土地流轉(zhuǎn)與三農(nóng)問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)與三農(nóng)問(wèn)題　　

康新貴

摘要：土地是農(nóng)民賴以生存的最基本的生活保障來(lái)源，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本的條件。分田到戶，一家一戶的耕作是一種原始的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，如果要發(fā)展工商業(yè)，或者實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，發(fā)展規(guī)模效益，就需要把土地集中起來(lái)使用。但土地的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民個(gè)人的意愿，不能用行政命令的方式?jīng)Q定。是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)以及采用何種方式流轉(zhuǎn)是他們自己的事情，他們擁有最終的決定權(quán)，政府只能是引導(dǎo)和幫助。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民以入土地入股，進(jìn)行股份合作的方式集中使用土地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，限制土地轉(zhuǎn)讓，幫助農(nóng)民以合理的地租出租土地使用權(quán)。　　

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)  農(nóng)民基本生活保障  農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展　　

一、單干屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，土地的集中使用才有可能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主決定。　　

三農(nóng)問(wèn)題的基礎(chǔ)性因素是土地的使用，土地是農(nóng)民賴以生存的最基本的生活保障來(lái)源，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本的條件。土地所有權(quán)的擁有以及土地使用權(quán)的行使方式，是上個(gè)世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村變革的根本原因。在上個(gè)世紀(jì)中葉以前，在中國(guó)共產(chǎn)黨“耕者有其田”的召喚下，億萬(wàn)農(nóng)民積極參加了波瀾壯闊的革命，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的愿望。新中國(guó)建立后，毛澤東認(rèn)為一家一戶單干的生產(chǎn)方式屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為只有走農(nóng)業(yè)合作化的道路才能建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，已分到土地的農(nóng)民被組織起來(lái)參加農(nóng)業(yè)合作社，進(jìn)而發(fā)展為人民公社，土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)掙工分按勞分配。這種方式在興修大型水利、大規(guī)模平整土地以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化等方面取得了一定的成績(jī)，但也出現(xiàn)了吃大鍋飯、平均主義所引發(fā)的問(wèn)題。以小崗村為典型代表的分田到戶為模式，農(nóng)民再一次分得了土地，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被全面執(zhí)行。但小崗村“一年越過(guò)溫飽線，20年沒(méi)過(guò)富裕坎”。這是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，一撥又一撥參觀考察者對(duì)中國(guó)農(nóng)村改革大包干發(fā)源地——安徽小崗村的感慨和評(píng)價(jià)。聽(tīng)上去很尖刻，但也是令小崗人既難堪又困惑的實(shí)情。①而堅(jiān)持走集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的南街村，其經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)民生活水平之高使人對(duì)這種分田到戶的做法產(chǎn)生了合理的懷疑，左翼更是以南街村和小崗村的對(duì)比來(lái)論證集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的正確性。　　

小崗村和南街村二個(gè)案例都是客觀存在的，這的確讓人困惑，分田到戶到底是對(duì)還是錯(cuò)。　　

客觀的說(shuō)，分田到戶，一家一戶的耕作是一種最原始的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，它的優(yōu)點(diǎn)在于調(diào)動(dòng)農(nóng)民在個(gè)人的田地里付出辛勤勞動(dòng)和汗水的積極性，避免吃大鍋飯的平均主義，但它畢竟是一種小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)，不適應(yīng)大規(guī)模農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，不能發(fā)揮出規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益，也無(wú)法大規(guī)模的興修水利，更無(wú)法大規(guī)模的興辦工商業(yè)。　　

事實(shí)上，在上個(gè)世紀(jì)七十年代末農(nóng)民分到土地后，在一些靠近城市的城郊地區(qū)，為了興辦工商業(yè)，農(nóng)民再一次將自己的土地以出租、入股等方式集中起來(lái)使用。如我的老家甘肅蘭州的“東部市場(chǎng)”，在全國(guó)尤其是西北有一定的影響，就是由一個(gè)大隊(duì)的農(nóng)民將土地集中起來(lái)興建了這個(gè)以批發(fā)服裝等為主的大型批發(fā)市場(chǎng)。很顯然，這種大型批發(fā)市場(chǎng)的建立，不是一家一戶的土地所能承辦的。這種土地的集中使用，也不同于“人民公社、生產(chǎn)隊(duì)”的方式，在人民公社里，農(nóng)民僅僅掙工分按勞分配，這種土地的集中，既有按入股土地的分紅——股利，也有按勞分配的工資收入（如果參加工作），也有對(duì)全體村民的分紅（不論是否有土地入股）。　　

以往的分田分地、組織農(nóng)業(yè)合作化以及包產(chǎn)到戶，都不是由農(nóng)民自己決定的，是政策用一刀切的方式?jīng)Q定了農(nóng)民以怎樣的方式進(jìn)行勞動(dòng)和生活。歷史發(fā)展到今天，在一個(gè)講民主政治的社會(huì)里，無(wú)論如何，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己來(lái)決定以何種方式?jīng)Q定土地的使用，城里的學(xué)者和高高在上的官僚為什么要決定農(nóng)民自己的事情，農(nóng)民自己的生活要靠農(nóng)民自己解決、農(nóng)民的住房要靠農(nóng)民自己解決、生老病死、子女高等教育……都要靠自己解決，他人憑什么要決定農(nóng)民應(yīng)當(dāng)如何如何、不應(yīng)當(dāng)如何如何而對(duì)其結(jié)果卻不負(fù)責(zé)任。如果農(nóng)民連他們自己如何勞動(dòng)、如何生活的方式都不能自主的決定，那真是民主的悲哀。　　

本人以為，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)分給農(nóng)民，這是行使土地使用權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，沒(méi)有土地，他們用什么進(jìn)行表決呢?如果由各級(jí)官僚代為行使土地的使用管理權(quán)，往往會(huì)出現(xiàn)剝奪農(nóng)民權(quán)益的事情，甚至于農(nóng)民根本就沒(méi)有決定權(quán)。至于在分得土地后，是單干還是組織起來(lái)集體干，由他們根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件、自身的愿望由他們自己決定。窮怕了的農(nóng)民渴望富裕，倘若真的有可能在組織起來(lái)以后就能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，他們一定樂(lè)于參加。這里，政府的責(zé)任在于引導(dǎo)他們，而不是行政干預(yù)和直接命令他們。　　

二、應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民以入土地入股的方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，限制土地轉(zhuǎn)讓，幫助農(nóng)民以合理的方式出租土地。　　

如果要發(fā)展工商業(yè)，或者實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，發(fā)展規(guī)模效益，就需要把土地集中起來(lái)使用；如果在土地集中后因種種原因不能發(fā)展工商業(yè)、不能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)也是可行的。關(guān)鍵在于是否具備發(fā)展發(fā)展工商業(yè)和實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)機(jī)械化的主客觀條件，主客觀條件包括自然環(huán)境、人、財(cái)、物等各個(gè)方面。這種土地的集中，應(yīng)當(dāng)與上世紀(jì)五十年代的人民公社有所區(qū)別，在人民公社，農(nóng)民失去了對(duì)土地的直接管理權(quán)，土地的使用由生產(chǎn)隊(duì)、人民公社來(lái)決定。目前的土地集中，土地使用權(quán)依然屬于農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)民以入股、租賃、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民以入土地入股，進(jìn)行股份合作的方式集中使用土地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，限制土地轉(zhuǎn)讓，幫助農(nóng)民以合理的地租出租土地使用權(quán)。　　

在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民在這種土地集中使用的流轉(zhuǎn)過(guò)程中基本上是弱者，他們?nèi)狈Ρ匾姆芍R(shí)，缺少對(duì)土地升值的預(yù)見(jiàn)性，甚至缺少話語(yǔ)權(quán)。許多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)感到茫然，一是不熟悉法律政策，二是無(wú)法預(yù)知土地增值效應(yīng)，因此不敢把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，使得流轉(zhuǎn)率較低。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，有的農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但隨著土地不斷增值，而農(nóng)民不能分享土地增值的收益，往往引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突。　　

采用土地入股的方式，農(nóng)民成為集體經(jīng)濟(jì)的股東，利益與個(gè)人密切相關(guān)，既可能依靠集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可避免吃大鍋飯的平均主義，也能夠分享土地增值的收益。轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，農(nóng)民個(gè)人獲得一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但永遠(yuǎn)失去了賴以生存的基本保障，如果農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地后沒(méi)有獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源，一旦個(gè)人經(jīng)營(yíng)失敗或失業(yè)，他將如何生存？這種案例屢見(jiàn)不鮮，因此，應(yīng)嚴(yán)格限制土地使用權(quán)的一次性轉(zhuǎn)讓。對(duì)于土地使用權(quán)的租賃，一般租賃期都較長(zhǎng)，合理的確定租賃價(jià)格對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一件困難的事情，尤其是對(duì)未來(lái)不確定性的把握。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和通貨膨脹，目前看上去比較合理的租賃價(jià)格在十年后可能變得極不合理。土地是農(nóng)民生活的基本來(lái)源保障，如一個(gè)農(nóng)民將他擁有的土地使用權(quán)全部用于出租，租賃價(jià)格的底線應(yīng)當(dāng)是能夠保證農(nóng)民的最低生活水平。這里，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府有責(zé)任幫助農(nóng)民以合理的方式和租賃價(jià)格出租土地，如提供標(biāo)準(zhǔn)合同，組織律師團(tuán)提供具體服務(wù)，積極支持農(nóng)民提出情勢(shì)變更等等，從而保障他們的合法利益，保障他們的生活水平不斷提高。　　

關(guān)于土地的征收，這本不屬于上述土地流轉(zhuǎn)的范疇，但它對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，也是一種廣義的“土地流轉(zhuǎn)”。征地以及征地補(bǔ)償已引發(fā)了太多的糾紛，數(shù)不勝數(shù)，更有必要討論一番。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第四十四條規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……，依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。該規(guī)定沒(méi)有對(duì)公共利益需要和商業(yè)性質(zhì)的工商業(yè)征地的補(bǔ)償進(jìn)行區(qū)別。　　

需要特別關(guān)注的是，什么是公共利益，通常認(rèn)為公共利益應(yīng)當(dāng)是為了社會(huì)公眾的共同利益需要，如高等級(jí)公路國(guó)道、省道的建設(shè)、大型城市廣場(chǎng)的建設(shè)、公立學(xué)校、軍事設(shè)施用地等等，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房、建立工業(yè)廠等，一般應(yīng)不屬于公共利益。相應(yīng)對(duì)這種商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)由被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)商等建設(shè)方按市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商決定，而不宜由國(guó)家規(guī)定補(bǔ)償數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楝F(xiàn)在實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)的房屋，其出售價(jià)格由開(kāi)發(fā)商按照市場(chǎng)價(jià)格銷售，農(nóng)民的土地為什么要按國(guó)家規(guī)定的數(shù)額進(jìn)行補(bǔ)償？對(duì)開(kāi)發(fā)商出售房屋實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)規(guī)定，是否合理？是否公正？即使為公共利益的需要而征地，大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用按公平市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償方式，如英國(guó)、美國(guó)等，即以被征用土地征用時(shí)在公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的公平市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公平市場(chǎng)價(jià)格的定義是買(mǎi)賣(mài)雙方愿意接受的價(jià)格。②2006年，廣州市市區(qū)的一個(gè)城中村，他們將自己的土地以入股的方式與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房，雙方規(guī)定了房屋建成后的分配比例。這個(gè)村的農(nóng)民真聰明，很有創(chuàng)造性，他們也很幸運(yùn)，沒(méi)有人強(qiáng)迫他們以什么價(jià)格轉(zhuǎn)讓土地，他們真的很幸運(yùn)！農(nóng)民以土地入股的方式開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)……，是一種較好的集中使用土地的方式，政府理應(yīng)幫助和支持他們。　　

三、土地是農(nóng)民賴以生存的基本條件和保障，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供強(qiáng)有力的政策和法律保障。　　

總而言之，土地是農(nóng)民賴以生存的基本生活和福利保障，土地的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民個(gè)人的意愿，不能行政命令的方式?jīng)Q定。是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)以及采用何種方式流轉(zhuǎn)是他們自己的事情，他們擁有最終的決定權(quán)，政府只能是引導(dǎo)和幫助（轉(zhuǎn)讓土地除外）。很明顯，家庭聯(lián)產(chǎn)承包單干屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，只能解決農(nóng)民的吃飯問(wèn)題，要想富起來(lái)就必須發(fā)展工商業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益。各地的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件等千差萬(wàn)別，一些可能適于發(fā)展工商業(yè)、適于發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、集中使用土地就比較能夠被農(nóng)民所接受，而一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，自然條件差，好像聯(lián)合起來(lái)也沒(méi)什么可干的事情，土地集中就沒(méi)有多大意義。廣東的一些山區(qū)農(nóng)村，村民很想聯(lián)合起來(lái)干點(diǎn)什么，但因種種原因找不到聯(lián)合起來(lái)后可干的事情，這種現(xiàn)象在北方農(nóng)村也很普遍。而對(duì)于城郊的農(nóng)民，他們可能早就把土地集中起來(lái)了，政府要做的是如何保護(hù)他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)后的利益。一些地方的農(nóng)村，村干部以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的名義以極低的地租價(jià)格將本村土地集中起來(lái)，然后與他人合作興辦工商業(yè)，最后獲利的只是少數(shù)村干部，從而引發(fā)了村民對(duì)村干部的不滿和與外來(lái)投資者的沖突，這需要國(guó)家?guī)椭r(nóng)民個(gè)人保護(hù)他們的合法權(quán)益，讓他們依靠土地、使用土地富起來(lái)。　　

在目前，從人口組成上說(shuō)農(nóng)民依然是多數(shù)，三農(nóng)問(wèn)題不僅只是農(nóng)民問(wèn)題，它關(guān)系到整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。尤其現(xiàn)在，內(nèi)需不足已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果農(nóng)民依然貧困，內(nèi)需如何能擴(kuò)大？　　

參考文獻(xiàn)：　　

1、《土地自愿流轉(zhuǎn) “中國(guó)改革第一村”改革試驗(yàn)再破繭》  《瞭望》新聞周刊  　2008年10月06日　；　　

2、劉 麗  王正立《征地補(bǔ)償，外國(guó)啥標(biāo)準(zhǔn)》 國(guó)土資源網(wǎng) 　2004年9月6日　  。　　

作者：康新貴  [email protected]　　

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