反思農業水利設施市場化改革

鄭風田等:反思旱災看我國農水改革

鄭風田 郎曉娟 中國人民大學

注：這次大旱暴露出我國關系糧食安全的農田水利設施建設與管理存在不少問題。這幾年在國家社科基金與國家自然科學基金等項目的資助了，我們對全國不少農戶、基層政府部門、水利部門等進行了比較全面的調查。現把一些研究發現公布一下，希望對未來我國建立良好的農田水利設施，長久解決干旱困擾問題能有所幫助。這篇博文主要講我國各地農田水利改革方向存在的問題及對策調整。

目前的農田水利改革方向必須要調整了。我國農田水利設施過去片面市場化改革暴露諸多問題。

“世界銀行共識”在我國也有很大的影響。世行通過基礎設施貸款、每年的政策報告等途徑，多方位影響我國農田水利設施的改革與管理，不少改革方案的出臺都是在世行專家的幫助下進行的。中國的水利建設和農田水利設施管理在改制承包之后經營日趨困難，管理日趨衰敗、與農戶用水間的矛盾日益增多的現狀，也讓人們開始反思“世界銀行共識”的可行性，事實證明：水利資源的私有化和市場化的實行是有一定條件的，政府部門“甩包袱”式的私有化和市場化行為，將嚴重損害農村用水者的利益，并帶來更多的矛盾和沖突。我國走訪調查了不同的地方，現以某一市場為例，看一下他們這幾年水利部門是如何改革的？又暴露了什么問題？

一、某市的水利設施市場化改革內容及暴露的問題

（一）某市利設施市場化改革的主要內容

1.將小型農村水利設施全面推向市場，盡數承包、拍賣。

2.水利部門追求資本化，由政府機構出面組建營利性公司，出現逐利行為。

3.部分水管單位改為企業性質推向市場，任其自生自滅，在向農戶收取水費方面加大力度。

（二）某市市場化改革造成的后果和其中暴露的問題

1.水利設施產權改革后，承包者短期行為嚴重，大多將水利設施改作他途，并與農戶用水之間產生巨大矛盾，而政府在其中未起到任何有效的約束作用。

2.溝渠等非排他性較強的水利設施既無人承包，又無政府管理，破壞嚴重，增加了農民用水的困難。

3.水利部門資本化現象嚴重，大量資金被投入工業等用途，農田水利設施建管乏力、年久失修，是無力對抗自然災害的最主要因素。

4.改革過程只從水利部門自身的利益出發，將制度成本轉嫁給市場和農戶，而農民本身的需求被忽略，其意愿缺乏適當的表達渠道和方式。

三、對于農田水利設施私有化結果的反思和政策建議

（一）農田水利設施的私有化同樣需要政府的補貼和監管，政府不能缺位，尤其不能把私有化作為“甩包袱”的手段

水利設施作為一種準公共產品，如何將其外部性內在化，提高社會資本進入的積極性，是需要認真研究的問題。政府不應抱著“一包了事”的心態，不能以“甩包袱”為主要目的。農田水利設施的承包，一方面應該建立長效機制，延長承包期限，遏制承包者的短期行為；另一方面應有相應規章和監督體系，約束承包者的經營行為，減少承包經營與農戶用水需求間的矛盾。更重要的，政府部門也要承擔應有的責任，在外部性較大、監督管理較為困難的渠系建設等方面投入資金，也應對承包者給予一定的補貼，鼓勵他們更多的考慮農戶利益，更好地保障水利設施高效運營。

（二）農田水利設施的管理體制改革不能“一刀切”，應結合當地實際，以“農民本位”為中心，建立參與式的農田水利設施管理模式

我國農村地區范圍廣、情況復雜，在一個地區推廣良好的政策，到了另一個地方，很可能舉步維艱。因此，在農田水利設施的管理體制改革中，任何政策和措施都不能全國“一刀切”，而應該充分考慮當地的實際情況再加以決策。

要做到這一點，必須要堅持以“農民本位”為中心：首先，必須要改變目前“由上自下”的管理模式，而應當積極提倡農戶參與式的項目規劃，由村民自治組織通過相應的民主決策程序，自己決定究竟需要怎樣的公共品服務；此外，還應給予基層政府更大的靈活性和自主性，并努力建設農戶參與農田水利設施管理的長期機制和對未來收益的穩定預期。

（三）在市場化之外，考慮如何借鑒集體化時期農戶合作建設農田水利的經驗，探索制度創新與組織創新，重構農戶合作機制

作為一種高投入、高風險、低回報的資產，農田水利工程實際上并不完全適合私人經營，市場化的管理方式也許并非最佳的解決途徑，應借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗，研究如何重構農戶合作機制。此外，還應考慮當地農村本身的特點，對于合作傳統良好的農村社區，可以直接引入用水戶協會等合作模式，由政府加以適當補貼，幫助其自立發展；而對于村莊分散現象嚴重，基本無法合作的村莊，則應該詳細考察其分散化現象出現的原因，對癥下藥，幫助其解決村莊組織問題。

（鄭風田為中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，經濟學博士，副院長，郎曉娟為中國人民大學博士生）

鄭風田等：國際兩種“治水”模式的反思

鄭風田 邱澄 中國人民大學

注：這次大旱暴露出我國關系糧食安全的農田水利設施建設與管理存在不少問題。這幾年在國家社科基金與國家自然科學基金等項目的資助了，我們對全國不少農戶、基層政府部門、水利部門等進行了比較全面的調查。現把一些研究發現公布一下，希望對未來我國建立良好的農田水利設施，長久解決干旱困擾問題能有所幫助。這篇博文主要講各地在農水建設的經驗及教訓。

基礎設施對于社會經濟發展有著舉足輕重的作用，其中農田水利設施對于農業生產和農戶生活息息相關，但是相關歷史表明，過去幾十年，廣大發展中國家在基礎設施和公共服務上普遍失敗的（Banerjee，Somanathan，2001），因此，國際機構和各國政府對農田水利基礎設施的投資和管理方式進行了多方面的探索， 其中最受人矚目的是“世界銀行共識”和“東亞模式”。

“世界銀行共識”：私有化、市場化及其困境

世界銀行（2004）指出私有化是解決發展中國家公共品供給困境的有效方式，這種觀點認為市場能夠優化資源配置，而公共資源（比如水資源）則可以被視為一種可競爭、可排他、可轉讓的特殊商品，因此，構建一個有效的市場就可以讓發展中國家的政府擺脫目前面臨的公共服務效率低下的困境。

在小型基礎設施的管理上，世界銀行力推“社區共管”模式，他們認為，這一強調社區參與和同伴監督的管理方式會帶來決策過程的透明化、責任化和公平化，并可與市場機制相結合，對公共服務進行更有效的分配，以此帶來更高利用效率，創造更高的經濟價值和社會價值（Wilder, 2002）。

世界銀行的思想得到了許多學者的支持，并在世界范圍內進行了推廣，很多發展中國家在“世界銀行共識”的指導下進行了各種基礎設施的市場化和私有化改革。但是十幾年的探索之后，人們卻發現“世界銀行共識”并沒有為這些國家帶來光明的前景，反而增添了許多新的困難，質疑之聲因之四起，學者們對世界銀行模式進行了深刻地反思和猛烈地批判（Bakker，2001；Briscoe et al., 1998；Gleick and Wolff，2002；Wilder and Lankao，2006)。

以“世界銀行共識”在墨西哥的推行為例，學者們指出，這一改革沒有改善墨西哥原先公共服務的低效率，反而帶來了更多的問題，如：社會力量無力承擔高額的建設和管理費用，國家資金的撤出加速了資金鏈的斷裂，使得基礎設施建設停滯不前；基礎設施的私營化加大了人們獲得公共服務的機會的不平等，造成了更大的貧富差距；私營業者對公共資源進行掠奪性開發，不顧發展的可持續性。

“東亞模式”——政府投資為主、社會資源參與為輔

很多學者認為“世界銀行共識”僅僅看到了公共資源的經濟性，忽略了很多深層次的因素：如世界各地的地域特征、社會文化各不相同，因此私有化難以在世界各地推廣（Trawick，2003）；發展中國家缺乏相應的市場和法律制度，很難保證市場化的公平和效率（Wilder and Lankao，2006）；在某些地區，產權難以界定；等等。

在此基礎上，學者們指出，財政力量的退出只會惡化基礎設施和公共服務的供給狀況，國家投資為主、社會資本參與為輔的方式才是行之有效的方法。在這種思想的指導下，日本和韓國的基礎設施建設和公共服務取得了巨大的成功，由此徹底顛覆了“世界銀行共識”。

以韓國為例，該國的農田水利基礎設施的改革是“新村運動”的重要組成部分，隨著新村運動的推行而不斷深化。在投資上，韓國建立了以國家財政為主、受益農戶投資為輔的管理體系，從資金上保證了農田水利基礎設施水利的建設和管理工作能夠順利進行；根據各地特殊的地域特征，積極動員當地農村社會資源，建立“自下而上”的動員機制，充分體現農民的積極性、主動性與創造性；政府提供多種優惠政策與獎勵措施，根據各個村莊的表現，政府實行獎勤罰懶的機制，以官辦型民間組織為管理主體，根據農田水利基礎設施規模的大小，由不同的官辦型民間組織負責管理。這些措施都保證了韓國農田水利基礎設施改革的成功。

啟示

從上述國際經驗中我們可以得到以下一些啟示：

不能過分強調農田水利設施的私有化。國際經驗表明完全照搬世界銀行的思路是行不通的（Bakker，2001；Briscoe et al., 1998；Gleick and Wolff，2002；Wilder and Lankao，2006），在發展中國家，由于制度和法治建設的不完善，私有化往往不僅不能夠發揮市場的資源配置功效，很可能還會損害低收入階層和農村居民的利益，甚至引起社會動蕩。

在基礎設施改革中，政府必須發揮應有的作用。政府不能缺位，更不能把私有化作為“甩包袱”的手段，缺乏財政的引導和支持，是不可能解決基礎設施的供給問題的。

以農戶需求為中心，建立“自下而上”的農田水利基礎設施選擇與訴求表達機制，充分發揮相關協會的力量，在農田水利基礎設施管理模式上采取“民辦公助”的方式。

（鄭風田為中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，經濟學博士，副院長）

邱澄為University of georgia博士生）

鄭風田等：我國農田水利設施改革面臨的問題與對策

鄭風田等 中國人民大學

注：這次大旱暴露出我國關系糧食安全的農田水利設施建設與管理存在不少問題。這幾年在國家社科基金與國家自然科學基金等項目的資助了，我們對全國不少農戶、基層政府部門、水利部門等進行了比較全面的調查。現把一些研究發現公布一下，希望對未來我國建立良好的農田水利設施，長久解決干旱困擾問題能有所幫助。

一、我國農田水利設施建設暴露出的問題

1．以市場化、私有化為主要特征的“世界銀行共識”在不少國家出現困境，東亞小農的農田水利建設政府不應該缺位。“自下而上”的農田水利投入與管理機制可以解決管理效率問題。

從國際視角來看，過份強調私有化的“世界銀行共識”在不少國家的實際執行過程中存在不少問題，“墨西哥困境”顯示“世行共識”不得沒有解決墨西哥原有基礎設施提供的低效，反而帶來了更大的問題，如：社會力量無力承擔高額建設管理費用，國家力量的撤除加速了該國基礎設施資金鏈斷裂，使得基礎設施建設停滯不前；水費急速增長，超出農戶的經濟承受能力，出現了“用水貴用水難”的問題；加大了人們對于水資源使用的不平等性，造成了更大的貧富差距，使得用水者更加關注短期利益，對水資源進行掠奪性使用，而根本不顧水資源的可持續發展等等。

“世界銀行共識”看到了水資源的經濟特性，而忽略了更多深層次因素：如各地文化、地域特征各不相同（Trawick，2003）；發展中國家缺乏相應的市場和法律制度，很難保證公平和效率（Wilder and Lankao，2006）；對復雜水系做產權明晰的界定很難。

不同于“世界銀行共識”的“東亞模式”堅持國家力量不退出農田水利基礎設施的投資管理領域，由國家投資為主，社會資本參與為輔。國家提供生產資料，由農民出工出力；建立“自下而上”的動員機制；以官辦型民間組織為管理主體，根據農田水利基礎設施規模的大小，由不同的官辦型民間組織負責管理等等。

2．私有化、市場化導向的改革在我國也出現不少問題。

以私有化與市場化為導向的 “世界銀行共識”在我國的水利建設和農田水利設施管理中也存在經營日趨困難，管理日趨衰敗、與農戶用水間的矛盾日益增多的現狀。“世行共識”在不少地方演變成政府部門“甩包袱”式的行為，嚴重損害農村用水者的利益，并帶來更多的矛盾和沖突。水利部門追求資本化，由政府機構出面組建營利性公司，出現逐利行為。

3．“農民聲音”缺位的我國支農資金改革

如何整合目前分散的支農資金一直是一個熱門話題，各級政府部門都積極獻策，但整體來看，部門利益化傾向嚴重，不少政策建議都是想把別的部門的資金整合到自己所管部門。整體來看，目前有關支農資金的整合，其范圍還僅僅局限政府部門與部門之間或者是中央與地方之間在資金安排和管理等問題上的協調與分配，卻忽略了一個最重要也是虛似為最終受益人的聲音：農民。要想真正解決目前支農資金整合，必須站在農民的視角，真正從“農民本位”的視度出發，強調農民在項目安排和資金劃撥方面的發言權和參與權，并在制度與組織上予以保證，才能真正解決目前管理方式存在的問題。

4．鄉村負債對農田水利投資具有多方面的影響，迫使基層政府挪用國家農田水利投資資金、制約農田水利設施投資、降低基層政府動員社會資源共同參與投資的能力等等。

鄉村負債量大面廣，且在中西部不發達地區尤為嚴重、鄉村負債具有較強的難以化解性、鄉村負債存在繼續膨脹的壓力、縣級政府代替鄉村政府成了一個“萬能政府”。然而，本已承擔起教育和醫療90%已上投資的縣級財政狀況也并不樂觀，如果繼續加大縣級財政的支出壓力，勢必引發縣級負債的急劇增加。

鄉村負債可能迫使基層政府挪用國家農田水利投資資金、引發尖銳的基層干群矛盾，制約農田水利設施投資、滋長基層政府集體套取國家基礎設施投資資金的腐敗行為、弱化基層政府進行水利設施投資的動機、導致農村基礎設施投資方向偏移等。如何解決這些問題是未來面臨的一個嚴重挑戰。

配套資金制度是我國政府為減輕中央財政投資負擔，同時強化地方政府發展當地事業的主體責任而制定的一項財政資金下撥制度，配套制度在中西部貧困地區引發不少新的鄉村建設性負債。“一刀切”配套的情況下，四大建設項目配套引發的中西部地區鄉村存量負債為1516.94～2580.87億元，按04年10000億總負債存量估算，配套資金的作用至少達到了15.2%～25.8%，影響不容忽視。配套資金制度不僅會進一步增加鄉村負債，還可能給部分政府官員提供尋租的空間，從而滋生腐敗，助長政府官員不良的官僚習氣。未來這種“行政軟強制”的配套制度應該根據實際情況來改革。

 5.農田水利設施的社會資源動員面臨諸多困境與制度“真空”，不少地區的農田水利設施建設存在比較利益低，難以吸引社會資金的問題。

稅費改革后我國農田水利設施投入與建設面臨諸多困境與制度“真空”。比如“兩工制度”取消抽掉農田水利設施發展的基礎，一事一議制度帶來高額交易成本，“原子化”小農之間合作難，資源社會動員面臨挑戰，而農村社區不能對農民進行有效組織，社區公共服務處于癱瘓狀況。另外農村基礎設施投資風險大，民間資金缺乏投資激勵、農村勞動力大量轉移，投入和管理農田水利設施機會成本大等等。

針對上述情況，各地采取不同方式動員農田水利設施投入和管理的積極性，從制度與組織上進行創新，改變目前的惡性循環，比如在各地經驗中，河南博愛縣的股份合作制、廣西平果縣的用水協會等等，這些地區對農田水利設施的投入和管理進行了創新，有效動員了農民參與農田水利設施投入的積極性，值得借鑒。

各地的制度創新與組織創新時有如下特點：打破自上而下的供給決策機制，從農民本位思想出發；通過政府的宣傳動員并帶頭組織，提供各項支持，政府積極參與而不是缺位，甩包袱等。

投入農田水利設施的收益來自農戶所進行的農業生產，目前我國大部分農民仍以種糧為主，糧食作物價格偏低，農民為降低農業經營成本，就會減少或不對農田水利設施的投入和管理。只有以種植高收益的經濟作物為主的農戶才會有投入的積極性，對于這些農戶，政府無須動員，他們也會在利益范圍內主動投入和管理農田水利設施。不少地區的農田水利設施建設存在比較利益低，難以吸引社會資金的問題。不能把農田水利設施建設與其他水利設施一樣推向市場。

農田水利設施建設的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農民、村干部、鄉鎮級政府干部（基層政府的代表）、私人業主以及金融機構，其中農民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。通過實證調研，我們發現這五大投資主體均在利益權衡中選擇了放棄投資農田水利設施的建設。農業投入邊際收益水平偏低是產生這一現象的根本原因：水利設施的最終消費者是農民，他們由于投資農業收益低而缺乏對水利的需求，而其他主體對水利的需求實際是建立在最終消費需求之上的引致需求，總需求水平大幅降低使水利建設作為一個產業陷入全面低迷。只有逐步扭轉這一趨勢以改變各個投資主體的效用函數，才會使其產生對水利設施進行投資的正向激勵。

二、政策建議

1．不能過分強調農田水利設施的私有化

在發展中國家，由于制度和法治建設的不完善，如果短期內由獲益部門缺乏約束條件地推行公共品的私有化，往往不能充分發揮市場的資源配置功效，很可能還會損害低收入階層和農村居民的利益，甚至引起社會動蕩。

2．對當前的支農資金管理方式加以改革，提倡信息的公開化和透明化

一般而言，農民自主參與的前提是建立信息的公開化和透明化機制，為此，應該要求支農項目的規劃、建設、資金的使用等都以農民能夠理解的形式向公開大眾發布，并鼓勵農民參與討論和提出質疑，保證農戶對于項目規劃和實施的知情權、參與權，實現以農民為本位、滿足農民需求的基礎設施建設和支農資金投入。

3．中央應改革支農配套資金制度，堅持以農民為主體的決策機制，防止因制度缺陷引發的新的鄉村負債

中央應盡快改革支農配套資金制度，在改變決策方式的同時根據各地經濟發展情況制定支農資金配套比例，對于特別貧困的地方，逐步取消配套任務，防止因制度缺陷引發的鄉村負債。重構一個能夠代表農民利益、反映農民心聲的執行主體，來保證水利設施投資、管理與維護工作的順利進行。另外，由于我國現存的大部分農田水利設施本就是由農民投工投勞建設而成，在對其產權進行重新界定時理應首先考慮還權于民。所以，我們應該充分利用農民合作社和用水者協會這些優秀的組織，在對其進行扶持的過程中，首先保證“少取、放活”，而后“多予”，以提高農田水利設施投資的效率。

4．政府不能缺位，更不能把私有化作為“甩包袱”的手段，農田水利設施的投入與管理需要政府的補貼和監管，缺乏財政的引導和支持作用，社會資源的效率是不可能發揮出來的。

農田水利設施建設的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農民、村干部、鄉鎮級政府干部（基層政府的代表）、私人業主以及金融機構，其中農民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。通過實證調研，我們發現這五大投資主體均在利益權衡中選擇了放棄投資農田水利設施的建設。農業投入邊際收益水平偏低是產生這一現象的根本原因：水利設施的最終消費者是農民，他們由于投資農業收益低而缺乏對水利的需求，而其他主體對水利的需求實際是建立在最終消費需求之上的引致需求，總需求水平大幅降低使水利建設作為一個產業陷入全面低迷。只有逐步扭轉這一趨勢以改變各個投資主體的效用函數，才會使其產生對水利設施進行投資的正向激勵。

5．建立“農民本位”為主線的我國農田水利建設投入與管理機制

我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。無論是在水利部門的改革中還是各種水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都是服務農民，但在項目的實際執行過程卻大都轉變為部門利益最大化與領導工程、面子工程，農民的利益得不到保證，農民的聲音一直缺位。未來應該建立“自下而上”的需求表達機制、提高農民的組織化程度，降低交易成本，增加農民參與項目管理的相關監督機制等。

（鄭風田為中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，經濟學博士，副院長）

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