來源：《中國社會(huì)科學(xué)院報(bào)》第36期 2009年2月19日
近年來，國家連續(xù)出臺(tái)利農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)民收入大幅度提升，種田積極性提高，但在一些地方，土地拋荒現(xiàn)象仍然存在。抗旱之際，專家調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)除了種糧比較效益低之外，農(nóng)田水利設(shè)施投入不足也是拋荒原因之一。
土地拋荒或棄耕的現(xiàn)象在全國很多省份存在。拋荒的時(shí)間長短不一，多則數(shù)年，少則一季(如雙季水稻生產(chǎn)改為單季種植)。棄耕等于減少了耕地面積，或者是影響到土地利用的效率，導(dǎo)致糧食及其他農(nóng)作物生產(chǎn)的數(shù)量及對(duì)市場供應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的減少。
土地拋荒、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)依然存在
對(duì)于土地拋荒，地方各級(jí)政府和村級(jí)組織都因地制宜地采取了一些辦法予以抑制，比如由縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，層層簽訂責(zé)任狀以控制拋荒的面積。近年來，中央鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)對(duì)于防止棄耕起到了較大的作用。
但是，土地拋荒的現(xiàn)象和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定的情況各地依然存在。一些農(nóng)戶既不愿耕種自己的承包地，也不愿流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，致使一些土地荒蕪。在那些通過或多或少具有行政命令色彩的方式而被耕種起來的土地上，以及在流轉(zhuǎn)時(shí)間較短和沒有簽訂書面土地流轉(zhuǎn)協(xié)議而流轉(zhuǎn)的土地上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性依然難以保證。我們的調(diào)查表明，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部為了完成考核目標(biāo)，通過行政命令的方式對(duì)付拋荒和直接代替農(nóng)戶耕種土地等做法都是應(yīng)急之舉，不足以穩(wěn)定生產(chǎn)；而短期流轉(zhuǎn)的土地雖然免于棄耕，但流得土地的農(nóng)戶也沒有做長期經(jīng)營的打算，從而不利于提高生產(chǎn)效率。從長遠(yuǎn)看，零散、短期流轉(zhuǎn)土地，不利于穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
土地拋荒源于糧食生產(chǎn)比較效益低
棄耕和短期流轉(zhuǎn)土地的原因比較復(fù)雜。表面上看，很多地方的土地拋荒與勞動(dòng)力不足有關(guān)，但是基本的原因在于糧食生產(chǎn)的比較效益低下，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。近幾年來，國家一直采取惠農(nóng)政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼力度；糧食收購價(jià)也有所提高，國家今年又將稻谷主產(chǎn)區(qū)的最低收購價(jià)上調(diào)了約16%，使得稻谷最低收購價(jià)達(dá)到了每百斤90多元。但是，糧價(jià)在總體上還是偏低，尤其是農(nóng)資化肥價(jià)格的不斷上漲，使得種糧的收益實(shí)際呈下降趨勢，以致種一畝地一年的收入不如打工一個(gè)月所得的收入多。一些農(nóng)民認(rèn)為，糧價(jià)要達(dá)到每百斤200元左右，才能較好地調(diào)動(dòng)種糧的積極性。比較效益的低下，成為抑制農(nóng)民種糧積極性的主要原因。當(dāng)然，農(nóng)民寧愿拋荒而不愿把土地流轉(zhuǎn)出去，也有流轉(zhuǎn)收益低于預(yù)期的原因。但這一原因與上述種糧收益低下，屬同一個(gè)問題。
農(nóng)民種田義務(wù)規(guī)定不充分
土地拋荒的另一個(gè)重要原因是法律對(duì)農(nóng)民的種田義務(wù)規(guī)定得不夠充分和細(xì)致。相關(guān)的法律重在保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包地的權(quán)利，而對(duì)承包了土地的農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的耕種義務(wù)規(guī)定得不夠具體、細(xì)致和到位，致使農(nóng)戶短期內(nèi)棄耕承包地而不必承擔(dān)責(zé)任。《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都沒有規(guī)定農(nóng)民必須按時(shí)耕種土地的義務(wù)。《土地管理法》確有一些規(guī)定，如第三十七條規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”。但這一條顯然是首先針對(duì)征用土地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但又不能及時(shí)開工致使土地閑置的情況而言。隨后，該法規(guī)定“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。這一規(guī)定可以被理解為針對(duì)農(nóng)民自身的拋荒行為，但顯然過于粗疏，不能適用于處置斷斷續(xù)續(xù)的或季節(jié)性的拋荒行為。
的確，到處都或多或少地存在著農(nóng)戶寧愿拋荒而不愿流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，對(duì)于如何抑制這種現(xiàn)象，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部處在兩難的境地。他們一方面承擔(dān)著抓糧食生產(chǎn)和抑制拋荒的責(zé)任；另一方面，他們干預(yù)拋荒和在拋荒地上組織生產(chǎn)又缺乏法律依據(jù)。
農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施長年失修
灌溉和排澇設(shè)施等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施長年失修或荒廢，使一些地塊耕種有困難，這也是棄耕的一個(gè)重要原因。當(dāng)前農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是水利和排灌設(shè)施，大多是在20世紀(jì)五六十年代興修的。分田到戶以后，農(nóng)業(yè)公共水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)投入不足，致使原先的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)歷幾十年的失修以后開始荒廢。
國家和地方政府多年來雖然一直重視較大型與較重要的水利灌溉工程的建設(shè)及維修，但仍解決不了分布在田間地頭的排灌系統(tǒng)的失修問題。當(dāng)前發(fā)生在河南、山東、安徽等小麥主產(chǎn)區(qū)的嚴(yán)重旱情，也暴露了一些地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施和灌溉系統(tǒng)存在的問題。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的荒廢，增加了一些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困難，并增加了生產(chǎn)的成本，最終導(dǎo)致一部分土地被拋荒。
完善法律及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施抑制土地拋荒
為了抑制土地拋荒或棄耕的現(xiàn)象，可以從糧價(jià)、法律、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等方面入手。
大幅度地提高糧價(jià)不僅是要防止谷賤傷農(nóng)，還要讓種糧有足夠的利益可圖，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入穩(wěn)定增長。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有糧價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合市場變化，設(shè)計(jì)一個(gè)使糧價(jià)能夠穩(wěn)步上漲的機(jī)制，爭取在最短的時(shí)期內(nèi)使糧價(jià)達(dá)到可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的水平。
修改和完善相關(guān)法律，使按時(shí)耕作成為承包了土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民的法律義務(wù)。法律保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，但權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)匹配。農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)種田的義務(wù)，至少應(yīng)承擔(dān)不讓自己承包的土地荒蕪的義務(wù)。建議修改《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》，采用《土地管理法》規(guī)定的禁止拋荒的原則，并進(jìn)行細(xì)化。法律應(yīng)明確規(guī)定，因各種原因而不能或不愿親自耕種土地的農(nóng)戶，有義務(wù)委托所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組織，在不改變農(nóng)戶對(duì)承包地經(jīng)營權(quán)的前提下，組織勞動(dòng)力及時(shí)代耕代種，避免土地荒蕪。農(nóng)戶若愿意耕種，可適時(shí)收回承包地。法規(guī)的修改和完善可以解決既不愿耕種，又不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的拋荒問題。同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部在被拋荒的土地上組織生產(chǎn)也有了法律依據(jù)，而農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)依然處在法律的保護(hù)之下。
國家重視病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)，但地方政府對(duì)于分布于田間地頭的排灌設(shè)施的建設(shè)和維修投入不足。由于水利灌溉是一個(gè)系統(tǒng)工程，重大和重點(diǎn)水利灌溉項(xiàng)目如果沒有田間地頭的排灌系統(tǒng)相匹配，仍難以充分發(fā)揮在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。建議加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)及維修的投入，國家、地方政府和農(nóng)村集體組織共同負(fù)責(zé)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)及維修。其中，國家制定政策，由地方政府、鄉(xiāng)村組織和農(nóng)戶三方投資建設(shè)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田水利設(shè)施。
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