賀雪峰：破解土地權利的神話

賀雪峰：破解土地權利的神話
 
——《地權的邏輯——中國農村土地制度向何處去》自序

 
土地權利問題是當前學界、政策研究部門、媒體以及社會大眾關注的一個焦點問題。主流觀點認為，給農民更大的土地權利，不僅有利于保護農民的利益，而且有助于加快土地流轉，形成規模經營，提高土地資源配置的效率。經濟學家中的極端觀點認為，土地私有化是中國歷史中的常態，也是中國農村土地制度的必然方向；溫和觀點也認為應當給農民更大更多更加完整的土地承包權，弱化乃至虛化村社集體的土地所有權。近年來，中央農村土地政策的方向正是加強農民土地承包經營權。2007年通過的《物權法》中將土地承包經營權界定為用益物權，而使農民土地承包經營權具有了超越債權的性質。
但是，究竟給農民多大的土地權利才能保護農民利益，及可以提高土地資源配置效率？農民土地權利越大，就越能保護農民利益嗎？從我最近10多年的農村調查來看，給農民更大的土地權利，可能不是保護了農民利益，而是損害了農民利益。農民更大的土地權利可能并不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。
為什么會出現這種情況？我們不應該僅僅抽象地討論土地權利與農民利益和資源配置效率的關系，而需要深入到土地制度運作的具體語境與處境中，深入到土地權利的內在邏輯中去。
 
一、
中國當前的土地制度是承接人民公社“三級所有、隊為基礎”而來的，由生產隊演化而來的村民組是農村土地最基本的所有權單位。分田到戶時，生產隊以戶為單位，按人口均分土地。為了做到公平，土地分配一般按遠近、肥瘦和水源條件好壞來搭配承包，由此形成中國農戶人均一畝三分、戶均不過十畝，且往往分散為七、八上十塊的小農經濟格局。中國農民承包的土地，不僅規模小，而且十分細碎。這是我們討論中國農村土地制度的一個基本前提。
在可見的將來，中國農村人口向城市轉移是一個漫長的過程，因為中國農村人口太多。當前中國農村戶籍人口達到9.4億，即使將所有進城務工的約1.5億農民都算作城市人口，農村人口數量也有將近8億。而我們知道，進城務工農民的絕大多數都無法在城市獲得穩定的就業與收入，從而無法在城市體面地生活下來。當前中國農民往往通過家庭代際分工來同時獲得務工和務農兩筆收入，即年齡比較大的父母在家務農，獲得農業收入，年輕子女外出務工，獲得務工收入。年齡比較大的父母在家務農，務農收入可以解決一家人的溫飽問題和應付日常開支，年輕人的務工收入就可以作為閑錢積攢下來。若沒有務農收入，務工收入就只能用于解決一家人的溫飽和應付日常開支，這個家庭就很難積攢閑錢，家庭生活因此可能跌到溫飽以下。也就是說，在未來三、五十年，中國大多數農戶家庭要維持一個超出溫飽、相對體面的生活水準，就還需要依靠務農收入。
在農戶家庭還要依靠土地獲得農業收入，及農民從農村轉移出來還有一個漫長過程的前提下，中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農經濟就還有長期存在下去的合理性和必然性。這是我們討論中國農村土地制度的又一個基本前提。
 
二、
在以上兩個前提下討論中國農村土地制度和土地權利，就十分有趣。給農民更大的土地權利，顯然不是專給某個農民更大的土地權利，而是要給村社集體內所有承包土地農戶更大的土地權利。假定一個村民組有30戶，有300畝土地，每戶承包10畝土地，則給農戶更大的土地權利，就是給所有30戶農戶更大的土地權利。給農戶更大的土地權利，誰的土地權利變小了？是村民組的土地權利變小了。村民組是誰？村民組是由30戶農戶共同組成的一個最基本的土地所有權單位，也是一個基本的農田灌溉單位，是用來解決一家一戶“辦不好和不好辦”的事情的最小集體單位。
農戶更大的土地權利，意味著個體農戶有更大的不服從村民組集體的權利，也就意味著個體農戶有更大的對抗村民組內大多數農戶決定和利益的能力。因此，在村民組集體內，無論對大多數人多么有利及大多數人有多么強烈愿望去做的事情，只要少數農戶反對，這些事情都可能無法做成。村民組是一個很小的單位，是一個最基本的灌溉單元，也是一個最小的維持農業生產基礎條件的單位。中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小規模且細碎的土地，離開村社集體的協作，將難以獲得順利進行農業生產的基礎條件。農戶更大的土地權利，也就意味著農戶為了自己的利益而不顧其他農戶反對的能力。農戶更大的土地權利顯然是所有農戶都有不顧其他農戶反對的能力。則村民組內，維持農業基本生產條件的、一家一戶“不好辦和辦不好”的公共和公益事業，如集體灌溉、機耕道修建、植保等等，都容易因人反對而無法辦成。結果是，所有農戶都因為更大的土地權利，而更加難以獲得基本的進行農業生產的條件。農民的土地權利增加了，但農業生產的基礎條件更加難以獲得，農業生產更加不方便了。這是筆者近年來在全國農村調查的強烈感受。
前幾天，清華大學崔之元教授到我所在的華中科技大學演講，提到“反公地悲劇”?！肮乇瘎　笔谴蠹沂煜さ谋扔鳎庵腹操Y源因被過度使用而被破壞的悲劇?！胺垂乇瘎　笔敲绹洕鷮W家黑勒教授提出的理論模型。在“公地”上存在著很多權利所有者，為了達到某種目的，每個權利所有者都有權阻止其他人使用該資源或相互設置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，由此所產生資源不能被充分使用的悲劇即為“反公地悲劇”。當前中國農地制度安排尤其是取消農業稅后的農地制度安排，正是“反公地悲劇”的一個極好的例子。
每一戶農戶有更大的土地權利，則田塊在上游的農戶就希望在灌溉中搭下游農戶的便車；有農業以外收入的農戶就希望在農業生產基礎條件改善中搭主要依靠農業收入農戶的便車；進城農戶就希望在基礎設施建設中搭仍在村莊生活的農戶的便車。當前的中國農村，農民已經發生極大分化，從收入來源來看，既有純農戶，又有兼業戶，還有已經轉移進入城市但在農村仍然有承包地的農戶。從收入多少來看，有經濟條件好、中、差的不同農戶。農民的分化，使農民利益訴求差異極大。在改善農業生產基礎條件的任何集體行動中，農民所獲得利益或所受到的損失總會有所差異，因此就容易產生持反對意見的少數，這個持反對意見的少數因為有很大的土地權利，而足以阻止任何大多數人的決定，從而導致在村民組范圍內的集體行動困境。農業基礎條件的改善也就不可能實現。
農民更大的土地權利比如十七屆三中全會規定“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，就使得有些轉移進城的農戶不必退出自己的土地。這些進城農戶并不關心土地收入，他們也不會隨意將土地流轉出去，而是會讓土地“有”在那里。隨著越來越多農民轉移進城，從事農業生產的農戶就會發現，為了方便生產而計劃進行基礎設施建設時，他們根本就找不到討論基礎設施建設的商議對象。
對于從事農業生產的農民來講，更大的土地權利并不意味著更多的收入和利益。相反，更大的土地權利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協，更難對付“釘子戶”和更加無法防止搭便車，從而使農戶更難獲得進行農業生產的基礎條件。取消農業稅前，農村集體灌溉還普遍可以進行，取消農業稅后，大多數地方農村的集體灌溉體系迅速解體，農戶不得不通過打井來灌溉水稻。筆者主持的一個鄉村建設實驗區，一個只有4萬多人的鄉鎮，近年來竟打了7000口灌溉機井。
相對于更大的土地權利，從事農業生產的農民最需要的是耕作方便，是旱澇保收。而在中國如此小而細碎的土地規模下，離開農戶協同一致的行動，離開作為基本灌溉單元和土地所有權單位的村民組，農戶根本不可能獲得進行農業生產的基礎條件。站在（從事農業生產的）農民的立場，農民不是要更大的土地權利，而是要耕作方便。
 
三、
從資源配置的角度來看，農民更大的土地權利也并不意味著可以更快地推動土地流轉和擴大土地經營規模。農地的價值只能依據其農業產出來計算，而農業產出主要是大宗農產品的產出，因為中國90%的土地只可能種植糧食作物。種植糧食的農地價值不可能很高，從我們的調查來看，一畝地永久流轉出去的價格也就在數千元到一萬元。農民擁有更大的土地權利，如果是表示農民可以自由買賣（“流轉”）土地的話，則只有那些進城之后生活仍然艱難的家庭，才會因為小孩上學、生病住院或缺少流動資金等原因，而將鄉下的土地賣掉，但這樣的家庭即使有了賣地收入，他們仍然可能無法在城市體面生活下去。一旦無法再在城市體面生活下去，在農村的土地又已賣掉，他們便無家鄉可回，他們就不得不淪落到城市貧民窟中。在城市有穩定就業與收入的家庭，他們恰恰又因為在城市有了收入，而不急于將農村的土地賣掉（流轉出去），他們就會將農村的土地“有”在那里，留作“鄉愁”，或等待土地升值。
越來越多的農村人口進城，這些進城的農村人口中，不能在城市體面生活下去的人往往不得不賣掉農村的土地，而在城市有穩定收入來源的家庭則將農村土地“有”在那里。這些有城市收入來源的農戶并不關心土地的產出，也不關心土地上的基礎設施建設，農村的土地也就不僅難以做到成規模的流轉，而且連最基礎的農業生產條件也難以獲得。也因此，農民更大的土地權利可能不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。
對于從事農業生產的農戶來講，土地權利不重要，土地產出和耕作方便最重要。倒是轉移進城不再依靠土地產出也不再從事農業生產的家庭要求有更大的將土地“有”在那里的權利。能夠轉移進城的家庭顯然是農村中的強勢群體。更大的土地權利，只是讓農村中更加強勢的不再從事農業生產的群體獲益，而留在農村真正從事農業生產的弱勢農民群體則因為更大的土地權利而利益受損。
 
四、
城郊和沿海發達地區，因為經濟發展、城市擴張，越來越多的農地被征收為建設用地。由農地變為城市建設用地，土地價值大幅度增加。如何分配土地收益就會成為各方關注的焦點，正是因此，為征地而引發沖突已成為當前中國社會矛盾的顯著特點。
從土地被征用農民的角度來講，他們當然希望可以分享更多土地增值收益。若農民有更大的土地權利，他們就可以在與政府征地的談判中占據更加有利的位置，就可以分享到更多的土地增值收益。
但是，土地非農使用的收益主要來自工商業的發展，來自經濟的發展和城市的擴張，而與農戶的努力無關。征地要給土地被征農戶以補償，但土地非農使用的增值收益顯然也不能完全給到農戶。農戶、集體和國家如何分享土地收益，應該有一個合理的均衡點。土地被征收農戶當然希望有更高的土地補償，但我們也應該知道，城郊農民征地所獲的補償遠高于一般農地流轉所獲得的收益。
當前的土地征收中，給失地農民更高補償是應該的，合理的，城郊農民希望有更大的土地權利從而可以更多分享土地收益也是可以理解的。但我們必須明確，這部分農民是中國9億農民中的強勢群體，他們的狀況已經較從事農業生產的農民狀況好得多，且他們只占農民總數的不足5%。這部分農民的土地權利訴求與一般農業地區的農民是完全不同的。同時，按照中國法律，農業用地屬于集體所有，城市建設用地屬于國有，將農地征收為城市建設用地，也是變土地集體所有為土地國有。是因為工商業的發展和農地非農使用才產生出土地的級差收益，這部分收益的大部分理應歸國家占有。國家正是占有了土地收益，才有能力為全國大多數農民提供大規模的轉移支付，才有能力進行大規模的城市基礎設施建設。正是土地非農使用的級差收益不是全歸失地農民占有，而可以防止出現一個龐大的土地食利階層，而使國家可以用土地非農使用的增值收益進行社會再分配。
 
五、
從以上討論可以看到，土地權利問題并非我們一般所認為的那樣簡單。從道德角度看，更大的土地權利并不是抽象地保護了農民這個弱勢群體的利益，而可能只是保護了農民中的極少數強勢者的利益，卻損害了占農民絕大多數的弱勢者的利益。從效率上看，在中國農民人數眾多、人均耕地狹小的國情下面，更大的土地權利往往意味著農業生產基礎條件更難改善，和土地資源配置更加無效率。
當前學界和媒體鼓吹的給農民更大土地權利，其結果可能恰恰會損害農民利益。我們必須深入到土地制度背后的機制與邏輯中，在中國當前國情的語境下來討論中國農村土地制度應該向何處去。任何抽象的、意識形態的、道德批判式的討論，都是應該警惕的。
遺憾的是，當前關于中國農村土地制度的討論中，既缺少關于中國農村土地問題的基本常識，又完全不理會中國農村土地內在的邏輯。尤其是一些旅居海外的華人經濟學家，在完全不懂中國農村土地制度甚至沒有做過一次農村調查的情況下，即以想當然的態度對中國土地制度大發宏論，這些以普世價值、抽象真理來發言的海外華人經濟學家，只是用西方經濟學教科書的知識來圖解中國農村土地制度，而根本不愿深入探究中國土地制度復雜的實踐邏輯，不管中國土地制度所面對的中國特殊國情。這種圖解望文生義，迎合大眾情緒，并因此形成了關于中國土地制度安排上的擴大農民土地權利的神話，這個神話的極端形式是：只要土地私有化，中國一切問題都可以迎刃而解。
讓人憂慮的是，最近10多年間，政策部門似乎也深受土地權利神話的影響，尤其是2002年《土地承包法》的修訂，2007年《物權法》的通過，和十七屆三中全會關于土地制度的最新表述，都存在極大的解釋空間。
 
六、
正是基于以上憂慮，2009年4月，我臨時決定寫一本關于中國農村土地制度的小冊子，以對中國農村土地制度尤其是其實踐狀況進行梳理。我希望以自己10多年的農村調查經驗，將土地制度背后的機制，尤其是地權的邏輯描述出來。我希望本書有助于讀者恢復關于中國土地制度的一些被遺忘了的常識。
 
 

2010年3月28日晚
于華中科技大學喻園家中
賀雪峰
 
 

后記
 
前幾天在臺灣地區訪問，在花蓮縣火車站前廣場看到孫中山先生塑像基座上刻著“地盡其利，地利共享”，心頭一震，發現我想說的話，孫中山先生一百年前就已說過。目前地不能盡其利，已是世界普遍的現象。臺北市中心相當破舊，據說已經動員拆遷20年，仍然因為有不動產主索價過高而無法談成拆遷協議。高雄到臺北的高速鐵路，因為征地困難，不得不繞走偏遠山區。日本成田機場因為居民不愿搬走，僵持幾十年，造成的經濟損失可能要以百億美元計。當然，有人說權利不能用成本來衡量，但我們也知道，權利是需要成本來維護的。無論權利應該如何安排，以上例子至少是說明了地未能盡其利。同時，每個社會都有自己特殊的土地制度安排，在土地私有化程度高的國家，占有較多土地且土地位置恰好在待開發地段的土地所有者就可以得到超多的地利，地利被地主拿走當然應該。土地漲價歸公是孫中山先生“平均地權”思想的核心，因為土地開發帶來土地升值，并非地主努力，而是社會經濟發展使然。地利被地主拿走，地利也就不可能歸公，沒有可以歸公的地利，政府或國家也就無力提供良好的公共服務。
看起來，中國目前的土地制度安排，正是遵照孫中山先生的訓導，可以做到“地盡其利，地利共享”。這恐怕正是土地公有的中國，基礎設施遠好于土地私有的印度的原因。
遺憾的是，國內關于土地制度的討論，似乎完全無視中國現有土地制度的優點，而要將在中國完全不可行的土地私有制搬進來。
十七屆三中全會前后，國內關于中國農村土地制度向何處去的爭論十分激烈。我并不研究土地制度，但因為常年在農村調研，對農村情況尤其是對農民的需要有一定了解，我發現一些人的頭腦完全被意識形態占據，而缺少關于中國農村土地制度的常識。
2007年以后，關于土地制度的爭論仍未平息。不止是爭論未平息，而且有爭議的實踐也已大規模展開，尤其是重慶、成都競相成立土地產權交易中心，企圖通過農村土地確權與地權交易，來推進不可逆的農村土地流轉。而學界和媒體關于土地制度的討論明顯有脫離中國農村實際的情緒化傾向，典型表現在對小產權房和“釘子戶”的討論與報道方面。
當學界和媒體出于善良的愿望，希望農民從土地制度的變動中獲取收益最大化時，農民卻可能因為失去土地而淪落到城市貧民窟中。與我們一般想象的農民需要更大的土地權利不同，真正從事農業生產的農民，他們最需要的不是土地權利而是生產方便。報刊上介紹農民因為有了更大的土地權利而因地致富，成為百萬甚至千萬富翁，這部分農民即使有，他們也只可能是中國九億農民中的極小和極其特殊的部分，恰恰這極小和極其特殊部分的農民是九億農民中的強勢群體和受益群體，這一部分農民不能代替中國大多數農民。
基于當前學界、媒體和地方政府在土地制度上的思想混亂，尤其是缺乏常識的現狀，2009年4月，我決定寫一本關于中國農村土地制度向何處去的小冊子，以討論中國農村土地制度的一些常識，并在此基礎上討論中國土地制度的發展方向。
本書的寫作得益于之前十年多時間的農村調研。最近十多年時間，我一直以駐村調查的方式，在全國不同地區開展調查，每年駐村調查時間都在2~3個月。長期的駐村調查形成了事事自下往上看的習慣，同時，長期的調查，使我能夠比較完整地把握農村的整體狀況，能相對辯證地看待農村的現狀與發展。我想這本書與一般討論土地制度的書的不同之處，恰在于其中強烈的經驗情緒。這種情緒不僅是一種態度，而且是一種視角，是一種方法，是一種立場。
本書得以寫成目前這個樣子，得益于眾多師友的幫助。首先要感謝張路雄先生。張路雄先生長期從事農村政策研究，曾多次參與中央一號文件的起草工作。正當我開始寫作此書時，張先生發來一組討論農村土地制度的論文，這是我所讀到的最為切近農村實際，也是與我關于土地制度想法最接近的論文，喜不自禁。書中也多有引用。
本書初稿還得到溫鐵軍、崔之元、姚洋、曹錦清等諸位師友的指正，他們推介本書的話已放在書的封底。《我向總理說實話》作者李昌平是我的老朋友了，他每次回武漢，都會到我所在研究中心坐一坐。他很早就提醒我要注意研究農村土地制度，他創造性地提出了“農村土地集體所有制是村民自治的經濟基礎”的觀點。這些都構成了本書的前緣。
本書出版，得到中國政法大學出版社付立鵬先生的大力幫助。中國政法大學出版社是聲譽卓著的出版社，能在中國政法大學出版社出版自己關于農村土地制度的著作，實在是榮幸之至。
本書寫作十分倉促，初稿是在2009年5~6月完成的，恰好這兩個月是我一年中最為忙亂的時間，因為這個時間內，碩士博士論文要答辯，本科生要畢業，暑假集體調研要安排。但我也只有這兩個月的時間可以用來寫這部書稿了，其中有些章節是用每天早晨早起兩個小時的時間寫成。寫作時間倉促，過去對土地制度素少研究，使得本書錯漏之處一定很多。也因此懇請各位批評指正。
農村土地制度是中國農村最為基礎的制度安排。無論本書的觀點是否正確，我都希望借此引起關于中國農村土地制度向何處去的嚴肅的討論。若有讀者對書中觀點有興趣，請寫電子郵件到：[email protected]。
 
賀雪峰
2010年6月15日晚
 
 
 
 
 
書名：地權的邏輯——中國農村土地制度向何去處
ISBN：978-7-5620-3700-2
作者：賀雪峰
出版社：中國政法大學出版社
出版日期：2010-10
版次：1-1
開本：16
頁數：360
定價：38元
裝訂：平裝

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