立法與金融：合作社促進(jìn)政策的國際經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)初北京大學(xué)在經(jīng)濟(jì)學(xué)門下開設(shè)產(chǎn)業(yè)組合課程以來，合作社思想傳入中國已有百年歷史。在這百年間，中國合作社發(fā)展歷程跌宕起伏，各種思潮和實(shí)踐模式相繼涌現(xiàn)，有經(jīng)驗(yàn)亦有教訓(xùn)。新世紀(jì)以來，中國開始致力于發(fā)展農(nóng)民合作社以推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，合作社發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。本文重點(diǎn)討論美國、西班牙、韓國等國合作社發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，集中研究合作社促進(jìn)政策中的金融部門作用和立法問題，并探討其對(duì)中國合作社的體系建設(shè)和促進(jìn)政策的啟示。  

美國的國家消費(fèi)者合作銀行  

美國人有著強(qiáng)烈的合作社情懷，美國合作社的歷史可追溯到1752年。那一年，本杰明·富蘭克林創(chuàng)立費(fèi)城房屋火災(zāi)險(xiǎn)互助會(huì)（Philadelphia Contributionship of the Insurance of Houses from Loss by Fire）。美國現(xiàn)有47000多家合作社，擁有1200多萬社員。每年的10月對(duì)于美國合作社人而言很特殊，因?yàn)檫@個(gè)月是國家合作社月（Co-op Month）。每年的這個(gè)時(shí)候，合作社及其成員都會(huì)舉行各種各樣的活動(dòng)，發(fā)表演說和研究報(bào)告，以慶祝合作社對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)。

  自1991年起，每年10月，美國國家消費(fèi)者合作銀行（NCB, National Consumer Cooperative Bank）都會(huì)發(fā)布一份排名報(bào)告《美國合作社100強(qiáng)》（Top Co-op 100），作為其年度報(bào)告的一部分，排名所考察的合作社涉及廣泛的行業(yè)領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)、金融、特許經(jīng)營、五金木材、食品、娛樂、媒體以及能源交通等領(lǐng)域。根據(jù)最新的年度報(bào)告，2008財(cái)政年度中，美國合作社100強(qiáng)創(chuàng)造了2090億美元的營業(yè)收入，平均在20億美元左右，其中農(nóng)業(yè)合作社占一半以上。100強(qiáng)以外則是大量的中小型合作社。

  發(fā)布該排名報(bào)告的美國國家消費(fèi)者合作銀行是什么來歷？為什么由它來承擔(dān)這項(xiàng)工作。這將涉及到美國合作社發(fā)展歷史上的一項(xiàng)重要事件。   1978年，美國國會(huì)通過"國家消費(fèi)者合作銀行法案"（National Consumer Cooperative Bank Act），并于當(dāng)年8月20日生效。該法案特許成立一家國有的非營利性金融機(jī)構(gòu)，作為推動(dòng)合作社發(fā)展的政策工具，旨在滿足合作社發(fā)展的金融需求，相當(dāng)于中國的政策性銀行。國家消費(fèi)者合作銀行就是該法案的產(chǎn)物。

  根據(jù)該法案，國會(huì)批準(zhǔn)了1840萬美金的種子基金，經(jīng)過近2年籌備，國家消費(fèi)者合作銀行于1980年正式成立。1981年政府推動(dòng)進(jìn)行私有化改革，但由2600多個(gè)成員組織擁有，從而保留了合作社性質(zhì)。消費(fèi)者合作銀行下設(shè)三個(gè)獨(dú)立的分支機(jī)構(gòu)：國家合作社銀行（NCB，National Cooperative Bank）、儲(chǔ)蓄銀行（FSB）和非營利組織 NCB Capital Impact，為合作社提供金融服務(wù)和技術(shù)支持。   消費(fèi)者合作銀行并不是一家普通銀行，而是合作社性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。法案賦予國家消費(fèi)者合作銀行特殊使命："通過提供創(chuàng)新性的金融及相關(guān)服務(wù)，滿足并支持美國的合作社及其成員的需要，特別是低收入社區(qū)。"

  美國國家消費(fèi)者合作銀行的銀行和金融服務(wù)，目標(biāo)集中于兩個(gè)方面：合作社擴(kuò)張和社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。除了農(nóng)業(yè)以外，所開展的項(xiàng)目涵蓋社會(huì)發(fā)展的許多方面，如住房、教育、醫(yī)療、文化、本地商業(yè)和社會(huì)服務(wù)等。消費(fèi)者合作銀行強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)發(fā)展的責(zé)任，尤其注重對(duì)中低收入社區(qū)的金融支持，30年來，為中低收入社區(qū)提供35億美元的資金。   根據(jù)2008財(cái)政年度報(bào)告，在合作社擴(kuò)張方面，合作銀行主要做了這幾方面工作。一是開辦11家新食品合作社，并促使400家成員組織參與到食品合作社500強(qiáng)的建設(shè)中。二是從福特基金會(huì)為食品合作社500強(qiáng)項(xiàng)目籌集到95萬美元的捐贈(zèng)。三是在Shared Equity建立起領(lǐng)導(dǎo)地位，34家參與的合作社一共獲得1800個(gè)席位。此外，在可再生能源、住房建設(shè)、醫(yī)療設(shè)施和病床、學(xué)校教學(xué)設(shè)備、簡(jiǎn)易住房等方面也進(jìn)行很多項(xiàng)目。如與共同貸款公司（Municipal Mortgage & Equity, LLC）合作開展一項(xiàng)900萬美元的可再生能源項(xiàng)目。2008年，國家消費(fèi)者合作銀行一共發(fā)放5.53億美元與其使命相關(guān)的資金，用于中低收入社區(qū)、刺激經(jīng)濟(jì)增長和合作社的發(fā)展，具體情況見表2。

    美國通過立法建立專門的金融機(jī)構(gòu)，并且以此為支撐，建立推動(dòng)城市和農(nóng)村合作社發(fā)展的支持體系，實(shí)施其合作社與社區(qū)發(fā)展政策。很多發(fā)展中國家在采取農(nóng)業(yè)發(fā)展和合作社促進(jìn)政策時(shí)，也采取這種模式，如蘇丹、尼日利亞、毛里求斯、國家都成立類似合作社發(fā)展銀行的金融機(jī)構(gòu)。在亞洲，印度于1962年通過"國家合作社發(fā)展公司法案"（National Cooperative Development Corporation Act），建立專門的金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)合作社的發(fā)展。泰國1966年通過"農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作社銀行法案"（Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives Act），建立農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作社銀行（BAAC）為農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作社提供金融支持，至今仍是泰國支持農(nóng)業(yè)和合作社發(fā)展的最重要金融機(jī)構(gòu)。2006年，伊朗從馬來西亞尋求幫助，希望建立合作社發(fā)展銀行，促進(jìn)伊朗國內(nèi)合作社的發(fā)展。  

西班牙蒙德拉貢合作集團(tuán)的金融部門  

西班牙蒙德拉貢合作集團(tuán)是世界合作社運(yùn)動(dòng)史上最值得驕傲的成功案例，目前是歐洲乃至世界最大的合作社集團(tuán)之一。2008年資產(chǎn)總額335億歐元，年?duì)I業(yè)收入達(dá)到178億歐元，社員以及員工92773人，下轄100多家合作社，包括培訓(xùn)合作社和研發(fā)中心，并有蒙德拉貢大學(xué)，是巴斯克地區(qū)最大的企業(yè)，也是西班牙的第七大企業(yè)（2008年度報(bào)告，http://www.mondragon-corporation.com）。由于蒙德拉貢的卓越成就，合作社研究者將其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為"蒙德拉貢經(jīng)驗(yàn)"，其簡(jiǎn)要?dú)v史如下：   1941年，一個(gè)名叫唐·何塞·馬麗亞·阿里茲曼蒂--阿里埃塔的傳教士，來到西班牙巴斯克地區(qū)的一個(gè)小鎮(zhèn)蒙德拉貢，在他的帶領(lǐng)下，創(chuàng)造了合作歷史上的一個(gè)奇跡。 1943年，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的支持下，創(chuàng)辦了一所技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，第一批學(xué)員有20人。1947年，第一批學(xué)員畢業(yè)，其中11名邊工作，邊上夜校深造。1948年，"教育和文化同盟"成立，培訓(xùn)學(xué)校獲得合法地位。   1952年，前述11名學(xué)生，在工程學(xué)院畢業(yè)。其中5人決定自立，實(shí)踐"諸生產(chǎn)要素中勞動(dòng)為首"的思想，組建烏爾格公司（以創(chuàng)始人名字的首字母組成），這是蒙德拉貢的奠基性企業(yè)。

  1954年，他們買下一個(gè)小車間，開始生產(chǎn)。期間，根據(jù)有關(guān)合作組織的法規(guī)，以及在兩位獨(dú)立的法律專家的幫助下，用了兩年的時(shí)間制定出一部合作社企業(yè)章程，相當(dāng)于后來合作社集團(tuán)的"憲法"，保證合作社在市場(chǎng)中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。   1956年，他們?cè)诿傻吕暯ㄔ煲患倚鹿S。這被認(rèn)為是蒙德拉貢合作集團(tuán)的起點(diǎn)。隨后合作社企業(yè)開始發(fā)展擴(kuò)大，同時(shí)也出現(xiàn)其他合作企業(yè)。這些合作社之間的組織和聯(lián)合問題日益顯現(xiàn)。

  1959年，烏爾格等合作組織正式組建聯(lián)盟，并且成立二級(jí)合作組織--"人民儲(chǔ)蓄銀行"（后來的合作銀行）。蒙德拉貢合作集團(tuán)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)基本完成。   到70年代末，蒙德拉貢集團(tuán)已經(jīng)擁有一套現(xiàn)代技術(shù)教育體系和以15000多名合作成員為勞動(dòng)大軍的70多家合作工廠，以及有93家分行和30萬的存款賬戶。1991年12月，在合作社成員大會(huì)上，Mondragon Group 更名為 Mondragon Corporacion Cooperativa，也就是今天的蒙德拉貢合作集團(tuán)。   蒙德拉貢所在的巴斯克地區(qū)比較特殊，歷來有獨(dú)立傾向。因此在當(dāng)時(shí)，西班牙中央政府不給巴斯克地區(qū)任何財(cái)政政策或稅收政策支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展，同時(shí)合作社也無法獲得信貸支持，合作社工人也無法進(jìn)入社會(huì)保　　 　　 　　 　　 　　 　　 障計(jì)劃。因此，蒙德拉貢必須在各個(gè)方面自力更生。   蒙德拉貢合作集團(tuán)的突出特點(diǎn)是在教育、工業(yè)和銀行業(yè)方面取得長足發(fā)展，在早期發(fā)展中，銀行業(yè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。1959年成立的人民儲(chǔ)蓄銀行，在蒙德拉貢集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)中，人民儲(chǔ)蓄銀行在聯(lián)盟中的地位相當(dāng)于二級(jí)支持性組織，對(duì)其他合作社提供技術(shù)、資金和管理。聯(lián)盟成員之間聯(lián)系的紐帶是聯(lián)盟合約，此外，人民儲(chǔ)蓄銀行還主要通過資金紐帶對(duì)聯(lián)盟成員施加影響。   人民儲(chǔ)蓄銀行建立之初，其宗旨就是為了解決合作社融資困難，解決合作社發(fā)展初期的困難。聯(lián)盟的建立是以人民儲(chǔ)蓄銀行為基礎(chǔ)的。聯(lián)結(jié)合作組織的紐帶是聯(lián)盟合約，人民儲(chǔ)蓄銀行為合作組織提供信貸、信息等支持和服務(wù)，作為平等合約，合作組織要將會(huì)計(jì)報(bào)表、發(fā)展計(jì)劃等信息反饋給人民儲(chǔ)蓄銀行，并將盈利放到銀行儲(chǔ)蓄。雙方既有互相監(jiān)督的關(guān)系，也有互相合作、互相支持的關(guān)系?；鶎雍献鹘M織除了提供資金上的支持外，也將自己發(fā)展信息提供給對(duì)方。同時(shí)，由人民儲(chǔ)蓄銀行統(tǒng)一進(jìn)行社會(huì)保障、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域的工作，保證合作社能致力于提高專業(yè)化程度，提高競(jìng)爭(zhēng)能力。

  另外，聯(lián)盟的作用還基于蒙德拉貢獨(dú)特的發(fā)展哲學(xué)。蒙德拉貢集團(tuán)認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)高漲期，如果不限制集團(tuán)發(fā)展速度，勢(shì)必造成規(guī)模擴(kuò)張過快，在經(jīng)濟(jì)衰退期就很難應(yīng)對(duì)。因此，他們通過發(fā)展計(jì)劃比較嚴(yán)格地控制合作社的發(fā)展速度和規(guī)模。他們采用建立新合作社的方式，將很多規(guī)模較大、經(jīng)營范圍較廣的合作社，分解為小合作社，但與原合作社保持集團(tuán)聯(lián)盟的關(guān)系，早期合作聯(lián)盟建議單個(gè)合作社人數(shù)不要超過500人。人民儲(chǔ)蓄銀行也承擔(dān)這方面的計(jì)劃和協(xié)調(diào)工作，通過研究決定新成立合作社所處的行業(yè)，并提供資金支持。   人民儲(chǔ)蓄銀行的地位持續(xù)了很長時(shí)間。后來，隨著合作聯(lián)盟規(guī)模的擴(kuò)大和發(fā)展，以及社會(huì)保障等功能的剝離和獨(dú)立，人民儲(chǔ)蓄銀行的二級(jí)支持性組織功能不如創(chuàng)立之初那樣強(qiáng)大，許多專業(yè)性領(lǐng)域的支持功能轉(zhuǎn)而交給其他專業(yè)合作組織。如教育和文化聯(lián)合會(huì)，專門為基層合作組織提供教育支持，研發(fā)支持。工業(yè)部門也逐步發(fā)展壯大，成立工業(yè)委員會(huì)，人民儲(chǔ)蓄銀行變?yōu)榕c工業(yè)部門并列的第三部門，統(tǒng)一由集團(tuán)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，金融部門不再置身于聯(lián)盟的頂端。

  蒙德拉貢經(jīng)驗(yàn)表明，在合作社發(fā)展初期，集中力量組建相應(yīng)的金融支持機(jī)構(gòu)，有利于協(xié)調(diào)合作社體系中的組織問題。在中國也出現(xiàn)類似的案例，如浙江省瑞安農(nóng)村合作協(xié)會(huì)，就起始于農(nóng)村金融部門的改革。2005年，瑞安農(nóng)信社資產(chǎn)60多個(gè)億，改組后總股本2億多。其中149萬股金由11萬多農(nóng)戶所擁有。瑞安市沒有采取簡(jiǎn)單的清資退股的方式，因?yàn)檫@對(duì)于農(nóng)民而言沒有任何實(shí)質(zhì)意義。而是在核實(shí)登記和自愿的基礎(chǔ)上，將分散的股東以行政村為單位進(jìn)行合并，最終形成3123個(gè)"集體股東"。2005年4月12日，瑞安市農(nóng)村合作銀行掛牌成立，從而在改革中保留農(nóng)民合作的成分。

  2005年6月16日，瑞安農(nóng)村合作銀行股東大會(huì)討論一致通過《關(guān)于支持籌備成立瑞安農(nóng)村合作協(xié)會(huì)的決議》，決定對(duì)于合作銀行內(nèi)部的小額股權(quán)進(jìn)行集中托管，3123個(gè)集體股東的權(quán)利將由正在組建的農(nóng)村合作協(xié)會(huì)統(tǒng)一行使。但具體的組織結(jié)構(gòu)還在探索之中，尤其是如何將瑞安上百家合作社納入到農(nóng)村合作協(xié)會(huì)中。   2006年1月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平在農(nóng)村工作會(huì)議上提出，要"積極探索建立農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作'三位一體'的農(nóng)村新型合作體系，努力服務(wù)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)"。   瑞安市看到合作銀行改制中的思路與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合的契機(jī)，形成了農(nóng)村合作協(xié)會(huì)組織結(jié)構(gòu)的思路。3月17日，在第十三屆人大第四次全體會(huì)議通過的《瑞安市政府工作報(bào)告》中，提出要"建立健全農(nóng)村金融、流通和科技推廣體系，引導(dǎo)成立'三位一體'的瑞安農(nóng)村合作協(xié)會(huì)，積極探索社會(huì)主義市場(chǎng)條件下的新型合作化道路"。2006年3月25日,以合作銀行為主發(fā)起單位的瑞安農(nóng)村合作協(xié)會(huì)正式成立, 農(nóng)村合作銀行的決議找到了現(xiàn)實(shí)落腳點(diǎn)。   瑞安農(nóng)村合作協(xié)會(huì)成立后，將工作重點(diǎn)下沉，深入農(nóng)村基層調(diào)研，了解農(nóng)民合作社的需求，并制定工作方案，吸引全市上百家合作社陸續(xù)加入，事實(shí)上成為二級(jí)支持性組織，承擔(dān)了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)盟的角色。農(nóng)村合作銀行以協(xié)會(huì)為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)合作銀行與農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶的對(duì)接，在沒有大幅增加運(yùn)營成本的情況下，將組織觸角盡可能地延伸到廣大農(nóng)村。   農(nóng)協(xié)各部門都有一個(gè)掛靠單位，分別是農(nóng)村合作銀行（信用部）、供銷合作社（流通部）、科技局（科技部）、農(nóng)業(yè)局（產(chǎn)業(yè)部）、司法局（維權(quán)部）、團(tuán)市委（志愿者總隊(duì)）、市委黨校（培訓(xùn)部），從上往下看，農(nóng)村合作協(xié)會(huì)相當(dāng)于"部門聯(lián)席會(huì)議"，協(xié)會(huì)貫通了涉農(nóng)政策與農(nóng)戶、基層合作社的聯(lián)系，使之有可能在全局范圍內(nèi)重組涉農(nóng)資源。

    東亞綜合農(nóng)協(xié)下的金融部門

  東亞的小農(nóng)社會(huì)特點(diǎn)，使得東亞國家的合作社道路與歐美國家（法國等國家除外）區(qū)別很大，這就是東亞的綜合農(nóng)協(xié)模式。東亞國家在工業(yè)國家進(jìn)程中，大都采用舉國體制，因此得以建立其一套自上而下的強(qiáng)大的合作社體系，也由此具備擁有自己專屬的金融部門的實(shí)力，如日本農(nóng)業(yè)的中央金庫、韓國的產(chǎn)業(yè)組合中央會(huì)。本文主要就韓國的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會(huì)進(jìn)行討論。

  韓國的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會(huì)（NACF）成立于1961年，根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，農(nóng)業(yè)銀行與協(xié)同組合重組合并后成立該機(jī)構(gòu)，旨在"提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化地位及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，改善農(nóng)民的生活水平以及致力于國家經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展"。   到2007年底，NACF資產(chǎn)總額2056億美元，其中銀行部門資產(chǎn)總額1677億美元，保險(xiǎn)部門資產(chǎn)總額268億美元。NACF現(xiàn)擁有240萬社員1187家農(nóng)業(yè)合作社，在全國擁有5427個(gè)銀行分支機(jī)構(gòu)，雇員18995人。（NACF2008年度報(bào)告，http://www.nonghyup.com；NACF北京辦事處提供的資料）   1961年合并的農(nóng)業(yè)銀行，其前身為金融組合聯(lián)合會(huì)。1907年，日據(jù)時(shí)期的韓國首次出現(xiàn)當(dāng)代協(xié)同組織，即光州地方金融組織。1933年，成立"金融組合聯(lián)合會(huì)"。1956年根據(jù)《銀行法》成立農(nóng)業(yè)銀行。1958年，成立"農(nóng)業(yè)協(xié)同組合"。導(dǎo)致二者合并的原因是，在這種二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)協(xié)組織力量得不到壯大。同時(shí)，農(nóng)業(yè)合作社難以得到金融支持，"當(dāng)初農(nóng)業(yè)銀行成立的目的是以確立農(nóng)業(yè)貸款制度而為農(nóng)業(yè)發(fā)展獻(xiàn)力，但實(shí)際上它把大部分資金用于直接向農(nóng)民放貸，對(duì)農(nóng)業(yè)協(xié)同組織則以經(jīng)營條件不合格等準(zhǔn)備狀態(tài)不健全為理由拒絕給予積極的資金支援"（NACF網(wǎng)站，http://www.nonghyup.com）。為了改變這種局面，確保農(nóng)業(yè)合作社的金融供給，韓國政府通過《農(nóng)協(xié)法》,促成二者合并，成立NACF。

  正因?yàn)槿绱耍琋ACF具有雙重機(jī)構(gòu)屬性，既是協(xié)同組合機(jī)構(gòu)，又是銀行機(jī)構(gòu)。其經(jīng)營理念"農(nóng)民/顧客第一"，即與它的這種雙重性質(zhì)有關(guān)。作為協(xié)同組合的NACF主要經(jīng)營農(nóng)畜產(chǎn)品的流通、購買，培訓(xùn)農(nóng)民，支援農(nóng)業(yè)發(fā)展。   根據(jù)《銀行法》，NACF的銀行業(yè)務(wù)部門作為特例，被視為金融機(jī)構(gòu)。NACF作為金融機(jī)構(gòu)的兩個(gè)特殊之處：一是經(jīng)營共濟(jì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（獨(dú)有業(yè)務(wù)），除人身險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)外，還經(jīng)營受政府委托的農(nóng)產(chǎn)品災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；二是經(jīng)營政府政策性貸款。除了一般性政策貸款外，NACF是經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策貸款的唯一機(jī)構(gòu)，占貸款余額的13%左右。這兩種特殊業(yè)務(wù)，使NACF成為韓國農(nóng)業(yè)政策和合作社促進(jìn)政策的實(shí)施機(jī)構(gòu)。

  需要注意的是，韓國、日本完成工業(yè)化進(jìn)程后，農(nóng)業(yè)人口降低到10%以內(nèi)，因此，小農(nóng)社會(huì)屬性已經(jīng)改變，小農(nóng)變?yōu)榇筠r(nóng)。與之對(duì)應(yīng)的龐大的綜合農(nóng)協(xié)體系，實(shí)際上是面臨機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的問題，因此韓日兩國的農(nóng)協(xié)組織后期都致力于推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革。

  在工業(yè)化后期，農(nóng)協(xié)體系中的金融部門成為最大且最主要的機(jī)構(gòu)。2007年底，NACF在韓國金融機(jī)構(gòu)中資產(chǎn)總額排名第4位，存款排名第2位，國際信用評(píng)級(jí)很高，穆迪（A1），標(biāo)準(zhǔn)普爾（A），世界排名第90位。會(huì)員組合的貸款僅占12%，并且?guī)缀跞繛檎哔J款。從這方面來看，NACF也是一家具有很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力的商業(yè)性銀行。銀行與保險(xiǎn)部門的資產(chǎn)占農(nóng)協(xié)總資產(chǎn)的94.6%，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的比例很低。

  因此，自我定位為"土地和農(nóng)民養(yǎng)育的韓國農(nóng)協(xié)"的NACF，20世紀(jì)末以來也采取了一些改革措施，提出新世紀(jì)的工作方向，即提供安全放心的食品以及在糧食武器化時(shí)代保證糧食安全，"發(fā)展成為受農(nóng)民與國民尊敬的新農(nóng)協(xié)"。

  國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國的啟示

  本文所談到的國際經(jīng)驗(yàn)，可以歸納為彼此相關(guān)的以下兩點(diǎn)。

  一是銀行與金融部門在合作社體系中發(fā)揮的拉動(dòng)作用。以金融部門的先進(jìn)性來帶動(dòng)居于基礎(chǔ)地位的專業(yè)合作社的發(fā)展，效果非常明顯，尤其在合作社發(fā)展初級(jí)階段。其根源在于金融業(yè)的先進(jìn)性，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中資源配置和要素重組中有著不可替代的作用。金融扶持機(jī)構(gòu)應(yīng)與合作金融相區(qū)分，合作金融是合作社體系的一部分，但前者性質(zhì)上獨(dú)立于合作社體系。盡管在實(shí)踐中，金融扶持機(jī)構(gòu)與合作社體系融為一體，但應(yīng)看到金融扶持機(jī)構(gòu)的超脫地位，從而看到在分散的合作社體系中建立全國統(tǒng)一的金融驅(qū)動(dòng)機(jī)構(gòu)的可能性。

  二是合作社促進(jìn)政策的立法確認(rèn)與政策性銀行的建立。以立法明確合作社發(fā)展銀行的性質(zhì)、使命與定位，并通過規(guī)定特殊金融機(jī)構(gòu)的特種經(jīng)營活動(dòng)來將政策內(nèi)涵具體化，保證政策的順利實(shí)施。更為重要的是，通過立法活動(dòng)，使合作社促進(jìn)政策上升到法律高度。法律具有穩(wěn)定性、長期性，此舉將為合作社的長期發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策支持與法律保護(hù)。合作社發(fā)展銀行的實(shí)踐模式，是立法活動(dòng)與公共政策相結(jié)合的典范，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

  在中國，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)成為各方共識(shí)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的最近統(tǒng)計(jì)，截至2009年9月底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社21.16萬家，發(fā)展勢(shì)頭非常迅猛，合作社已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要力量。這也意味著農(nóng)民專業(yè)合作社具備承接專門性發(fā)展政策的條件和能力。

  2006年10月31日，全國人大常委會(huì)通過《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，自2007年7月1日起正式施行。這部法律解決了農(nóng)民專業(yè)合作社的法律地位，農(nóng)民合作獲得法律認(rèn)可。同時(shí)，這部法律因?qū)⑿庞煤献髋懦谕獗粡V為詬病。鑒于20世紀(jì)90年代農(nóng)村合作基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在農(nóng)村金融和信用合作領(lǐng)域采取審慎態(tài)度是有必要的。   銀監(jiān)會(huì)于2006年12月22日公布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，允許社會(huì)資本進(jìn)入，建立三類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，以解決農(nóng)村地區(qū)金融空白和競(jìng)爭(zhēng)不充分的問題。在這份文件中，銀監(jiān)會(huì)承認(rèn)農(nóng)民資金互助的合法性，信用合作稍微開了一點(diǎn)口子，但至今不過批準(zhǔn)了十幾家資金互助社。

  2008年，十七屆三中全會(huì)提出："允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金，允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。"實(shí)際上從政策文件角度承認(rèn)農(nóng)民信用合作社的合法性。2009年中央一號(hào)文件中再次提出："抓緊出臺(tái)對(duì)涉農(nóng)貸款定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼、政策性金融對(duì)農(nóng)業(yè)中長期信貸支持、農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點(diǎn)的具體辦法。"   2009年2月，銀監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》，從五個(gè)方面細(xì)化農(nóng)民專業(yè)合作社的金融問題。這五個(gè)方面包括將農(nóng)民專業(yè)合作社全部納入農(nóng)村信用評(píng)定范圍、加大信貸支持、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、改進(jìn)服務(wù)方式、鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展信用合作，在信用合作方面提出更具體的要求，初步具備可操作性。

  這是中國合作社發(fā)展的現(xiàn)狀，可以從以下兩點(diǎn)看待中外差異。

  第一，21萬家合作社的突出特點(diǎn)是小和弱，公司領(lǐng)辦型和發(fā)展較好的合作社實(shí)力較強(qiáng)，但是數(shù)量有限。中國的合作社體系還處于初級(jí)發(fā)展階段，實(shí)力薄弱。中國的專業(yè)合作社模式，無法與歐美相比，也無法與今日之韓日、臺(tái)灣地區(qū)相比。信用合作的發(fā)展嚴(yán)重滯后，這意味著通過體系內(nèi)的信用合作，有可能會(huì)緩解農(nóng)民專業(yè)合作社融資難的問題，但卻難以形成體系內(nèi)的先進(jìn)力量，難以成為帶動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的領(lǐng)軍力量。因此，需要跳出合作社體系，來思考合作社促進(jìn)政策中的金融作用。

  第二，盡管中國的農(nóng)村社會(huì)亦屬于小農(nóng)社會(huì)，但中國是一個(gè)地域大國，農(nóng)村社會(huì)之復(fù)雜性、多樣性、不平衡性，是其他東亞國家（如韓國、日本）所不能相提并論的。因此，在中國建立全國農(nóng)協(xié)的成本非常高，同時(shí)目前也不具備現(xiàn)實(shí)條件，在必要性上，各方也尚且沒有達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。但無可否認(rèn)，建立合作社二級(jí)支持性組織是有必要的，合作社聯(lián)盟建立的層級(jí)需要結(jié)合中國國情考慮。   基于對(duì)中國合作社體系現(xiàn)狀的考察，中國可以從以下兩個(gè)方面借鑒金融部門支持合作社發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)。

  （一）有必要考慮立法建立促進(jìn)合作社發(fā)展的政策性銀行。農(nóng)業(yè)銀行等國有商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄銀行都把開展小額貸款業(yè)務(wù)、"為三農(nóng)服務(wù)"作為企業(yè)社會(huì)責(zé)任的一部分，但成效甚微，主要是金融部門的商業(yè)性與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱勢(shì)無法匹配。我國目前的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，主要在農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)銀行，且集中在糧食與農(nóng)產(chǎn)品收購方面，全局性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和合作社促進(jìn)政策還沒有提出。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面更是發(fā)展緩慢，依然是在"政府補(bǔ)貼、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與"的框架內(nèi)打轉(zhuǎn)難以突破。   因此，可以明確將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和合作社促進(jìn)政策作為農(nóng)業(yè)政策性金融的核心內(nèi)容，整合現(xiàn)有的涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)，建立一家全國性的農(nóng)民合作社發(fā)展銀行，以其作為合作社促進(jìn)政策的政策抓手。操作上可以改組一家現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)，或者在農(nóng)發(fā)行體制內(nèi)增設(shè)該業(yè)務(wù)，或者銀行剝離相關(guān)業(yè)務(wù)、共同出資組建。具體的實(shí)現(xiàn)形式可以另行，組建專門的政策性銀行之必要性已經(jīng)客觀存在。   建立全國性的合作社發(fā)展銀行，可以考慮借鑒美國等國家的經(jīng)驗(yàn)，以立法或條例的形式確認(rèn)其法律地位、企業(yè)性質(zhì)和組織使命。同時(shí)，整合既有的農(nóng)業(yè)政策、合作社政策以及信用合作社的政策或文件規(guī)定，在合作社發(fā)展銀行的立法框架內(nèi)，從而達(dá)到解決相關(guān)政策問題的目的。

  （二）合作社發(fā)展應(yīng)與縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，因此有必要考慮建立縣級(jí)農(nóng)民合作社聯(lián)盟組合。中國正在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，縣級(jí)將成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組織單位。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃作為地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的組成部分，是地方政府的工作內(nèi)容。目前，地方重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，輕視產(chǎn)品銷售和手續(xù)服務(wù)，使得農(nóng)民積極性不高。   通過建立農(nóng)民合作社縣級(jí)組織，既可以形成產(chǎn)業(yè)政策的組織實(shí)體，又有利于提高農(nóng)民的市場(chǎng)力量，從而增加農(nóng)民收益，同時(shí)可以提高農(nóng)民的組織化程度，與全國的合作社促進(jìn)政策相對(duì)接。這方面，可以考慮借鑒巴西工會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，將縣級(jí)農(nóng)民合作組織的建立納入到公法體系，促使地方政府推動(dòng)縣級(jí)農(nóng)民專業(yè)合作社二級(jí)組織的建立，保護(hù)農(nóng)民利益。中國局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)這方面的實(shí)踐創(chuàng)新，如浙江瑞安的農(nóng)村合作協(xié)會(huì)與河南蘭考的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會(huì)。

    今日中國之合作社實(shí)踐，承繼了中國合作社百年歷史的風(fēng)風(fēng)雨雨，承載著特殊的中國國情，不能隨意照搬任何一種國際模式或成功經(jīng)驗(yàn)，也不應(yīng)囿于歐美模式與東亞模式等各種模式之爭(zhēng)，而應(yīng)揚(yáng)長避短，博采眾家之長，在既有的政策和法律框架內(nèi)，邊改革邊實(shí)踐，探索自主制度創(chuàng)新的道路。