漲刺激我國糧食出口激增。國際市場糧價為何高漲？因為產量不足。那么,作為一個擁有較先進農業生產技術和大量勞動力可供輸出的國家,我們如果能通過海外農業開發為其它國家,特別是缺糧國家增加糧食生產和出口貢獻一臂之力,就是雙贏乃至造福全人類之舉。
以非洲為例。不少非洲國家農業生產條件優越,但糧食不能自給,如安哥拉2001年糧食缺口57%以上。中非農業合作歷史較長,中國農業專家在非洲享有良好聲譽,農牧業和食品又是安哥拉、贊比亞、莫桑比克等眾多非洲國家政府強調的外國投資頭號優先領域,與這些國家的農業合作發展潛力較大。筆者前幾年作研究項目時曾計算過,在安哥拉,按照氣候與安哥拉相近的中贊友誼農場的糧食作物單產水平,一年兩季,每公頃生產15噸糧食,只需9萬公頃耕地就可以解決安哥拉的糧食問題,而安哥拉除了廣闊的牧場之外,還有300萬公頃可耕地。其實,何止非洲,東南亞、俄羅斯、中亞、巴西、阿根廷,都是我國推動海外農業開發的潛在合作伙伴。
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