中國土地規劃研究院的課題

中國耕地制度[5]存在的問題及不可回避的政策選擇

中國經濟體制改革研究會副秘書長  張路雄

2008年12月

原載：北京大軍經濟觀察研究中心

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提要

中國農村的土地承包制已經實行近30年了，農村的經濟社會發生了極大的變化，耕地制度和經營形式面臨著許多必須給予回答的政策選擇。但國家的政策幾乎一直是那簡單的幾句話，很多問題都沒有列入政策考慮的視野，所以本文對耕地制度存在的問題和必須予以回答的政策選擇提一些看法。由于原報告有4萬字，資料很多，所以再寫一個提要。

一、研究中國的耕地問題有這樣一些問題應該予以關注：

1、農戶耕地規模經營太小。這是一個有共識的問題。規模經營過小所帶的問題一是勞動生產率極低，在開放的國際貿易條件下大田作物基本上沒有國際競爭力（主要是小麥、玉米、大豆、棉花這四種大宗農產品）。在大宗糧食作物中只有水稻因美國等國適宜面積有限，中國的主要競爭對手是東南亞國家，所以不在此列。小麥、玉米都是中國的主要糧食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。所以，耕地規模過小實際上關乎中國的糧食安全問題。

耕地規模過小，而且每戶的耕地還分成幾塊，所以，中國的農戶在生產的許多環節中無法獨立操作。在灌溉、排水、機耕、植保、農田基本建設等方面，農戶很難成為獨立的生產經營者。這就是中國在實行分戶經營以后，必須搞雙層經營體制的客觀原因。由于種種原因，雙層經營體制在90年代前期達到高峰后逐步消亡，現在在現實中幾乎已經不存在了。農戶在生產經營中只有尋找其他一些費時費工費力的辦法。最明顯的是，現在農田基本建設在農村已經全面停止；農村中大量灌溉系統都因水費收不上來而報廢，農戶爭相打井以代替灌溉系統，帶來更多的環境和效益問題。這種現象幾乎沒有進入中央農村政策研究者的視野，更沒有引起領導層的關注。

2、承包地只強調穩定，不允許調整，帶來一系列經濟和社會問題。

從一些實地調查的情況看，承包地是穩定還是不穩定，對同樣的情況，立場不同，結論完全相反。所以，究竟是要穩定，還是要調整，關鍵是要全面考慮，衡量各種利弊。目前的法律規定是出于穩定的目的，在全國實行“一刀切”的30年承包期。在承包期內，耕地不得調整。這必將帶來一系列問題。一方面是新生兒及新婚嫁者沒有承包地，二是因各戶人口變化出現耕地占有的明顯差別。積累多年，無地人口會以億計，農戶之間的占有不均等也會很嚴重。這會形成很大的社會問題。另一方面，承包權的穩定并不會造成承包地塊經營權的穩定。隨著勞動力和人口的城市化、非農化，會有大量耕地流轉，對接包者、承租者來講，所面臨的是更不穩地的局面。

所以對承包權的穩定要全面衡量、不可絕對化，尤其不可認為只要是穩定了承包權就是穩定了使用權。

3、耕地流轉比重很低，問題不少。耕地的轉包和流轉在實行分戶承包之初就開始提倡。但幾十年了，與勞動力轉移的速度和比重相比，差距甚大。目前，農村勞動力中在非農產業就業的勞動力近40%，而耕地流轉只占耕地面積的5%左右，兩者相差8倍。這說明我們的政策是不利的。

另外，在耕地流轉中還存在一些列問題。一是三分之二的流轉沒有促進規模經營。農戶間的流轉占了整個流轉的三分之二。而農戶之間的流轉大多由于沒有集體統一調整地塊，無法實現連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實現連片的機械耕作，所以這些轉移基本上與實現農業現代化、提高勞動生產率的方向無關。二是、實行規模經營的基本上是農業企業，而不是家庭經營的農戶（此問題后面會專門講）。三是、實行規模經營的轉移中，種植大宗糧棉油作物的很少。據農業部經管司在調查縣的統計，目前農戶之間流轉土地中用于種糧比重占71.9％，而規模流轉入企業、業主的土地中用于種糧比重僅為6.4％。

4、公司制企業已經成為規模經營的主體。筆者從各方面數據估算，在實現規模經營的三種形式中公司型種植農場按耕地面積算占60%以上，集體農場和以自己家庭勞動為主的家庭農場合計計算不會超過40%。公司制農業企業已經成為中國規模經營的主體形式。

中國農業經營形式的發展方向是什么？是按世界上其他發達國家的模式走，還是另走他路？這是一個必須回答的問題。中央現在對公司制農業企業只是采取不提倡的態度，這在政策上沒有任何作用。

5、目前我國農村中農戶的兼業情況已經相當普遍，而且很快也會形成與日本、臺灣一樣的以“二兼戶”為主的情況。我國農戶兼業經營已經顯示了與日本等國相同的規律：兼業化是提高農民收入的重要途徑；以農業為主的兼業有利于農業的發展；而以非農業為主的兼業不利于農業的發展。

在人均耕地很小的東亞國家，與美歐等國國情不同，對兼業化要采取不同的政策。必須鼓勵二兼戶離農，把耕地轉移給其他務農者。

二、我國目前面臨如下一些必須給予回答的政策選擇：

在耕地制度方面我們無法回避的問題有：

選擇之一：是進一步推進耕地私有化，還是利用集體所有制的優勢？

按照西方國家的民法制度，使用者沒有轉讓使用權的權利。對照這種法律制度，我國的耕地所有制實際上已經實現了在一定期限內的私有制。進一步私有化只是要使私有化名正言順，而對農業的現代化和耕地規模經營的推進不會有任何促進。日本和臺灣的經驗已經證實了這一點。

耕地的集體所有制是我國的寶貴財富和可以利用的重要制度和組織資源，這是世界上其他國家所不具有的優勢，所以，要更超脫一些來看這個問題，比較利弊，進行選擇。如果我們選擇進一步完善集體所有制，就有可能在耕地規模經營的發展過程中走出一條比日本更為順利的路子。

選擇之二：承包制是單純維護穩定，還是兼顧穩定與平等？

單純強調穩定，只是保持了承包權的穩定，對承租戶和接包戶來講反而更加不穩定，而且長期不變會造成一些列社會問題。所以筆者認為，必須實行“兼顧穩定、適當調整”的方針。一方面對承包期不搞一刀切，一般規定5至8年為一個承包期，期內不得調整；承包期滿，針對人口、勞動力變化情況進行小調整，保證繼續務農者對承包地塊的連續承包權。另一方面，將調整權交由村或村民組，三分之二社員同意方可調整，鄉政府有監督權。承包合同是整體與部分成員的關系，而不是兩個獨立的法律主體的關系，要按此特點修改完善土地承包法。

選擇之三：是維護承包者權益還是維護耕作者權益？

目前，耕地轉包、出租戶占6.9%[2]。但隨著農民工政策的進一步全面落實，轉包、出租比重還將大幅度增加。剛實行分戶承包時，承包權與使用權、承包者與耕作者是統一的。隨著城市化步伐和城鄉分割制度的改變，兩權分離、兩者分離的情況將日益增加。戰后日本耕地制度經歷了由實行“耕者有其田”原則向“保護耕作者”原則的轉變。在我國承包者與耕作者日益分離的情況下，我們到底是保護承包者的利益還是保護耕作者的利益，這已經成為一個無法回避的政策選擇。

準確地講，耕地是由耕作者使用的，耕作者是農產品的生產者。在目前條件下，農民不等于是農產品生產者，承包者也不等于是農產品生產者，所以，我們的政策必須以調動耕作者-這些農產品真正生產者的積極性為目標和出發點。單單維護承包者利益的政策，絕不等于保護耕作者的利益。而且，一些單純保護承包者利益的政策更加劇了出租、轉包土地的不穩定和耕作者利益的受損。只有保護耕作者利益，才能調動耕作者積極性，才有利于中國農業生產的發展，這是一個非常簡單的道理。

保護耕作者利益，一方面要促進耕地向務農者手中集中。要完善進城落戶農民交回耕地的制度。在戶籍制度及相應配套制度改革后，收回承包地的條件應該規定為：轉為城市戶口或者是轉移到城市居住；有穩定的就業；已經享有城市居民的社會保障待遇（包括醫療、養老、失業等主要社會保險）；已經不再耕種土地。具備這四個條件者就應該交回承包耕地。只要是符合這四個條件，不論轉移到何種城市，都應該交回承包耕地。

這些年我國在城鄉關系和土地政策方面有一種政策傾向，就是：不給進城農民與市民平等的權利，卻讓進城農民與留村農民爭利益，這是帶方向性的政策錯誤。一位日本記者認為：“農民的困境在很大程度上是信奉新自由主義經濟而造成的，中國信奉新自由主義經濟的程度超過了美國，對農民的利益視而不見[3]”。雖然現在有改變的意向，但步伐太小。中國要理順耕地政策，首先要給進城農民爭取與市民平等的權利。不但要放寬農民在各類城市安家落戶的條件，而且要為他們安家落戶創造各種有利條件。

要鼓勵離農者放棄耕地，對放棄耕地者給予獎勵。另外對已經取得城市社保者應實行以社保換地租的辦法。我國農戶規模太小，即使達到最低合理耕作面積，租用耕地也要占90%以上，耕作者地租負擔過重。由于我國還難于是形成相統一的社保制度，所以可對進城后一項由社保，但還無法放棄承包權者實行以社保換地租的辦法。

保護耕作者利益必須對出租、轉包耕地的期限、合同內容等有詳細的管理規定，切實保護耕作者利益。對地租要由上限規定，對出租者收回耕地要有嚴格限定。對合同期比較長者（如10年以上者）給予一定獎勵。

中國的耕地制度應該以耕者有其田為基本原則。從各國歷史經驗和我國的實際情況出發，持續的耕者有其田只有在集體所有制下才會比較容易實現。但由于不能完全限制出租和轉包耕地，所以，在堅持耕者有其田原則的同時，要實行保護耕作者的制度。

在經營方式上我們面臨如下問題：

選擇之四：獨立的家庭經營還是雙層經營？

對中國小規模經營農戶成為獨立經營者的條件要有符合實際的認識，對完善雙層經營體制的必要性和可能性也要有比較現實的估計。

堅持和完善雙層經營體制，可以發揮集體調整耕地，使其連片的作用；集體經濟組織在組織農戶進行農田基本建設中也有著不可替代的作用。雖然全面建立雙層經營體制的條件不具備，但如果提倡還是會有一定效果。在目前條件下，雙層經營體制很難達到其最高峰的水平，必須以建立農會的辦法來給以補充。

在目前，鄉政府已經基本上變為鄉公所，發展農村的生產生活服務應該學習日本臺灣的經驗，以鄉為單位建立農會。關鍵點在于領導人必須由農民選舉產生，不得實行任命制；農會必須有開展金融業務的權利，使金融業務成為農會收入的主要來源。這樣農會就會承擔起農村的生產、生活服務職能。

這些年對農村基層組織到底采取何種形式，一直實行模糊戰略，既要保留集體經濟的名義，又不制定有關法律，使農村組織處于半真空狀態。既然目前不能“砍旗易幟”，不能取消土地的集體所有制，就必須使這個組織有一定程度的發展，如果不想讓其發展得過分強大，也要建立替代的組織形式，而不能出現組織真空。

選擇之五：家庭農場還是公司制農業企業？

考察世界各國農業發展的歷史，可以看到家庭農場在農業現代化過程中確實是發展的方向。

回顧歷史，也可以看到，我國的老一輩領導人從來都把集體農場作為農業現代化的發展方向。現在也只有農業部門的人普遍認為家庭農場是農業現代化經營形勢發展的方向。而其他人普遍對此并不認同，這就是政策上只有不提倡說法的根本原因。

    歐洲美國形成家庭農場為主體的局面是市場經濟自發競爭的結果。從我國公司型農業企業的發展中可看到強烈的政府干預的作用。對此，應該學習日本、臺灣的辦法，禁止私法人企業進入農業領域、租賃耕地等。

選擇之六：新農村建設還是培育自立經營農戶？

我國現在農村常駐從業人員中30歲以下的年輕人占24.3%[4]，很多村子里極少見到年輕人。農村勞動力的老齡化、低素質化問題極為嚴重。到目前為止，國家并沒有提出過有效的政策措施，以改變這一發展趨勢。雖然有培養新型農民的口號，有的部門提出過一些證書制度，但都沒有觸及根本。造成以上現象的根本原因是農戶規模太小、收入無法達到與城市居民同樣的水平。日本在六十年代即提出培育自立經營農戶，其標準包括經營規模和收入水平。經過幾十年的努力，日本自立經營農戶的數量和比重已有相當增長。這些經驗確實值得我們學習。

目前的新農村建設主要內容是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，缺乏自立經營農戶的建設，這無疑是一項重要的缺失。

概括地講，在耕地經營形式方面，我們必須給與回答的問題是：第一、要改變集體經濟組織徒有其名的狀態，通過立法，使其職能有所發揮，尤其是通過健全民主制度，使其成為真正民主的經濟組織；同時普遍建立農會組織，代替集體經濟組織消弱后形成的組織真空。第二、要從理論和政策上把家庭農場作為農業經營形勢發展的方向。學習日本的辦法，禁止私法人和非農法人企業進入農業。第三，要把培養自立經營農戶作為農村工作的重要環節。

（寫于12月中旬）

正文

     中國實行分戶承包制已經將近30年。從一開始，理論界和政策界就在土地所有制問題上爭論不休，但國家在土地制度上基本上則一直是執行幾句話的方針。即使是2002年頒布的《農村土地承包法》其基本精神也還是那幾句話。除了家庭聯產承包制長期不變，自愿、依法、有償流轉耕地之外，幾乎沒有更深入具體的規定。目前農村的情況與30年前發生了很大變化，農村勞動力大量外出，農業結構和生產條件（包括機械化水平）也發生了極大改變，實際上，耕地制度和經營形式面臨著許多必須給予回答的政策選擇。本文主要是分析目前中國耕地制度和使用的基本情況及問題，并且指出那些不可回避的政策選擇。

一、  戶均耕地規模過小是我國種植業的最基本特點

    按照2006年全國農業普查數據[6]，我國有農業生產經營戶2億戶，住戶農業從業人員3.42億人。共有耕地18.27億畝（1.22億公頃），戶均耕地9.13畝（0.61公頃）勞均5.3畝（0.36公頃）。由于各地人口和土地占有不均等，戶均和勞均耕地有很大差別。如下表所示：其中，最高的黑龍江省每個農戶平均42.3畝，每個從業人員20.6畝，最少的北京市只是分別為2.4畝和5.25畝，分別相差17倍和4倍。

                   表1、部分省市人均耕地情況表

    與世界其他國家按農業人口人均耕地數量比較[7]，中國為0.1公頃，印度0.3公頃，越南0.2公頃，日本1.2公頃，韓國0.2公頃，英國5.9公頃，美國30.6公頃，巴西2.5公頃，阿根廷8.2公頃。中國只是印度的三分之一，越南的二分之一，日本的十二分之一，韓國的二分之一，英國的近六十分之一，美國的三百分之一。就規模來講，中國的戶均規模幾乎是世界上最小的。而且一戶的耕地還分成好幾塊。經營規模太小是中國農業（主要是種植業）的最主要特點，也是其存在的主要問題。

    但是中國自實行分戶經營以來，這種體制還是很成功的。與同樣是人口大國的發展中國家印度相比。印度的耕地面積有1.7億公頃，是中國耕地面積的1.47倍。但中國的人均谷物占有量（國內生產量）是313公斤，肉類是58公斤，而印度是219公斤和6公斤。1999-2004年人均糧食增長率，中國為4.4%。印度為0.9%[8]。可見這種分戶承包的經營體制是相當成功的。

     經營規模過小是中國種植業經營的最突出特點。其帶來的主要問題是：

1、過小的經營規模，使得勞動生產率很低。雖然中國的人均生產量比印度高，但生產率比印度還低。2001-2003年每個農業勞動者生產的農業增加值，中國僅為印度的96.6%[9]。中國每個農業勞動者生產的農業增加值只相當于美國的1%[10]。在沒有國際競爭的環境中勞動生產率低的問題并不突出，但在加入WTO以后，在開放的國際貿易條件下，中國的谷物產品競爭力太低，這其中隱藏著巨大的危機。以放開的品種大豆為例，中國自90年代以來已經發生數次這種情況：一方面國產大豆滯銷，但同時還要進口大量大豆。這對中國農業生產者的利益造成極大沖擊。其原因就在于國內大豆種植規模小、勞動生產率低，導致產品價格高。在國內產品價格高于國際市場的情況下，企業自然是買進口大豆而不要國產大豆。

    2、小規模經營的確不利于農業的機械化。在剛開始分戶承包時，不少人擔心農業機械化的發展。在初期，全國確實經歷了大農機向小農機的演變。90年代以后，農機服務戶發展起來，大部分農戶是雇用別人的農機代為耕作。到2007年，農用大中型拖拉機是1978年的3.7倍，小型拖拉機是11.8倍。2007年中國畝均（按播種面積計算）農用機械動力為4.99千瓦/公頃[11]。2006年農業普查時，機耕面積占59.9%，機播面積占32.3%，機收面積占24.7%[12]，分別是1978年的3.6倍，2.9倍，7.5倍（按作業面積計算）[13]。這些數字比分戶經營前都有所增長。

從日本的經驗看，經營規模小阻擋不住機械代替勞力的進程。據1999年聯合國糧農組織統計，日本農業機械化程度世界第一，耕地拖拉機為0.4708臺/公頃，耕地收割機為0.2487臺/公頃[14]。其原因在于：一是大量勞動力向非農產業轉移，二是農民的收入在不斷增長。但是，單位面積的農機數量比美國還多，只是表明了其效率比較低。小規模的機械化帶來的是農機使用效率的降低。

亞洲國家農機使用比較（臺/公頃）[15]

    從上表看，在農機使用數量(不知道農機的功率)上中國在亞洲幾國中是最落后的。尤其是與日本和韓國相比，更是落后許多。但問題就在于，如果按日本和韓國的農業機械化道路走，中國的單位面積農機使用量也會排在世界前列，這無疑會大大增加農機的作業成本。前面已經講過，日本的農業機械化水平按單位面積計算世界第一。這種方式對中國是合適的嗎？中國如果要達到日本的農業機械化水平，農機總量還要增加6倍，中國的機械作業成本要有多高？中國目前農戶的經濟實力較弱，很多農戶無力購買全套的小型農業機械。但是用別人的機械代耕，一是費用高，二是不方便。所以，只要有經濟實力，農戶就會自己購買小型農業機械。這也是日本小型農業機械數量眾多的基本動力。由于中國戶均耕地面積大大小于日本，所以，中國單位面積的拖拉機數量必須大大超過日本，才有可能達到日本目前的機械化水平。

     3、耕地規模太小使得絕大部分農戶在許多生產環節無法獨立操作。筆者1987年直接參與了中央農研室在河北玉田的農村改革試驗區工作[16]。在大量的實地調查后筆者深刻地認識到：在中國，因農戶耕地規模太小，許多生產環節無法獨立完成，這是分戶經營后一個非常突出的特點[17]。具體表現為：（1）灌溉。不但自流灌溉的渠系和灌溉的時間要統一安排，而且在井灌中，打井的位置和深度也要統一計劃和管理[18]。（2）排水系統更需要統一管理和協調，這單靠縣鄉兩級政府是不行的，必須要有村級集體經濟組織的協調和組織。（3）機耕等農機作業。在剛開始分戶經營時，許多農戶買不起農機，個人擁有的拖拉機很少，所以必須由集體的拖拉機統一作業。現在，不少農戶有了自己的拖拉機，無機戶找有機戶代耕已經很普遍。但比起集體統一作業，代耕成本高、費用高。（4）統一計劃、連片種植。這是機械耕作、植保作業和種植優良品種的必須要求。在一小塊、一小塊的插花地上作業問題很多，不但作業成本高，而且，還有別的問題，如品種的混雜，使用農藥時互相影響等。在中國許多優良品種推廣很難，就是由于無法連片種植，造成品種混雜，這也影響了產品的售價。（5）農田基本建設。不論是平整土地、修梯田，還是建小水庫、修水渠等各項水利工程，幾乎不可能不涉及別人家的耕地，如果沒有集體的組織根本無法開展。

    分戶經營實行30年了，但到現在，許多從事農村工作的人對以上這些情況并沒有清晰地認識，更不要說那些非農村工作者了（但這些人往往掌握著決策權和輿論工具）。在中國，從開始分戶經營以來，就有許多人大講什么“使農民成為獨立的生產經營者”。其實，這不過是脫離實際的空想。尤其是使所有農戶都成為獨立的生產經營者是完全不可能的。只有減少農民、并且培養一批有文化的、有一定規模、并可以自立經營的農戶，還要創造機制使那些離農者的耕地不斷向這批農戶手中集中，才會逐步形成一批有獨立經營能力的農民。

         對中國農戶在耕地作業的許多環節無法獨立完成這個基本現實必須要形成基本共識，尤其是對政策制定者和決策者來說，使之成為制定政策時的基本依據之一。不然，許多政策和法律就會脫離實際。

     為什么在中國農業中要實行雙層經營體制，其基本根據就在這里。農戶在農業生產的許多環節無法獨立完成，所以必須要由集體統一經營層次來承擔和補充。這就是中央提出這一體制目標的客觀依據。筆者在1987年搞調查時，針對當時的情況，指出這是“一個完成了一半的改革”，其含義是：一方面雙層經營體制只形成了家庭經營層次，集體經營層次還有許多地方沒有建立起來。另一方面，雙層經營體制當時并沒有形成立法，所以，這只是一個完成了一半的改革。筆者當時就擔心，有可能這個體制將來難以形成。現在看來這個預言變成了現實，對此筆者感到十分可惜。

    目前雙層經營體制雖然已經載入憲法，但在《農村土地承包法》中，只是片面保護了農戶的利益，而對土地的所有者—集體經濟組織的職能沒有相應的法律保護。必須要強調的一點是，承包經營是一個整體與其所組成的成員之間的關系。這不同于合同法中兩個獨立的法律主體，而是整體與部分的關系，對此，承包法中并沒有闡述和規定。這使得雙層經營體制的根本內涵沒有形成法律規定。

二、承包地的穩定與調整，立場不同結論相反

    分戶承包經營剛剛普及，1984年中央即提出了土地承包期15年的規定（文件的原文是：“土地承包期一般應在十五年以上”）。1993年又把承包期延長到30年。1998年又以法律的形式規定了“一刀切”地實行30年承包期。中央政策不斷地延長承包期，目的就是要穩定。

   在土地分戶承包后到底承包耕地穩定還是不穩定？到底應該如何看待耕地的調整，調整與穩定的關系應該如何處理才更合理？這些問題有不少人做過研究，本文在這些研究的基礎上作進一步的分析。

  本人找到的由中央部門組織的全國性土地調整情況的調查有2個。一個是1988年國務院農研中心的調查（因當時實行承包制時間較短，不用此資料）。另一個是1997年全國農村固定觀察點辦公室對全國266個村的抽樣調查。

據1997年調查數據顯示：自80年代初實行聯產承包責任制以來，266個村中，只有54個村未進行過土地調整，占20%。調整過的村占80%。只調整過一次的村為72個，占27%；調整過兩次的村為67個，占25%；調整過三次的村為49個，占15%；調整過四次的村為18個，占6.8%；調整過五次以上的村為15個，占5.6%。其中，因人口變動與耕地增減而調整的村占81%，因種植結構調整的村占2.8%，因規模經營調整的村占2.8%，因耕地擱荒而調整的村占2.8%，因其它原因調整的村占10.6%[19]。這個調查是1997年做的，從1982年算起有15年。調整過一次就是至少7年半至15年才調一次，調整過兩次就是5-7.5年調一次。按此資料合計計算，沒有調整過的村和5年以上調一次的村占了72%。

另外，筆者還找到一些研究者所作的調查面比較大、影響也比較大的調查資料。一是1994年國務院發展研究中心龔啟圣、劉守英等關于浙江，河南，吉林，江西的80個村的調查。該調查顯示：多一半的農戶擁有同一塊地的時間達7年以上，到1993年底所有村平均只調了1.5次，而且在所實行的調整中，近70%的調整只涉及了那些人口有變化的農戶。調查還發現61.9%的樣本戶不認為他們的土地會在合同結束前被拿回去，農戶并沒有明顯感到地權不穩定。一直都沒有經歷大調的組占到了33.3%,但是大調整2次以上的也占到了32.3%。就平均而言，調整還是很頻繁的，但平均6次調整中5次都是小調整，而小調整的平均涉及人口和面積分別只有42%和14%。組里給出的小調整的頻繁程度是驚人的（調整10次以上竟占到了20.8%），但是我們也看到農戶經歷的小調整并不多，平均只有1次，比大調整還少[20]。這個調查表明，涉及調整的村比例很大，但由于小調整較多，平均每個農戶在1982至1993年的11年間平均只經歷過一次調整。這種調整頻率應該是很低的。這個調查由于區分了大調整和小調整，是對全國農村固定觀察點調查的很好補充。

 第二個研究者的調查是中國人民大學和美國農村發展研究所2005年組織的17省農村土地調查。每個省至少選取100個村，每個村內調查1～2個農戶，共收回來自1773個村的1962份有效問卷。這個調查涉及面比較廣，但每個村只選一個戶，使得其反映的問題有一定的局限性。該調查表明：自20世紀70年代末期實施土地第一次分配到戶以來，被調查村進行過土地調整的次數的中位數為2次，74.7％的被調查村至少進行過一次土地調整，55％的村子進行過2次或2次以上的土地調整，3.7％的村子進行過9次或9次以上的土地調整。二輪承包之后仍有32.8％的村進行過土地調整，其中73.2％的調整主要是因為人口變化，13.7％的調整主要是因為征地[21]。從這個調查可以看出，沒有調整過和只進行過一次調整村占了45%。調整的中位數是兩次，從1980年至2005年25年平均只調整過兩次，就是說所有的村平均算是8至12年調整一次，這算是頻繁調整嗎？

   第三個研究者的調查是農業部農研中心的一些同志1999年在全國6個省12個縣36個村824戶農戶所作的戶際調查和村組問卷的數據，樣本省包括河北、陜西、安徽、湖南、四川和浙江，取樣兼顧了東、中、西部地區。農戶經歷的大小調的比例關系為：全村農戶及地塊打亂重分和全組農戶及地塊打亂重分分別占了24%和29%，而個別農戶和個別地塊間調整占了29.4%(全村范圍為1.1%,全組范圍為28.3%)[22]。這個調查表明，大調整只占約四分之一的比重。

第四個研究者的調查是楊學成等2000年對山東、江蘇、江西、河南四省344個縣（市、區）742個村的調查。調查表明：實行土地家庭承包制以來，89.6％的村對土地進行過次數不一、程度不同的調整，平均次數為3.9次。其中，大調整的次數平均為1.9次，調整最多的為一年一調[23]。這個調查所反映的調整情況比前幾個調查似乎都要頻繁一些，調整過的村近90%，大調整平均為6至9年一次（1982年至2000年為18年，如果是6年一次，2000年又該大調整了，如果是9年一次就是調查前剛剛大調整過），其原因在于：由于時間較長（25年期間），而且又經歷了政策大變動：實行30年承包期。大多數農戶之間耕地占有不均，所以在第二輪承包前進行大調整。

應該說，考慮到時間長和政策大調整的因素，以上這5個調查所放映的情況是基本一致的。但持不同觀點的人會有完全不同的結論。認為應該穩定的人認為只要是調整了就是不穩定，而強調公平的人則認為，隔幾年進行的適度調整，更有利于維護公平原則。筆者認為以下是一些需要討論和澄清的問題。

1、把所有地塊都打亂重分的可能性極小。有農村生活經驗的人都知道，在一個村里，如果耕地類型很多，分地時要按不同類型分，所以一般的村內，每戶都要分幾塊地（這都是不同類型的耕地），所以即使是大調整，把所有地塊都打亂，重新丈量，再分一次的也極少，因為工作量太大。不但干部的工作量大，而且各戶的矛盾也很多，極難實行。除非是為了實行30年承包期而進行的大調整。那種僅僅是因為人口變動所進行的調整，幾乎不可能把所有地塊都打亂重分。那些幾乎是年年都重分地的村，只能是那些耕地條件很一致的村，如《付村的土地調配》一文中所講得李南村民小組每年一小調，五年一大調，其前提就是全組耕地很一致[24]。這種村在全國數量極少。以上所列舉的農業部農研中心的調查只是講掃地塊打亂重分，但并沒有說是所有地塊都打亂重分，因為這樣做困難太大。

2、老百姓對土地制度的最基本要求是平等的使用權。

    華中科技大學一批農村問題學者的一些實地調查較有說服力。《為什么有農民不原意土地私有化？》一文的作者指出：與其聊過天的農民，幾乎都提到一個問題，由于“土地政策永遠不變”，帶給了農村“土地的兩極分化”。農民們還認為“田還是要歸集體好，但要經常調整才公平。如果土地歸個人，就不能變了，那樣不好”[25]。其他一些學者也承認農民的這種觀點。如農村學者吳思原來主張土地私有化，但在農村調查時聽了農民的意見后改變了觀點。黨國英是主張土地私有的，但他2008年7月在陽光衛視的訪談中也承認，農民不同意土地私有。學者梅東海在浙、鄂、渝三地調查農民土地意識后寫到：73.4%的人認為“農民應該擁有耕地的所有權”，不過，如果僅據此就推出農民要求土地私有化尚顯武斷。因為農民并不支持土地買賣，這說明，農民并不真的要求土地私有化。他的結論是：農民心中的“所有權等同于獨立的使用權和完全的處理權”[26]。

    從與農民和農村基層干部的接觸中，筆者認為，農民對土地制度最根本的要求是土地使用權的平等。所以在承包制的穩定和調整中應該探索一種平衡機制，既照顧到穩定又兼顧平等。

    3、土地長期承包會使土地的使用權不平等化。平等的土地使用權是這些年農村經濟、農業經濟快速發展的制度基礎。雖然目前30年承包期已經法律化，但在此前的20多年中，大部分村的耕地都進行過調整，所以，因人口變化而產生的不均等情況還不太嚴重。但在30年承包期的法律落實后，隨著時間的推移，耕地占有的不均等情況會日益嚴重。

一方面，新生人口和婚嫁人口沒有承包地。農村每年的新生兒會超過1000萬人[27]，婚嫁者一年也有此數。光這兩項，10年累計就會超過2億人。2006年農村常住人口為7.46億人，比1996年減少14.7%[28]，考慮到一部分外來戶和城市人到農村居住，實際比例會比這還大，有可能達到15%。按此比例推算，2016年農村人口是6億人，無承包地者將占三分之一。這種情況如果出現，那農村如何穩定？

    另一方面，因各種因素引起的人口變化累計幾年，比例會很大。可以設想：每年新出生人口為2%，死亡人口為1%，勞動力外出2%，因婚嫁人口變動為2%，這樣一年人口變化就有7%，5年即達35%，估計所涉及的農戶要在三分之一左右。如果累計30年，那各戶之間的土地占有會極不平均，出現“土地的兩極分化”。那些一直務農的農民所擔心就是這種情況。

    4、長期承包制度有利于誰？中國現在已經不是農業社會，而處于工業化城市化的快速發展期。農業普查的數據表明，10年中農村人口減少了15%，勞動力減少了20%。如果按30年計算，離農人口和勞力都會超過一半以上。實行長期承包制度，這些離農人口就會或是把土地出租出去，或是撂荒及應付性耕作。出租土地的人憑借著承包權而獲得收益，但真正種地的農民還要增加地租支出。這些離農戶是長期承包政策的真正受益者。同時，這些人保留的承包地也成為真正的福利田。實際上離農戶比起仍在務農戶的人均收入多，生活水平也高，相對而言這些人比較富裕，是農村中的較富階層。所以長期承包政策實際上是有利于較富的人[29]。

  這些年我國在城鄉關系和土地政策方面有一種政策傾向，就是：不給進城農民與市民平等的權利，卻讓進城農民與留村農民爭利益，這是帶方向性的政策錯誤。一位日本記者認為：“農民的困境在很大程度上是信奉新自由主義經濟而造成的，中國信奉新自由主義經濟的程度超過了美國，對農民的利益視而不見[30]”。雖然現在有改變的意向，但步伐太小。中國要理順耕地政策，首先要給進城農民爭取與市民平等的權利。不但要放寬農民在各類城市安家落戶的條件，而且要為他們安家落戶創造各種有利條件，同時鼓勵他們放棄耕地。

三、耕地流轉比重很低，問題不少

據農業部經管司的數據，2006年全國農村土地流轉面積5551.2萬畝，占家庭承包耕地面積的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全國流轉面積占承包耕地面積5.2％，比上年增加0.7個百分點。

流轉面積占承包面積比重較高的前10個省（直轄市）中，有6個屬于東部地區，還有重慶市和四川省除因農村勞動力外出務工較多外，政府積極推動也是十分重要的因素。但總的看，流轉比重較低的10個省（自治區）都在中、西部地區。2007年流轉面積占承包總面積的比重：上海市49.9％、浙江省23.5％、廣東省14.2％、江蘇省10.03％、天津市10.3％，重慶15.9％、四川11.6％。

目前農村土地在農戶之間流轉占流轉總面積63.9％，受讓方為企業等其他主體的占36.1％。農戶間自發流轉，多數不簽訂合同[31]。

第一、種植大宗糧棉油作物的很少。據農業部經管司在調查縣的統計，目前農戶之間流轉土地中用于種糧比重占71.9％，而規模流轉入企業、業主的土地中用于種糧比重僅為6.4％。浙江湖州市2006年全市耕地流轉總面積35.59萬畝，占全部耕地的17.55%。流轉的主要去向是水產魚業養殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉給傳統的糧、油、桑種植大戶不多[38]。四川省崇州市2007年7月統計農用地流轉面積102601.95畝，其中耕地64898.32畝，占總流轉的63.25%，非耕地37703.63畝，占總流轉的36.75%。全縣100畝以上的業主有110家（其中1000畝以上的業主有12家），流轉農用地面積達20496.86畝，耕地占35.94%：主要種植以黃金梨、糧食、蔬菜、龍尾竹、柜按、楊樹等[39]。成都大邑縣截至2006年8月份土地流轉面積達16.7萬畝，比去年同

目前，耕地流轉顯示出如下一些基本特點：

1、耕地流轉比例不高。按照農業部的統計數字這兩年耕地流轉速度雖然加快，但也不過占耕地的5%，這與農村勞動力轉移到非農產業的比重相比差距太大。2005年全國從事非農業的農村勞動力占農村勞動力總數的40.5%[32]（按照2006年農業普查數據，農村戶籍的勞動力中從事二三產業的占38.9%）。另外，2006年農民純收入中工資性收入占36.1%，加上家庭經營純收入中的非農收入，非農收入占農民純收入的47.6%[33]。與農村勞動力轉移的比例相比，耕地流轉的比例只相當于八分之一，可見耕地流轉的速度大大落后于勞動力轉移的速度。

2、各地發展很不平衡。在河南，土地流轉面積210多萬畝，占全省家庭承包經營面積的2.34%。而在浙江，到2006年底，全省土地流轉面積為393萬畝，占全省家庭承包經營面積的19.8%[34]。據江蘇省對全省26個縣（市、區）的調查，2002年全部調查鄉（鎮）農戶土地流轉面積達到35.5萬畝，占耕地面積的13.4%，涉及農戶14.35萬戶，占總農戶的23%[35]。北京市農村2007年土地流轉面積占耕地的45.7%。

3、流轉速度在加快。據江蘇省對全省26個縣（市、區）的調查，2001年、2002年和2003年調查戶當年土地流轉面積分別比上一年增長37.8%、42.5%和90.6%，土地流轉規模呈明顯上升趨勢[36]。重慶市農村耕地流轉面積2003年是104萬畝，2004年是126萬畝，增加21.1%，2005年為138萬畝增長9.5%，2006年為217萬畝，增長57%。

4、三分之二的流轉面積沒有促進規模經營。在全國農村土地流轉總面積中，轉包、轉讓、互換、出租、入股和其他等6種形式所占比例分別為53.65%、8.84%、4.84%、21.87%、4.61%和6.19%[37]。轉包、轉讓、互換、出租這四種土地流轉形式是寫入《農村土地承包法》的。在這四種流轉形式中前三種是集體經濟組織成員內部的行為，后一種是對外的行為。在這四種流轉形式中，轉包是數量最大的一種，各地的統計一般都占一半左右。如果把轉包、轉讓、互換都看作是農戶之間的流轉，那農戶間的流轉占了整個流轉的三分之二。而農戶之間的流轉大多由于沒有集體統一調整地塊，無法實現連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實現連片的機械耕作，所以這些轉移基本上與實現農業現代化、提高勞動生產率的方向無關。

5、在大約占三分之一實現規模經營的耕地轉移中，存在很多問題：

期增加11%。其中耕地流轉4.49萬畝，非耕地流轉12.21萬畝。規模經營面積達14.15萬畝，其中50--500畝的業主78個，500--1000畝的業主21個，1000畝以上業主32個。流轉土地主要用于規模發展林業、花卉、中藥材、茶葉、食用菌、蔬菜、水果等大邑縣優勢產業[40]。一位大學教師對成都平原14個區縣、25個鄉鎮、932戶農戶、84戶業主進行了問卷調查。大多數業主轉入土地后主要投資開發花卉、水果、藥材、種苗等效益高的項目[41]。從筆者實地調查所接觸的情況看，這種情況代表著全國性傾向。

第二、實行規模經營的基本上是農業企業，而不是家庭經營的農戶。筆者據農業部的統計推測，耕地流轉中出租的占21.87%，加上入股和其他形式，要占到總數的近三分之一，這些土地基本上流向了企業經營。而農業部經管司的數據是：“受讓方為企業等其他主體的占36.1％”，超過三分之一。把土地由農民手中集中起來，統一租給企業是鄉村兩級組織用行政手段來實現的。許多地方以此為招商引資的重要形式。如河南省舞鋼市制訂了優惠政策：對土地流轉面積500畝以上、用于高效農業的投資商，市政府連續兩年補助70%的租金，并免費辦理相關手續，享受各種惠農政策[42]。各地都這么宣傳：公司制農業使農民得到了地租和工資兩份收入[43]。許多企業取得農業用地，是要借用其中一些耕地可以用于非農業用途的政策，企圖以非農用地來賺取利潤。

第三、種糧大戶中真正的家庭農場數量有限。種糧大戶中有相當一部分是以雇工為主的私人農場或者是公司型企業。農業部從2004年開始每年表彰全國的種糧大戶，但農業部一直沒有一個明確的標準。農業部2004年提出的申報標準是：“糧食播種面積有一定的規模(具體規模由各省確定)；糧食單產水平比當地平均水平高5％以上；良種或專用品種覆蓋率達100％；是當地糧食生產和經營的帶頭人，講誠信，有群眾基礎[44]”。種糧大戶應該是標準的家庭農場，但農業部對什么是家庭農場，種糧大戶是不是家庭農場沒有提出標準。在各地報道的種糧大戶的事例中，可以看出其經營方式基本是采取雇工經營。

為什么耕地流轉的比重與農民中農轉非的比重相差很大，土地流轉的政策意愿與實際結果相距很大？

第一個原因、土地還是農民的基本社會保障。目前，絕大部分進城農民工都沒有得到與城市居民一樣的社會保障（包括醫療保險、尤其是養老保險）。重慶市農委、農辦2007年對1000戶農民工作了入戶調查。在被調查的995個農民工中，有308人明確表示不愿意放棄承包地，佔31.0%；有419人表示在有優惠條件下可以考慮放棄承包地，佔42.1%；只有268人，愿意放棄承包土地，僅占調查人數的26.9%。在不愿意放棄承包地的原因中，有62.3%的人認為放棄后生活沒有安全感；12.7%的人認為對政策不了解；16.0%的人認為優惠政策不夠；只有7.6%的人是在等待土地升值，此外還有2.4%的人是其他原因[45]。近一兩年，一些地方已經開始給農民工繳納養老保險，但由于養老金賬戶在各省之間不能轉移，甚至在同一省內也不能轉移，所以，真正能享受到養老保險的農民工很有限。失業保險絕大部分農民工也不能享受。雖然，目前政府有關部門正在考慮完善這方面的政策，但政策的頒布和實施還將是一個緩慢的過程。所以，土地成為農民工養老、失業的基本保障。這是耕地流轉慢的一個非常重要的原因。

第二個原因、在耕地轉包中沒有發揮集體經濟組織的應有職能。集體經濟組織在耕地流轉中的第一個職能是接受轉包耕地。1984年一號文件規定：“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包。”1987年5號文件明確規定為：“長期從事別的職業，自己不耕種土地的，除已有規定者外，原則上應把承包地交回集體，或經集體同意后轉包他人”。文件雖然沒有規定，但這些人由于還是農民，還保留社員身份，所以，如果回村的話，他們還有耕地承包權。

 集體經濟組織在耕地流轉中的第二個職能是調整地塊，使接包戶耕地盡可能連片。在耕地實現規模經營中，這是一個非常重要的職能。農戶間自由的轉包是無法實現連片耕作的，只有集體通過調整地塊，才能實現這個目標。由于目前的政策限制集體經濟組織的這個職能，所以，絕大部分農戶之間的自由轉包不能連片，對規模經營沒有任何促進。所以在促進耕地的流轉中必須賦予集體經濟組織必要的職能。

一些研究者認為，集體的土地調整權對于集體在公共服務領域中發揮作用至關重要，集體喪失了土地調整權，集體的其他職能都會萎縮[46]，集體沒有了土地調整權村民自治就失去了經濟基礎[47]。

有不少學者認為，耕地沒有實行私有、產權不清是限制土地流轉的根本因素。但從日本和臺灣的經驗看并非如此。日本自60年代以后一直鼓勵通過土地的買賣促進規模經營，但效果極為不理想。根本原因是農民不愿意賣地。因為地價上漲很快，農民更愿意把土地當作資產保留，而不愿意出售[48]。

在東亞人多地少的地區，這是一個共同規律。在臺灣，從1962年起搞了兩次土地改革，都以擴大經營規模為目標，但成效不大，僅僅有7.84%的農戶放棄了土地所有權[49]。原因是買賣雙方都不愿意。賣方認為：“土地為祖遺財產，不可輕易處分；目前沒有使用大筆資金之需要，賣了土地所得價款不知如何處理；土地不賣，留著只會漲價；萬一子女在都市失業，回來有地可種，耕地等于保險金”。買方認為：“農業收益不高，買地無利可圖；地價昂貴，不堪負擔，借款買地，得不償失[50]”。所以，如果大陸也實行土地私有決不會促進耕地所有權的轉移，還會成為耕地集中的障礙[51]。

四、公司制企業已經成為規模經營的主體

1、規模經營發展的三種形式。

2006年農業普查與1996年農業普查對比[52]，農業生產經營戶由19308.8萬戶增加到20015.9萬戶，增加3.7%，農業從業人員數由4037.3萬人減少到32155.3萬人，減少19.4%。按此計算，10年來戶均耕地規模不但沒有擴大還有所減少，而勞均耕地規模有所擴大。如果按農業普查的速度，農業勞動力每10年減少20%計算，再過20年，全國農業勞動力也還會在2億人以上，假設耕地面積不減少，勞均也不過9畝（0.6公頃），還是世界上規模最小的經營單位。

有人據此提出中國沒有搞規模經營的條件。確實，按照平均規模，中國確實沒有條件搞規模經營，但本來各地區人地比例就不同，另外，各地區農業人口轉移的速度也不同，所以不能排除在少數地區有條件推進規模經營。筆者認為，我們關鍵是要創造一種機制，使得離農人口的耕地能夠不斷向繼續務農者集中，形成一種能夠使經營規模不斷擴大的制度。這樣，即使我國的耕地經營規模無法與美國等國相比，但隨著經濟社會的發展，我國耕地經營規模可以不斷擴大，勞動生產率雖然不會有質的飛躍，但總會有量的增長。有此基礎，加上國家對農業的補貼，就會形成一批自立經營農戶（自立經營農戶是指那些依靠農業可以達到與城市居民一樣生活水平的農戶）。

目前，我國對耕地規模經營既無定義，也沒有全國性統計。我們只能從幾種經營方式中做一些分析。耕地規模經營的經營方式有如下幾種：公司型種植農場（日本叫私法人經營的農業企業），這其中應該包括以雇工經營為主的種植大戶；集體農場，由集體經濟組織統一經營的農場；家庭農場，在集體經濟組織的幫助下，農戶家庭形成大規模連片經營，并且以自己家庭的勞動力為主進行機械化耕作。

第一種、公司型種植農場。按農業部的數字在流轉耕地中公司經營的占36.1%，按此推算，占到全國耕地面積的1.88%。也可以說公司型種植農場目前已經占了全國耕地面積的1.5%-2%。

第二種、集體經營的農場。就全國講，經濟發達地區集體經濟實力較強的村存在這種經營形式。另外，近幾年在黑龍江地區也發展了一批集體統一經營的規模經營農場，當地稱為農機合作社。估計全國集體農場的經營面積不到耕地的1%。

集體農場的形成，關鍵因素是該村集體經濟實力強，而且絕大部分勞動力都轉移出去了。但是如果把地集中給幾戶種植，有兩個問題，一是農機是集體的，農戶還無法擁有全套農機具；二是如果只讓幾戶去種，這幾戶收入可能會大大高于其他戶，造成分配不公。所以在這種村一般都選擇了集體農場的經營形式。黑龍江的農機合作社是以國家財政的農機補貼危機遇發展起來的。

第三種、以自己家庭勞動為主的家庭農場。目前，除了在東北地區，尤其是黑龍江有一定數量外，其他地方很少。筆者只看到上海郊區在推行家庭農場，據報道該市松江區2007年開始在全區推進規模100-300畝的家庭農場。2008年初全區已有597家“家庭農場”簽約，共涉及9萬畝水稻，占松江區水稻生產面積的60%。為鼓勵“家庭農場”這一新事物，松江區、鎮共給予“家庭農場”每畝200元的補貼[53]，加上國家給的每畝150補貼，合計每畝350元財政補貼[54]。而農業部表彰的種糧大戶中大部分是以雇工經營的公司型企業，而非真正的家庭農場。筆者估計，家庭農場的占地面積達不到1%。

按以上三種規模經營形式算，在全國，超過戶營規模的種植農場面積應該不到3%。不過有一個十分值得注意的問題，就是在中國的土地規模經營中已經形成了以公司制企業經營為主的局面。這是一個重大的原則問題。在世界上大多數國家的農業都實行家庭經營制度，在中國農地規模經營難道要走公司化經營的道路嗎？

2、世界上其他國家的經驗。

日本是東亞地區人多地少的國家，在第二次世界大戰所進行的土改以后，日本形成了自耕農體制。此后日本一直限制私人公司進入農業領域。日本在土地改革后的相當時期內不允許法人從事農業生產，只允許個人或家庭為農業生產單位，并取得土地[55]。1962年《農地法》修改中首次允許農業生產法人的存在。以后在歷次《農地法》修改時對農業生產法人的條件不斷放寬，但直到2000年《農地法》修改，農業生產法人的主體依然是農協等合作社法人，股份公司可以入股農業生產法人，但所占股份不能超過四分之一[56]。

所以在日本，直到目前為止，依然是不允許私人所有的法人企業直接進入農業生產領域。其主要原因在于：第一、“在日本農業生產條件下，即使公司管理和資本運用的很好，也很難獲得利潤，除非不考慮環境因素，進行破壞性經營”。第二、“股份公司參與農業的真正目的是為了獲得土地，然后想方設法將農業用地轉化為非農使用，如開發房地產、建廠房和其它休閑設施，以獲取利潤。他們通常的做法是購買農地耕種幾年，由于不盈利而休耕，再過幾年將荒地轉為非農用地[57]”。

臺灣也是人多地少的地區。自1947至1953年完成土地改革之后，臺灣省確立了耕者有其田的自耕農制度。據1973年統計，自耕農達到80%，還有10%農戶為半自耕農[58]。到臺灣后的《中華民國憲法》規定：“國家對于土地之分配和整理，應以扶持自耕農及自行使用土地為原則，并規定其適當經營之面積[59]。”上世紀50年代出臺的《土地法》第30條也規定：“私有農地所有權之轉移，其承受人以能自耕者為限”。[60]這種法律制度保證了自有自種的自耕農制度的施行。這個制度一直堅持了50年。在2000年修改《農業發展條例》時修改了《土地法》第30條，耕地轉賣必須由自己耕作的條件被取消，規定除私法人不得購買土地外，都可以購買土地[61]。就是說，私人為了出租土地而購買耕地也是允許的。但是還是不允許私法人（即私人公司）直接進入農業、經營耕作土地。

美國是人均耕地較多的國家。美國農場多年來一直維持以家庭農場為主的格局。“根據美國農業部經濟研究局2007年出版的《Family Farm  Report》，2004年美國農場有211萬家，其中206萬家為家庭農場，占總農場數的98％，包括以獨資、合夥或家族公司等型態經營，且未雇用農場經營管理者（Farm  manager）的農場；非家庭農場僅占2％。家庭農場之農業生產值占農業總產值之85％，經營面積占農業總經營面積之94％，平均每戶經營面積為183公頃[62]”。

是何種原因使得美國農場長期保持家庭農場的經營形式？有資料說“為保護家庭農場，防止壟斷，美國很多州制訂了限制公司從事農業活動的立法[63]”。但本人沒有找到有關法律規定。可是有另外的資料說：美國的稅制促進了“農場公司化”。“由于企業稅較個人稅有更低的稅率和累進幅度，并且可以以贈送股份的方式來達到贈與農業資產的目的，既不影響正常的農業生產也避免了實物資產不易分割的困難，所以組織結構的變化也是農業稅影響的對象之一[64]”。

3、為什么世界上的農業會形成家庭經營占主體的局面？

筆者認為，農業生產的特點（社會再生產與自然再生產的結合）使之不適于采用雇用勞動的生產方式。由于農業生產的季節性、及因氣候變化時需要突擊工作、加班加點，這對于雇傭勞動者是難于勝任的。即使是在完全自動化的工廠化飼養行業，飼養者的責任心、負責精神也對經濟效益有極大的影響[65]。一位荷蘭學者也認為，家庭農場成為農業的主導形式，其原因在于：“主要焦點是使用勞動力的代價”，“用經濟學術語來說，家庭農場使用內部勞動力的‘交易費用’比較低[66]”。

4、對中國的公司制農業企業需要進行政策反思。

目前在中國，公司制農場已經在土地規模經營中成為了主體。在種植業和養殖業中，公司制的農場比比皆是。尤其是在那些所謂的現代農業園區，以及在高收入的種養業領域中，公司制農場幾乎占了主導地位。這是中國在推進農業產業化進程中一個需要反思的問題。因為這種做法與世界農業發展規律不符。

     筆者認為，中國的這些公司制農場之所以可以生存，并不是由于其經濟效益高。而是因為：一方面目前農戶沒有這么大的資金實力來興辦這類企業；另外，這類農業企業與非農企業不同，目前都不承擔職工的社會保險等費用，這大大降低了企業的成本。

     對中國的決策者而言，現在必須要回答：農業經營方式的發展前景是按照世界農業的發展規律，保持家庭經營方式，還是發展以雇傭勞動為主體的公司制農業企業？這是中國農業發展中一個無法回避的原則性問題。

    這里還有一個要分清概念的問題。在中國叫同樣的名稱，但內涵卻不同。都叫家庭農場，但有的以雇工經營為主，有的以自己家庭勞動為主。在世界上家庭農場的通行概念是以自己家庭勞動為主的，那種以雇傭勞動為主的就叫私人農場或公司制農場。    另外，種糧大戶也是一個模糊概念，其中大部分以雇工經營為主，以自己家庭勞動為主的不多。

    還有，農機合作社也是包括了不同類型的組織。黑龍江的農機合作社都以村為單位組織，社員以土地入股，農機也歸集體所有。但全國其他地區的農機合作社基本上都是農機手的合作社，由農機手共同擁有農業機械，并為其他農戶代耕。也有的農機合作社自己也租種土地，成為多種經營的農業公司。

    實際上，以上所提的家庭農場、種糧大戶、農機合作社的混肴概念中都涉及公司制農場的問題。所以，在法律、政策以及統計標準上，都有必要對各種概念作非常明確的定義。這樣才能分清何謂家庭經營，何謂公司型農場。

五、農業中兼業經營有利有弊 

        1、農戶兼業的情況

     全國的農戶兼業情況數據只有農業普查的數據才有。但農業普查中農戶的收入數據是農戶自報的，其可信度顯然無法與農戶家計調查的數據相比。按照2006年農業普查的統計，農村常駐戶(農村常駐戶中有2.9%不是本地戶籍住戶)中純農戶占84.5%，兩種兼業戶合計為15.5%。筆者認為兼業戶的比重不合理。2006年農業普查顯示，農村戶籍的從業勞動力總量為5.61億人，其中外出勞動力占23.6%，平均60%的戶有一個外出勞動力。加上在本鄉內的非農就業勞動力，共占到農村總勞力的39%。外出和在本鄉非農就業的勞動力合計，相當于平均99%的戶都有一個勞動力在非農行業就業。另外，按照統計年鑒的農戶家計調查的數據，農民收入中來自非農業的收入（包括工資性收入和家庭中的非農業經營收入）占近50%[67]。所以，本文不采用農業普查中關于農村中兼業戶的情況的數據。

學者余維祥（1999）根據國家統計局農村調查總隊1987年對6.7萬戶農戶家庭的抽樣調查，估算出我國的純農戶（只從事農業生產）占全國農戶的比重是23.4%，以經營農業為主的兼業戶（簡稱“Ⅰ兼戶”）的比重為66.0%，以經營非農產業為主體，非農業收入大于農業收入的兼業戶（簡稱“Ⅱ兼戶”）占農戶總數的比重為10.6%，兼業戶的總比例為76.6%。農村固定觀察點辦公室提供的《全國農村社會經濟典型調查數據匯編（1986-1999）》顯示，1995年，純農戶比例為41%，Ⅰ兼戶比例為38%，Ⅱ兼戶比例為14%，非農戶為5%，其他為2%，兼業戶總計為52%；1999年，純農戶比例為40%，Ⅰ兼戶比例為37%，Ⅱ兼戶比例為16%，非農戶為5%，其他為2%，兼業戶總計為53%[68]。這兩個數據顯示，農村兼業戶的比例較高，大大超過農業普查的數據。筆者認為這個數據比較合理。

按照統計局家計家計調查的數據，1995年農民純收入非農收入占農民純收入的33.2%，而2007年已經占到49.4%（見下表）。農民非農收入的比重在90年代增長較快，但2000年以后比重增加較慢，2000年至2007年平均每年比重增加不到0.5個百分點。

表2 農戶非農業收入比重[69]

農村固定觀察點辦公室數字中，農業兼業戶減少，而非農業兼業戶增加的趨勢是正確的。由于農戶的非農業收入在1995年至2000年增長很快，所以，筆者估計，兼業戶的總比重和以非農業為主的兼業戶的比重都會上升，而以農業為主的兼業戶比重會下降。從一些省的調查數據可以看出這種趨勢。2004年寧夏非農業兼業戶的比重為25.3％，到了2006年上升到35％，上升了9.7個百分點，相應的寧夏純農戶的比重由2004年的50.2％下降到了2006年的40.7％，下降了9.5個百分點[70]。寧夏是西部的不發達地區，發達地區的兼業戶比重應該更高。2004年廣東省2560戶抽樣調查的農戶中，純農戶有279戶，占全部調查戶的10.9%；農業兼業戶有690戶，占27%；非農兼業戶1234戶，占48.2%；非農業戶357戶，占13.9%。從不同分組農戶所占比重變化情況看，近幾年兼業戶的戶數也有遞減，而出現逐步轉向非農業戶的勢頭。從2002年到2004年，非農業戶所占比重從9.6%上升到13.9%，同時農業兼業戶和非農兼業戶的比重從80.1%下降到75.2%[71]。

        2、如何看待兼業農戶

日本對農業的兼業現象重視和研究最早，資料也最全面。在農林水產部每年的《農林水產統計》中都有純農戶、一兼業、二兼業的詳細統計和經濟效益對比。把以農業為主的兼業戶叫做一兼戶，把以非農業為主的兼業戶叫做二兼戶也是發源于日本。

1989年日本的純農戶占14.4%，一兼戶占13.7%，二兼戶占71.9%。純農戶、一兼戶、二兼戶的農業固定資產額之比為1：1.2：0.34。純農戶、一兼戶、二兼戶的農業所得率分別為39.3%、46.6%、27.3%。以農業為主的兼業戶的各項經濟指標都比純農戶好[72]。1977年，專業農戶的土地利用率為109%，而二兼戶則為97.5%，并且二兼戶的單位面積的純生產和單位固定資本的純生產只為純農戶的42%和70%[73]。這些資料雖然是幾十年前的情況，但確實非常準確地反映了兼業狀況不同的農戶在農業生產中的表現。從中我們可以得出結論：農戶兼業有利于農戶收入的提高，以農業為主的兼業戶一般來說有利于農業的發展，以非農業為主的兼業戶不利于農業的發展。

     我國對于農戶兼業情況缺乏全面的統計分析，只有一些學者作的小范圍的統計分析。在可以找到的資料中，武漢科技大學文法與經濟學院梅建明等的調查較有深度[74]。

梅建明等對湖北省兼業戶的調查顯示：純農戶和以農業為主的兼業戶在單產和產值等各項經濟效益指標中各有高低，如水稻的單產以農業為主的兼業戶高，小麥的單產純農戶高，但在幾乎所有的項目上，以非農業為主的兼業戶不但單產低，而且經濟效益也不好。該文原來是山區、丘陵、平原數據分開的，為了做綜合比較，筆者作了簡單平均（以下各表均作了這種處理）。祥見下表[75]：

表3  各類農戶的簡單平均生產率指標[76]

    按上表計算，純農戶與一兼戶與二兼戶的水稻單產比是：1：1.27：0.93；小麥單產比是：1：0.82：0.74；生產成本之比為1：0.88：0.91；單位土地凈產值之比為1：0.84：0.77；單位勞動凈產值之比為1：0.79：0.36。

他們的調查還顯示：“在耕地利用狀況方面，兼業農戶耕地實際利用率在下降，土地拋荒面積在丘陵和平原地區都超過10%，土地部分或全部轉包面積所占比例也較大，在丘陵地區甚至超過26%。在兼業農戶中，二兼農戶的土地拋荒及部分或全部轉包面積又多于一兼農戶[77]”。在日本的統計中，土地利用率指的是復種指數。梅建明等沒有做這種調查是一個遺憾。

  另外，從投資方面來考察，“各地區純農戶的總投資要明顯多于兼業農戶，一兼農戶也要明顯多于二兼農戶（山區除外）。但在單位土地投資上，純農戶并不占明顯優勢，甚至在平原地區，兼業農戶的單位土地投資要多于純農戶，其它兩個地區二者的差距也不明顯。就一兼農戶和二兼農戶的比較來看，大多數情況下無論是在總投資還是在單位土地投資上，前者都要多于后者，但山區是個例外[78]”。以下是筆者根據原文計算的各類地區農戶簡單平均農業物質投入情況表。 

表4  各類地區農戶簡單平均農業物質投入情況

    日本區分一兼戶與二兼戶使用的家計調查的數據，所以區分很準確。梅建明等的湖北調查，在農戶收入上很難有家計調查那樣準確，所以這份資料中對一兼戶與二兼戶的區分可能會有不準確之處，這必然影響其一些分析的結果。梅建明等的調查報告似乎是要證明：純農戶、一兼戶、二兼戶依次遞進的規律，但實際上，一兼戶的很多表現比純農戶還好。這種統計結果大概就是由于一兼戶與二兼戶區分不清造成的。

還有一個較有說服力的調查報告：陳曉紅來自蘇州農村的實證調查[79]。該調查顯示：“純農戶僅占樣本戶的3.5%，一兼農戶占7%，二兼農戶占40.5%，非農戶占49%。農業產值構成中：純農戶占27.6%，一兼農為36.5%，二兼農為31.4%，非農戶占4.5%。純農戶經營的農業用地僅占9.3%，一兼農占13.7%，有77%的農業用地集中于非農兼業戶和非農戶；與此相對應的是，一普時期的數據分別地22.24%、22.31%和55.45%。不同類型農戶單位農業用地所產生的純收益存在明顯差異。其中，純農戶與一兼農的畝均收益分別為2399元和2305元，二兼農為848元，非農戶則僅為603元。造成這一差異的主要原因是，絕大多數二兼農與非農業戶基于農業經營收入只占家庭總收入很小比例這一事實，已經將農業生產副業化了，其對農業的勞動投入呈現出嚴重的老齡化、女性化傾向，農業固定資產投資也微乎其微[80]”。

按以上數據進行分析，比重為10.5%的純農戶和一兼戶，用23%的農用地，生產了64.1%的農業產值；而比重為89.5%的二兼戶和非農戶用77%的農用地只生產了35.9%的農業產值。純農戶、一兼戶、二兼戶、非農戶的畝均收益比是1：0.91：0.35：0.25。純農戶一畝地創造的收益是二兼戶的3倍，是非農戶的4倍。可見二兼戶及占有耕地的非農戶對耕地資源的浪費。

從以上的分析中可以看出不論在中國還是在日本，農業發展中出現農戶的兼業現象是正常的，這是農戶提高收入的重要手段。而且一般來說以農業為主的兼業對農業發展一般還是有利的，至少對農業發展的影響不大。但是以非農業為主的兼業戶，由于農業收入所占比重很低，所以二兼戶不重視農業，對農業的投入明顯減少，引起單產下降，并且會降低耕地利用率（不但使復種指數減少，甚至會出現撂荒現象）。

兼業農在世界上是普遍現象，不但在東亞人多地少的國家存在，而且在地多人少的國家也很普遍，連美國現在總農場數中，兼業農場也占了大部分。2004年農場所得中平均農業所得才占5%。即使是年銷售在25萬美元以上的大規模家庭農場的平均農業所得也不過占總所得的76％，仍有24％來自農場外所得[81]。其他歐美國家兼業農業很普遍。“加拿大1986年，二兼農戶比重超過33％。原西德1992年，二兼農戶比例為42％，一兼為9％，專業農戶比例為49％。法國在60年代前，農戶兼業比重很小。到80年代后，農戶兼業普及到所有地區，20％的農業經營主從事另一項全時非農職業，約70％農戶有農外收入[82]”。

但是，在人均耕地多的國家對以非農為主的兼業并不重視，因為其耕地資源豐富，兼業農對農業的影響很有限。但在像日本及我國這樣的國家，人多地少，土地經營規模太小，第二類兼業普遍化后，農業的發展將受到極大影響，尤其是耕地效益的提高以及規模的擴大。農業產業本身所具有的社會性使得兼業不單單是兼業戶個人的行為，應該從對國家整體發展有利的角度來制定政策，引導以非農業為主兼業戶逐漸放棄耕地，退出農業生產領域。

現在的實際情況是不但二兼戶不放棄耕地，而且一些非農戶（農村的非農戶是有承包地，但自己不耕作，搞非農業經營）也不放棄耕地，如以上蘇州的資料所表明的，非農戶已經占農戶總數的近一半了。2006年農業普查中非農戶已經占3.7%，而農村中的非經營戶也已經占7.2%。非農戶和非經營戶的占地情況，農業普查資料中沒有公布。根據蘇州和別的一些地方的調查，這些戶是占有耕地的。這是一個非常值得重視的問題。

在臺灣，2000年修改政策和法律，放棄的耕者有其田的原則，結果“未經營農牧業或完全自給型農戶大幅增加[83]”，到2005年，這兩種農戶已經占總農戶的16%。未經營農牧業或完全自給型農戶對社會的農業生產幾乎沒有貢獻，如果這種農戶比重過大，必將影響整個農業的發展。

在中國，目前，口糧自產戶占73.3%，購糧戶和救濟戶占26.7%[84]。在自產戶中有相當一批為自給自足戶，根本不出售糧食。在中國出售商品糧食的戶估計也就占50-60%。這與經營規模太小有關，但也有制度問題。但更為值得重視的是那些農村中的非農戶和占有土地的非經營戶，這些戶占有耕地，但不進行農業生產，這對農業產業的社會性有極大沖擊，尤其是在我們這類人多地少的國家，此類型農戶的增加將會極大地影響農業的發展，尤其是糧食類產品的基本自給目標將無法實現。

六、耕地制度的政策選擇

    回顧我國實行聯產承包制以后耕地制度的情況，并且比較國際上其他國家的經驗，我國農用地制度確實還有需要完善之處，這其中就面臨著一些必須做出的政策選擇。

      選擇之一：是使耕地進一步私有，還是要利用集體所有制的優越性？

      1、農用地實際上已經實現了在一定期限內的私有權。

    目前，按照2002年頒布的《農村土地承包法》，2004年修改的《土地管理法》，2007年頒布的《物權法》，農戶家庭承包的土地一律實行30年承包期。

    《農村土地承包法》第二十條規定：“耕地的承包期為三十年”。第二十六條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地”；第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地”。小調整只能是“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，而且“必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準”。該條中還規定：“承包合同中約定不得調整的，按照其約定”。按照這些法律規定，集體經濟組織在承包期內幾乎沒有任何權力。

    《農村土地承包法》第三十二條規定：“土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。就是說，除了沒有規定對承包地有抵押權，農戶幾乎具有一切權力。但實際上，沒有規定抵押權，不等于承包人沒有抵押權，只是一方面，銀行可以不承認其抵押權，不能以抵押承包地來獲得銀行貸款；另一方面，承包地抵押給別人，如果承包人想要回承包地，法律不保護依抵押而獲得土地的人。所以，在實際上，農戶在30年承包期間幾乎擁有了一切權力。事實上，30年承包權一次性出租、出讓、出賣的事例在全國比比皆是。

    據報道，在《農村土地承包法》的起草過程中，“2000年初，法律起草小組接到上級指示，要在新的法律中使承包經營權體現出部分所有權的性質。最終通過的法案中，土地承包經營權的性質已經非常接近于所有權”[85]。所以，筆者以上的觀點決不是主觀臆想。

我們可以對照一下西方國家民法的有關規定。

中國的法律規定：按照《物權法》第一百四十三條規定：“建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押”。按照《農村土地承包法》第十六條規定承包戶“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利”。按照這些規定，實際上土地的使用者有了在使用期內的幾乎所有權利，甚至有土地使用權轉讓的權利。

西方國家民法的有關規定：公元六世紀制定的《法學總論》即羅馬私法第五篇中明確規定：“使用權人不能把使用權出賣、出租或無償讓與他人”；《法國民法典》第631條規定：“使用權人不得出租或出讓其權利于他人。”；《德國民法典》第１０８０條條文是：“用益權不得轉讓。”“用益權既不得抵押，也不得用作擔保或者再設定用益權[86]”。西方國家的民法中是不允許使用權人出租、轉讓土地的。

我國的《物權法》到底是專門的法律專家制定的法律，所以《物權法》第一百二十八條規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”《物權法》沒有規定承包人有出租的權利。但實際上《物權法》并沒有改變承包人在承包期內幾乎享有一切權力的規定。

使用權的自由轉讓，實際上是對所有權的侵占。就是說，使用者在使用期內實際上享有了此階段內的部分所有權。這就是中國目前土地使用制度最顯著的特點，不論是非農用地還是農用地，都具有這個特點。有一點不同的是，對非農用地使用者，法律規定了其有轉讓和抵押的權利，而對農用地，法律沒有規定使用者的這些權利，但承包者實際上可以有此權利。從實際情況看，在農用地承包后，集體在此階段內幾乎沒有任何權力。因此也可以講，在一定的時間內（農用地在承包期內），土地的公有制只是徒有其名。現在有不少人還在爭論農地是不是要私有化的問題。其實，在實際上農用地在相當程度上已經私有化了，或者說已經有了私有化之實，只是沒有私有化之名。那些主張土地私有的人實際上所要的只是私有的名義，使土地私有更加名實相符、名正言順。關于土地私有化的爭論實際上毫無疑義，因為爭論的前提實際上已經不存在了。

2、實行耕地私有，所有者不會對土地有更多地投入。

我們可以假設一下如果實行土地私有，所有者會如何加大對耕地的投入力度。所謂對耕地的長期投入，一方面是農田水利建設方面的投入，另一種是有機肥的投入。農田水利建設，包括平整土地（包括修梯田等）、興建小型水利設施等。在一戶平均只有幾畝地，而且還被分成若干塊的情況下，即使是一些農戶有此心、也有實力，但基本上無法進行這項工作。因為這些工程都會涉及別人的耕地，沒有集體的統一協調組織是不可能實施的[87]。30年來分戶經營的實踐已經證明了這點。

有機肥的投入。除了在有條件的地方，現在全國還在施用有機肥的地方已經很少。目前絕大多數農戶都不飼養牲畜、許多農戶不經營養殖業，根本沒有有機肥的原料。看看美國等發達國家，這些國家耕地都是私有的，為什么農場主都不施用有機肥呢？因為農牧結合的農場只占很少比重，其他農場沒有有機肥。所以，關于在中國實行土地私有會增加對耕地的長期投入，這不過是一些人的主觀臆想，根本沒有可靠的事實根據[88]。

替代有機肥的是秸稈還田，這項措施在美國等國家已經普及多年，對土壤有機質的保護有很好的效果。但我國平均耕地規模太小，一家一戶搞秸稈還田是不可能的。現在一些地方已經在機收小麥時，由政府強制規定實行秸稈還田，如河南焦作地區。但由于機械不過關，麥草粉碎的質量較差，田里留有大量很長的麥秸，農民還要將其清除，所以秸稈還田推廣的速度比較慢。在中國這種條件下，既使土地私有也不會促進秸稈還田。

如果土地私有真的可以對中國農業生產有一個極大的推動力，土地私有制早就在全國普遍開花了。30年來的改革實踐證明，中國的改革不論是農村改革、還是企業制度的改革，都是實踐在先，而法律和政策承認在后。在實行聯產承包制的過程中，應該實行土地私有的呼聲一直不絕于耳，理論和輿論環境早已具備。即使在實行聯產承包之初不能實行，在90年代中期私有化的浪潮中也必然變為現實。90年代中期國有企業，鄉村集體企業在幾年之內幾乎全部私有化（只剩一些大的國企還沒有私有化）。在此浪潮中，如果土地私有可以在經濟上帶來明顯成果，肯定無法阻攔，必然演變成事實。可見，土地私有不可能產生像實行分戶經營一樣的效果。

3、在私有制下無法一直堅持耕者有其田的原則。

由耕作者擁有自己耕種的土地，這是調動農民積極性的根本手段，也是在封建社會中仁人志士一直追求的社會理想。但實際上在封建社會這個農業社會中很難實現這一目標。世界歷史顯示，是在進行民主革命和進入工業化時期后，耕者有其田才變為現實。美國是在推翻英國的殖民統治，于1820年確立了將公有土地以低價出售給農戶，建立家庭農場的農業經濟制度。1862年通過的“宅地法”，規定向在土地上耕作5年以上、年滿21歲的個人或一家之主免費贈送160英畝的公有土地[89]。這樣就在美國普遍形成了耕者有其田的家庭農場。西歐各國也都是經過民主革命和土地改革實行了耕者有其田的制度，比如德國在1930年制定的《土地法綱要》中規定，“現今取得土地者，限于自身耕作的人[90]”。日本是在第二次世界大戰以后，在美國占領者的主持下進行了徹底的土改，建立了耕者有其田的制度。我國的臺灣也是在國民黨退居該島后實行徹底的土改，建立了耕者有其田的制度。

    但從歷史發展的過程看，在土地私有的條件下，無法一直堅持實行耕者有其田的原則。以日本農業在土改后的發展歷史可以證明這點。

 在土地改革完成之后，1952年日本頒布了《土地法》，該法第一條規定：“農地由耕作者本人所有是最為適當的[91]”，有人稱這一規定是“自耕農主義”的集中體現[92]。耕者有其田確實是日本《土地法》的基本宗旨。關谷俊作認為：“在《農地法》中，把‘耕者有其田’作為《農地法》體系的基本理念[93]”。在日本的《農地法》中，“耕者有其田”原則不只是在一個時點實行，即不只是在土地改革的過程中實行這一原則，而且在土地改革完成后，從1952年至1970年期間（農地法有關內容修改前）一直不斷回收土地出租者的土地，再轉賣給佃耕者，從而持續實行耕者有其田的制度。在這18年間，“如果把農地租賃出去，收回的可能性一般幾乎是零”[94]。

從1962年開始，《農地法》經過了6次修改，主要是放松對土地買賣和租賃的限制，以鼓勵擴大土地經營規模。一開始政策是鼓勵通過土地買賣，來擴大經營規模。農戶以買進土地的辦法來擴大經營規模，依然堅持耕者有其田的原則。但事實證明這個辦法對土地經營規模的擴大用處不大。

    原因在于：第一、土改后，隨著日本經濟的起飛，農戶的經營形態發生了很大變化。農戶中的兼業戶比重不斷增加，而且，那種以非農業為主的兼業戶比重也不斷上升。1955年日本專業農戶占34.9%，第一類兼業戶占（以農業為主的農戶）37.6%，第二類兼業戶（以非農業為主的農戶）占27.5%，到1980年專業農戶只有13.4%，第一類兼業戶占21.5%，第二類兼業戶占65.1%，就是說，以非農業為主的兼業戶已經占到全部農戶的近三分之二[95]。

    第二、由于城市化及非農用地價格的飛漲，導致了農用地價格的大幅度上漲。從1960年到1973年，非農業用地的稻田價格上漲了13-14倍，而高地田上漲了17倍，同期農用稻田上漲了10倍,高地田上漲了14倍。農業用地價格的不斷上漲，使得農戶不愿放棄土地，而把土地作為資產長期擁有,以達到保值增值的目的[96]。

    由于以上兩個原因，加上日本農業機械化的發展，使得農戶更愿意采取兼業經營的方式并保留農地。因此，在這10年中退出農業的農戶很少，耕地經營規模難以擴大。政府部門在1962年修改土地法時預計：經過十年時間，使全國農戶數量從600萬戶，下降到300萬戶，在耕地面積不變的情況下，使得農戶的規模擴大一倍，“自立經營農戶”發展到120萬戶，占總農戶的40%左右，成為日本實現農業現代化的支柱。但政策實施的效果是：從1960年到1970年農戶總數只下降了1.2%，并沒有出現農戶之間土地大量轉讓的情況，而“自立經營農戶”的發展并沒有達到設想的結果，兼業化經營現象反而更普遍。從1960年到1970年，專業經營農戶反而出現了急劇下降的趨勢[97]。

從1970年之后，《農地法》經過了一系列的修改，放寬條件，鼓勵耕地出租，這才使得耕地規模的擴大得以推進。在1970年修改《土地法》時規定：在不從事農業之前已經擁有該耕地10年以上的所有權的人可以擁有一定面積的農地，并允許其出租，而不收回其所有權[98]。由此規定開始，日本的農地租賃才得以發展。全國農地出租面積由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%;大規模經營農戶比例也提高了，經營面積在2公頃以上農戶占的比例由1970年的5.9%提高到1980年的7.3%[99]。

但是必須看到，日本在1970年對《農地法》修改之后，就逐步放棄了耕者有其田的原則。因為規模較大的那些“認定農業生產者”都是以租地為主進行生產的，這些耕作者并不是全部耕作土地的所有者。要鼓勵土地流轉，鼓勵土地租賃，就只有放棄耕者有其田的原則。關谷俊作把這種轉變稱為，由“自耕主義”到“耕作主義”的轉變。并且與戰前日本的農地法及修改后的農地法相銜接，其認為：“‘耕作者主義’更能體現《農地法》的理念[100]”。

日本《農地法》由堅持耕者有其田的原則到轉變為保護耕作者原則的實踐證實了，在土地私有的條件下難以一直堅持耕者有其田的原則。

美國也在土地私有制下經歷了實行耕者有其田，到放棄耕者有其田原則的歷史變化過程。美國的農地自有率，在19世紀前期占95％以上，到20世紀初為50％以上，1990年以前還有30％以上，到1999年只有25.6％了。與此相適應，主要依靠租用別人的土地進行經營的農場主越來越多：1950年以前，這種農場的比例在37％以下，70年代上升到50％，進入90年代進一步增加到60％以上[101]。從美國農業發展史看，在平均占有耕地的耕者有其田制度建立以后，隨著時間的發展，自有耕地所占比重逐步降低，土地所有制越來越背離耕者有其田的原則。目前，自有耕地率為四分之一，以租種土地為主的農場已經近三分之二，這種情況已經不能再稱之為“耕者有其田”了。美國的歷史也證實了在土地私有制下無法堅持耕者有其田的制度。

4、利用集體所用制的優勢，補充分戶承包的缺陷。

土地私有制可以調動耕作者的積極性。這是在所有者與耕作者一致情況下產生的效果。如果在所有者與耕作者分離的情況下，調動的將不是耕作者的積極性。所以，在后一種情況下，結果將與私有制擁護者的觀點產生矛盾。也就是說，在工業化、城市化的條件下，所有者與耕作者迅速分離，土地私有將不利農業的發展。在中國實行分戶承包制以后，一些日本農經學者認為，在堅持土地集體所有的條件下，中國在規模經營的道路上可能將比日本更順利。土地集體所有將更有利于實行耕者有其田的原則，并且在集中離農者耕地的手段方面，比實行土地私有制有更多有效辦法。

在中國，土地集體所有不但是現有的法律制度，而且已經是一種歷史財富。上世紀50年代的土地集體化，在當時并沒有出現群眾性抵制，其原因在于集體化后實現了一種平均主義的公平。80年代，又以平均分地的方式很順利地實現了分戶經營，這還是得益于平均主義的公平。這種集體所有制的土地制度，在全世界目前幾乎是唯一的。筆者認為，應該利用其優勢，使其在中國農業的現代化中發揮一種特殊的作用。這種制度優勢是日本、臺灣所沒有的。發揮這種制度的優勢，會使我國在城市化、工業化的人口轉移中，更有效地把耕地集中給那些繼續務農者。關鍵是看我們如何利用這一優勢。如果按目前的政策趨勢，進一步加大私有產權的比重，進一步限制集體作用的發揮，集體所有制將不能發揮任何優勢。如果采取兩者兼顧的政策，使集體發揮一定的作用，就可能創造一種在現代化過程中，在人均耕地很少國家中，新的、更有效的逐步實行耕地規模經營的模式。

所以，耕地的所有制將走向何方，確實是所面臨的重要政策選擇。即使是保持集體所有制，也要進一步完善集體所有的耕地制度。

  選擇之二、承包制是單純維護穩定，還是兼顧穩定與平等？

這是在分戶承包基礎上，利用集體所有制優勢需要考慮的一個問題。中國為了維護分戶經營承包制的穩定，可以說是辦法使盡。到了目前，除了宣布耕地私有，其他辦法都用上了。在如何處理耕地承包權的穩定和使用權的平等兩者的關系上，必須重新考慮如何協調處理農戶承包權與集體調整權的關系，重新設計政策思路。

第一、承包權與使用權正在逐步分離。按照2006年農業普查的數據，在村的非農業經營戶已經占到17.5%[102]，從蘇州市的調查材料可以看到這些非農戶都占有耕地。他們的土地全部出租或者撂荒；另外，不在村的全家長期外出的戶也有不少（在村不到半年者統計為外出人口），他們也是耕地的出租或撂荒者。雖然，按農業部的統計耕地流轉率只有5.2%，但按照2006年農業普查的數據，出租、包出過耕地的戶占6.9%，租入、包入、轉入耕地的占8.2%，租入或租出耕地的戶占14.8%[103]。

必須區分承包者和使用者對長期承包的不同感受。對耕地出租者來講，長期承包帶來的是承包權的穩定，但他們所出租地塊的使用權并不穩定。如果從耕作者的角度看，無論是長期承包還是土地私有，穩定的都是承包者和所有者，對真正的耕作者都更加不穩定。耕作者耕作自己承包的耕地是穩定的，但他們租入的耕地是十分不穩定的。農業部的資料講：土地流轉中“農戶間自發流轉，多數不簽訂合同”。除了由鄉村組織的對企業出租地一般會簽訂比較長期的合同，其他出租、轉包即使簽訂合同，期限也很短。浙江省對紹興、金華兩市的調查，在對“當前制約你進一步增加投入的最大因素是哪個”的回答中，回答“土地承包期太短”、“個人經營能力受限”、“缺少技術”、“資金不足”所占比例分別為62.7％、20.0％，9.3％、7.0％。承包期太短是規模經營農戶的最大擔心。所調查的300個大戶土地承包期平均為6.4年，且不少承包期間已過半。而上虞市新訂的承包合同，期限在3年以下的占了45.9％，合同一年一訂的占了18.0％[104]。租期短的最關鍵因素是地租價格，因為糧價和成本是年年變動的，國家的補貼政策也在不斷調整，所以，租金如果一次訂死是不現實的。

其實，這些大戶的承包期短，還受到原承包戶的制約。集體給這些大戶的耕地都是從原承包戶手中集中的。如果原承包戶要地，就會產生糾紛。2004年以后，由于30年承包期法制化，原來放棄耕地的農戶紛紛回來要地，而集體已經將其原來交回的耕地轉包給別人，并且合同期還未到，這就引起了糾紛，許多地方的這類糾紛一直到現在也未解決。這是政策沒有連續性、一刀切引起的[105]。

所以，不論是實行長期承包還是土地私有，其所帶來的穩定都是相對而言。對真正的耕作者來講長期承包（土地私有）所帶來的是弊大于利，他們租入的耕地越多，就會越感到不穩定。因此，對于穩定問題要有全面地了解。不能只看到承包權穩定，就認為承包地塊的使用權也穩定了，承包權的穩定與使用權的穩定是不同的。

前面已經分析了耕地私有化對耕地投入幾乎不會有大的正面影響。同樣，在長期承包和土地私有的情況下，對那些出租的土地，所有者和承包者并不會加大對其地塊的投入；而使用者由于使用權毫無保證，也決不會愛惜土地[106]。所以，從有利于耕地養護的角度講，并不是承包期越長、越穩定就越好。

第二、平等的土地使用權是調動農民積極性的基礎制度。農民對對耕地最根本的要求是平等的使用權。當然只有土地的集體所有制才會實現這種平等的權利。農民要求定期按人口變化調整耕地，也正是基于土地集體所有制而產生的要求。土地調整確實是土地集體所有制的產物。否定了集體的土地調整權，土地集體所有制就只能是徒有其名了，由土地集體所有而形成的平等使用權也就不可能存在了。

筆者的建議是：（1）耕地承包制度應該兼顧穩定和平等。目前，所需要的事，在強調穩定的同時，要利用集體所有制的優勢，允許耕地的適當調整。強調穩定就是不能年年調地，并且不實行全部地塊打亂重分的大調整。前面已經分析了，在農村進行全部地塊都打亂重分的可能性極小，所以應該避免大調整。兼顧平等就是隔幾年根據人口變化，進行一次小調整。一般地說，小調整應該5年左右搞一次。保證耕地調整公平公正的關鍵是按照法律規定，要有三分之二以上社員的同意，同時還要有鄉政府的監督。

（2）土地調整中最重要的手段是發揮社員的民主權利。健全民主制度是保證公平公正的最基本條件。對于集體所有制來講，沒有了集體經濟組織內部的民主，就沒有集體經濟的生命。有一個認識問題筆者覺得應該予以澄清。我們的決策者在這些年的政策制定中，總是把少數違法亂紀村干的行為，誤認為是絕大多數村干部的行為，采取了一種不相信基層干部的決策原則[107]。這是耕地承包期越搞越長的一個重要原因。其實，村干部也是農民，就絕大多數情況講，他們的立場與農民是一致的，尤其是在健全民主制度后更是如此。所以，不能把農村民主制度不健全與村干部大多都會營私舞弊兩者等同起來。

另外，必須看到，我國村級干部目前還是任命制與選舉制并存的[108]。大部分地方實際決定權在鄉政府（鄉黨委）。而且在農業稅取消后，村干部的補貼都由財政發放，這更加重了行政支配的權利。對于發揚村內民主，健全村民和社員的民主制度來講，這決不是一件好事。

（3）因地制宜，不搞一刀切。在耕地承包期問題上，現在的法律實行了一刀切的30年不變的規定。中國是一個國情差異很大的大國，在80年代實行聯產承包制的過程中和以后的相當長階段，都實行了因地制宜、允許多種承包經營形式的政策，這是非常符合中國國情的，而且有利于群眾創造性地發揮。在中國實行一刀切的辦法肯定是脫離實際的，也極大地限制了群眾創造性地發揮，這是不相信群眾的政策，應該予以重新調整。在承包形式、承包期限、如何保證耕地使用權的平等各方面，都應該允許各地、各村有不同的做法。

在中國農村，耕地既要保持穩定又要兼顧公平，這樣才能使絕大多數農民長期保持生產積極性，這是30年來承包制的最重要經驗。如果一味強調穩定，不再兼顧公平，從長期看農村可能將不會穩定。所以到底是要承包權的穩定還是要農村社會的穩定？這是一個值得慎重決策的大事，不可一意孤行，不可只聽一面之詞，而應全盤了解農村的實際情況，在相信農村絕大多數干部的前提下進行決策。

   選擇之三：維護承包者權益還是維護耕作者權益？

這是在分戶承包基礎上，利用集體所有制優勢需要考慮的另一個問題。

1、承包者與耕作者的分離日趨明顯。

在城市化和工業化發展的現階段，承包者離土經營、進城務工經商的趨勢是不可阻擋的，而且其速度很快。現在，由于城鄉分割制度所造成的障礙還在阻礙著農民在城市落戶的速度，所以出現了農村勞動力轉移到非農產業近40%，而在城市安家、落戶的極少，農民工成為世界上一個極為特殊的現象，處于季節性流動中。但隨著城鄉分割制度的逐步打破，尤其是在社會保障、就業、在城市中購房（租房）、子女義務教育等方面的改革逐步到位，已轉移農民進入城市安家落戶的比重將大大增加。目前，耕地轉包、出租戶占6.9%[109]，將來這一比例會較快上升。

這些轉包或出租耕地者形成了承包權與使用權的分離，同時形成承包者與耕作者的分離。在剛剛實行分戶經營時，承包權與使用權、承包者與耕作者都是統一的，以后隨著勞動力向非農產業的轉移和農村家庭向城市的遷移，兩權分離、兩者分離。現在不只是承包權與使用權的分離，而且承包者與耕作者也在分離。于是我們的政策確實面臨一種選擇，到底是保護承包者還是保護耕作者的利益？筆者在理論討論和政策討論中都還沒有看到對這兩者的區分。所以，特別在此予以強調。

2、應該借鑒日本保護耕作者的經驗。

日本早在二戰以前即有保護耕作者利益的土地制度。在對土地租賃的管理中有許多保護耕作者利益的制度，在租期、租率等方面有許多規定[110]。前面已經敘述了在土地改革后，日本長期堅持耕者有其田的原則，在1970年以前一直不允許耕地的出租，其規定是，承租者可以通過政府以較低的價格購買此地。這雖然妨礙了耕地的流轉，但保持了耕者有其田原則的施行。這一規定可以說是對耕作者利益保護的極致。另外，日本要求購地者一定要自己耕作，這也限制了以出租為目的土地購買。60年代前日本還對農戶所有的耕地有最高限制。1970年以后，日本放寬了對出租耕地的限制，允許一些離農者出租土地，耕者有其田原則被保護耕作者原則所代替。至今，日本“對于農地的管制，依然是基于‘耕作主義’的基本理念，對農地的權力轉移、租賃合同以及佃耕地所有，制定了全面、系統的管制規定[111]”。就是說，日本現在對承租者的條件、對租地合同的內容、及對耕地買賣，都有許多管制規定，其核心價值是保護耕作者利益。

日本保護耕作者利益的制度的確值得我國很好借鑒。因為，承包者與耕作者的分離已經是一種必然的趨勢和一個必須正視的問題。耕地是由耕作者耕種，他們才是農產品的真正生產者。農民不等于是農產品生產者，承包者也不等于是農產品生產者，所以，我們的政策必須以調動耕作者這些農產品真正生產者的積極性為目標和出發點。單單維護承包者利益的政策，絕不等于保護耕作者的利益。而且，一些單純保護承包者利益的政策更加劇了出租、轉包土地的不穩定和耕作者利益的受損。只有保護耕作者利益，才能調動耕作者積極性，才有利于中國農業生產的發展，這是一個非常簡單的道理。所以，區分承包者與耕作者，制定保護耕作者利益的政策和制度是目前中國農用地制度中一個無法回避的問題。必須對此做出選擇。我國的一些理論工作者和政策研究人員總是在土地的公有還是私有的問題上動腦筋，卻不深入分析其中更深層次，更具體、更細致的問題。在承包者與耕作者已經嚴重分離的情況下大談保護承包者的利益，維護承包權的穩定，筆者覺得這不是脫離實際，就是別有用心。

3、如何維護耕作者的利益？筆者建議：

第一、要完善收回離農者耕地的制度。目前，《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。這是一個非常好的規定，為將進城農戶的耕地向繼續務農者集中創造了一種制度。可惜，法律規定的范圍太小。現在設區的市一般是地級市。而實際上大部分農民比較容易移居的城市是縣城和一些建制鎮。這兒的房價和房租都較便宜，生活環境差別也不大，只要有就業條件，這些地方肯定是農民進城落戶的首選地。據筆者觀察，一些在大城市就業的農民也是在縣城和建制鎮買房、安居。當然移居縣城和建制鎮的農戶，其中許多人可能還一下子不能保證有足夠的收入維持在小城市的生活，所以，他們還不愿意放棄耕地。所以不能單純以戶籍為收回耕地的標準，還要有就業和社會保障等指標。

筆者認為，現在可以以《農村土地承包法》規定中的條件作為收回承包地的標準。但在戶籍制度及相應配套制度改革后，收回承包地的條件應該規定為：轉為城市戶口或者是轉移到城市居住；有穩定的就業；已經享有城市居民的社會保障待遇（包括醫療、養老、失業等主要社會保險）；已經不再耕種土地。具備這四個條件者就應該交回承包耕地。只要是符合這四個條件，不論轉移到何種城市，都應該交回承包耕地。

對交回承包耕地者所占有的宅基地，由其自己處理。對那些因各種原因無法全家遷入城市、而只有部分勞動力進城的農戶，家中的老人留在農村生活，但其又不耕種土地者，雖然其承包耕地已經交回集體，但宅基地可以保留。經濟關系都在城市的原村民，愿意在村內居住的，由其自己自由決定。

第二、以社保換地租。對那些主要勞動力在城市工作，但工作還不夠穩定，或者還沒有享有城市社會保障的家庭，其耕地在出租或轉包者，國家應該通過用社保換地租的方式，對享有城市社保者，提出免收地租的規定。

對于取得城市社保、但還無法在城市定居者，可以保留其承包權，即回村務農時，再給其承包地，而其不種時用社保換地租的方式，免除地租交給集體，再由集體轉給務農者耕種。在不收取地租，并保留原承包權的前提下，耕地的流轉將會比較容易。

在美國，農場租用的耕地一般占總耕地面積的一半左右。而中國農戶規模太小，從長遠看一些專業種植戶，要到達自立的經營標準，其租入的耕地將占其總耕地的90%以上。面對市場化的地租價格，這將成為其難以承受的負擔[112]。所以，以社保換地租是一個有必要采取的措施。

第三、鼓勵離農戶放棄耕地承包權。國家應制定政策，對已經離農、或者在城市居住、工作者放棄承包耕地的，根據各地的情況不同，提出放棄單位耕地的獎金額度。因為放棄耕地有利于國家農業發展全局，所以，中央財政應承擔大部分，地方財政也可以給予補充獎勵。日本政府就有這類規定：對于放棄農業和賣掉農地的農戶，一次性給其620,000日元的退耕補貼，對賣掉土地得到的收入減免收入稅[113]。

不但要鼓勵進城農民放棄耕地，而且要鼓勵農村的非農戶和第二兼業戶也放棄耕地。本文前面講過，目前在農村，尤其是發達地區和大城市郊區農村中的以非農業為主的兼業戶和非農戶已經占很大比重，而且這些戶還占有著承包地，并且其單位面積產出率大大低于專業農戶和一兼戶，任這種情況自然發展，對中國農業極為不利。中國人均耕地資源太少，而且人口太多，糧食類產品如果進口比重過大，世界將無法承受，所以，必須提高中國耕地的產出率。為此，必須鼓勵引導這些二兼戶和非農戶放棄耕地，集中到務農者手中。對這些農村中的二兼戶和非農戶退出耕地，應該有與對進城農戶放棄耕地一樣的獎勵措施。

同時，為了鼓勵農民能在城市安家、居住，應該對進城農民與本地市民一樣，享有租用廉租房和購買經濟適用房（政府限價房）的權利。

以上三條措施既有利于耕作者，也有利于耕地的流轉和集中。在制定耕地流轉政策時單方面考慮出租者利益，是不行的，必須從有利于耕作者的利益出發，設計流轉政策，才會真正促進耕地的有效流轉。

第四、對出租給農戶的耕地，國家應制定標準合同，合同中對地租的數量、租期、承租者的利益保護要給予明確規定。國家還應規定租給農戶地租的最高限制。對于長期租約，如10年以上者，國家應該給出租者以獎勵，鼓勵農戶間的長期租賃。所以，本村內的轉包必須到村集體經濟組織（村民委員會）登記，對本村社員以外的出租必須到鄉政府辦理相關手續。日本是土地私有制的國家，尚有嚴格的耕地管理措施，我國對集體土地更應有健全的管理辦法。

第五、要對承租耕地者有嚴格的管理，承租者（接包者）必須自己（或家庭）耕種此地，不允許以再出租為目的的承租者。這也是維護耕作者利益的重要一環。

總之，在耕地制度的中策選擇中必須既要堅持家庭聯產承包制的穩定性、連續性，又要考慮利用集體所有制的優越性，兩者不可偏廢。這是一個基本原則。

       七、耕地經營方式的政策選擇

    除了農用地制度面臨選擇，耕地的經營方式也面臨選擇。

       選擇之四：獨立的家庭經營還是雙層經營？

1、        雙層經營體制的形成和演變。

    在分戶經營成為主體經營形式之后，從80年代初開始一直有一種爭論，即：是把聯產承包、雙層經營作為一種制度確立起來；還是實行徹底的分戶經營體制，在實行家庭承包的基礎上實行土地私有？在政策界和理論屆，這種爭論一直在進行。而在實際工作者中，大部分黨政領導干部，都不懂得何謂“雙層經營”，其中不少人都認為，所謂的“雙層經營”不過是掩蓋“單干”實質的遮羞布而已。

    作為當時的中央決策者，尤其是當時的農村政策主要制定單位，其主張是完善聯產承包制的雙層經營體制。這種主張體現在了當時的中央有關農村政策的文件中。

     從1982年開始，中央發了5個一號文件，一個5號文件，在中央農研室撤銷以后，中央又在1991年作出十三屆八中全會決議。在這些文件中提出并形成了雙層經營體制的概念。

從政策發展過程可以看出，雙層經營概念不是改革前提出的設想模式，而是在實踐中逐步完善的一個概念。

    1982年中央一號文件，針對包干到戶就是“土地還家”、分田單干等誤解，指出：現在實行的包干到戶“是建立在土地公有基礎上的，農戶和集體保持承包關系，它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。這其中理論解釋的意義超過政策規定意義。文件中已經有了對雙層經營體制的一些初步認識：“聯產承包制的運用，可以恰當地協調集體利益與個人利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮”，“宜統則統，宜分則分，通過承包把統和分協調起來”。在當時，要在改革中保留集體經濟優越性的指導思想是十分明確的。

    1983年一號文件在雙層經營的概念上有了明顯的進步：一是提出這是一種經營方式的概念：“這種分散經營和統一經營相結合的經營方式具有廣泛的適應性”。二是提出“這種經營方式下，分戶承包的家庭經營只不過是合作經濟中一個經營層次。”

    1986年中央一號文件第一次提出了雙層經營體制的概念，并且指出了集體統一經營層次存在的必要性：就是一些事情是“一家一戶辦不好或不好辦的事”，這些職能應該由集體經營層次來承擔。

    1987年5號文件更是較為全面的提出了雙層經營體制各個方面的政策規定。尤其是對鄉村合作經濟組織如何在新條件下建設和發展，作了較為具體的規定，這就把雙層經營體制由一種理論解釋變成了可以操作的政策規定。

    1991年的十三屆八中全會決議更是聯產承包、雙層經營體制政策的集大成者。決議明確提出“雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善”。其最大的功績在于，對黨的各級主要領導普及了雙層經營體制的基本概念。在此前，只有農村工作部門的同志才懂得雙層經營體制，而在各級黨政領導中，大部分同志認為，雙層經營體制只不過是一種對分戶經營的解釋，沒有實質性意義。十三屆八中全會決議使這些同志明確了農村改革是要把雙層經營體制作為一種嶄新的制度確立起來，以代替舊的集體經濟制度。

    但是由于當時中央領導同志的意見分歧，在實踐中影響了雙層經營體制的完善。另外，雖然中央文件對雙層經營體制有了概括性的規定，但是一直沒有形成立法，不論是耕地承包制度、還是這一制度的組織載體­—社區性合作經濟組織，都沒有形成相關法律。由于沒有法律的規范和保護，雙層經營體制作為一種制度始終沒有得以確立。經過90年代中期企業私有化潮流的沖擊，村辦集體企業基本上全盤實現了私有化，集體經營層次所賴以發揮作用的基礎被摧毀。在第二輪土地承包中，大部分地方取消了集體留存的機動地，這樣村集體經濟組織在全國基本上沒有了收入。在農業稅取消后，連與農業稅一起收繳的集體提留也無法存在。

    1999年憲法修改使“統分結合的雙層經營體制”載入憲法，但此時，還在實行雙層經營的地方，尤其是集體統一經營層次還在發揮作用的村已經寥寥無幾（在90年代初集體統一經營層次發揮作用較好的村占到五分之一至四分之一）。在修改憲法時，把以前“家庭聯產承包為主的責任制”的提法改為“家庭承包經營為基礎”。雖然只改了幾個字，但責任制由多種形式變成了單一形式。這樣就為一刀切地實行30年承包制奠定了基礎。

2002年出臺的《農村土地承包法》雖然在法律上使用了雙層經營的提法，但是法律既沒有規定集體經濟組織應承擔的職能，而且在法律中還剝奪了集體經濟組織的作為發包方的土地調整權，在30年承包期內集體經濟組織幾乎沒有任何權利。

2、重建雙層經營體制困難重重，在健全雙層經營體制的同時，應考慮普遍建立農會。

現在，無論在法律上還是事實上，雙層經營體制只是一種說法，沒有實質性意義。但是，分戶經營后農戶的耕地確實太少，還被分成幾塊，在耕地經營的許多生產環節，農戶無法獨立完成，或者用中央文件的話“一家一戶辦不好或不好辦的事”，對集體統一經營層次發揮作用，有著客觀必然的要求。所以，現在依然面臨著要不要完善雙層經營體制的政策選擇。

從現實情況出發，筆者估計，即使是中央明確政策、制定相關法律，集體統一經營層次可以發揮統一服務職能的估計也難于達到90年代的最高水平。但如果賦予集體自己決定承包期限的權力，賦予集體小調整耕地的權力，可以形成一種隨著農戶耕地的流轉和退出，逐步擴大繼續務農戶經營規模的機制。尤其是集體可以通過調整使耕地連片，便于機械化耕作。所以應該把完善集體經濟組織土地調整職能作為完善雙層經營體制的重點。

但是，目前在社會各界及中央各有關部門內，對社區合作及集體經濟組織都還難于達成共識。全面推進雙層經營體制建設在目前實行的還可能性極小。鑒于這種情況，筆者認為，應該學習日本和臺灣的經驗，在農村中普遍建立農協或者是農會。筆者更傾向于叫“農會”。

農會應以鄉為單位建立，領導人一定要由農民選舉產生（包括提名權，政府只能有否決權，而不能有任命權），并且領導人本身要是本鄉的農民。農會最重要的業務一是農村金融；二是農產品、農業生產資料及農村生活用品的購銷；三是農業生產和農民生活服務。就是說，農會要集信用社、供銷社和社區集體經濟組織的部分職能于一身。從80年代農村信用社和供銷社改革的經驗看，關鍵在于民主管理，即領導人一定不能由上級任命，而必須由農民選舉產生，不然民主管理就是假的，農會也必然沒有生命力。農會的經濟基礎是農村金融，不讓其搞農村金融，農會的其他業務就無法發展。

目前，在鄉級綜合改革后，全國絕大多數鄉政府已經演變為鄉公所，除了行政職能，其為農業服務的職能基本上所剩無幾。目前的財政體制無法養活鄉一級為農業和農村提供生產、生活服務的大量事業人員。在日本和臺灣，這些人是農會（農協）養的。所以只有建立農會才能使為農村和農業服務的事業得以生存和發展。

對于建立農會，筆者認為，其意識形態的阻力比建立雙層經營體制的阻力要小，對其發展前途的估計筆者也比較樂觀。而且，從日本和臺灣的經驗看，農會也是社區性綜合性合作社組織，可以替代社區集體經濟組織的部分職能。所以，這可能是一種比較現實的選擇。但真正變為現實還有相當困難。

    選擇之五：家庭農場還是公司制農業企業？

目前在規模化的耕地經營單位中，公司制的農業企業已經占據了主體地位，大多數的種田大戶也基本上是以雇工經營為主的私營農場[114]。中國耕地規模經營到底是要以家庭農場為發展方向，還是以公司式的雇傭勞動為主的企業為發展發展方向？在目前所有的文件中對此都沒有一個明確的回答。中央在2001年《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中特別指出：“農村土地流轉應當主要在農戶間進行”。“企業和城鎮居民隨意到農村租賃和經營農戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農民成為新的雇農或淪為無業游民，危及整個社會穩定。為穩定農業，穩定農村，中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮居民到農村租賃農戶承包地”。這個文件只是表示了不提倡公司制農業企業的態度，但并沒有像日本和臺灣省一樣禁止其進入。而且最關鍵的是沒有回答耕地經營形式的發展方向到底是什么。

1、為什么中國沒有明確提出農業經營形式發展方向？

回顧歷史可能會對這個問題有所理解。在查閱歷史文件中筆者發展兩個值得關注的問題：

第一、在《土地改革法》中沒有出現耕者有其田的提法。在查閱歷史文件中筆者發現，在《土地改革法》以前的文件中都有“耕者有其田”的口號，但在這個法中沒有出現耕者有其田的提法。

1940年《新民主主義論》中的設想是：“這個共和國將采取某種必要的方法，沒收地主的土地，分配給無地和少地的農民，實行中山先生‘耕者有其田’的口號”[115]。

1947年《中國土地法大綱》[116]的 第一條就規定：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”。

1949年《中國人民政治協商會議共同綱領規》[117]第二十七條規定：“土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田”。

但在1950年通過的《土地改革法》卻沒有出現耕者有其田的提法。雖然在討論通過這個法律的會議上劉少奇所作的《關于土地改革問題的報告》中還使用了“耕者有其田”的口號。但在法律規定中沒有用這一提法，顯然其中是有含義的。而且，在該法中允許土地買賣的自由。“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營，買賣及出租其土地的權利”。筆者認為，這反映了在當時的領導人觀念：土地改革主要是為了“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”，實現“耕者有其田”只是一次性的平均地權，并沒有把“耕者有其田”作為長期維持的政策目標。在這點上我國與同是東亞地區的日本、臺灣有著完全不同的做法。

第二、中國共產黨一直把合作化和集體化作為農業經營形式發展的目標。

1940年在《新民主主義論》中就指出：“在‘耕者有其田’的基礎上所發展起來的各種合作經濟，也具有社會主義的因素[118]”。

在1949年，中共七屆二中全會的報告：“中國還有大約百分之九十左右分散的個體的農業經濟和手工業經濟，這是落后的這是和古代沒有多大區別的”，在封建的土地所有制被廢除以后，“我們的農業和手工業，就其基本形態說來，還是或還將是分散的和個體的，即使說，同古代近似[119]”。個體的農業經濟“是可能和必須謹慎地逐步地而且積極地引導他們向著現代化和集體化的方向發展[120]”。

不只是毛澤東，而且劉少奇也認為：“只有到了這樣一種條件成熟，以至在農村中可以大量地采用機器耕種，組織集體農場，實行農村中的社會主義改造之時，富農經濟的存在，才成為沒有必要了[121]”。

    在建國前夕通過的《中國人民政治協商會議共同綱領規》第三十四條規定：“人民政府應組織農民及一切可以從事農業的勞動力以發展農業生產及其副業為中心任務，并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作”。

     把以上這兩個觀點聯系在一起考慮，我們可以發現，在老一代中共領導人的觀念中，以土地私有為基礎的個體農民是落后的經濟形態，中國實現工業化必須引導農民走向合作經濟、集體經濟。在他們的觀念中合作社和集體農場才能實現大規模的機械化生產，使農業走向現代化。不只是毛澤東、劉少奇，而且在中國推行分戶承包的鄧小平也持這個觀點。1990年3月，鄧小平在談到農業問題時指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這又是一個很大的前進，當然這是很長的過程[122]。” 從以上的引述中可以得出結論：老一代領導人認為合作社和集體農場是農業經營形式的發展方向。

家庭經營是農業經營的主體方式，這個觀點在老一代領導人中是不被接受的。所以，在《土地改革法》中沒有載入耕者有其田的原則，他們不認為應該長期保持耕者有其田的狀態，他們認為個體自耕農在社會主義制度下必須要走向合作化、集體化。之所以在《土地改革法》中規定了土地出租和買賣的自由也是基于以上觀點：個體農業是落后的經濟形態，應該被資本主義和社會主義的農業經營形式所代替。《土地改革法》中保留、保護富農的規定也與此觀點相關。引申這個觀點，也可以認為，他們認為資本主義農場是與工廠一樣實行雇工經營的農場。后來，西方農業經濟的發展歷史并不是這樣，尤其是在第二次世界大戰以后農業的發展中，農業的現代化一直以家庭農場為基本經營形式。但是在新中國剛建立時，這種趨勢還不太鮮明。所以老一代領導人的這些觀點也是可以理解的。

2、馬克思主義的老一代對資本主義農場的觀點及原因分析。

做更深入的研究，可以看到，馬克思最早提出了“農業和工業完全一樣受資本主義生產方式的統治，也就是說，農業由資本家經營[123]。”列寧則根據當時世界農業發展的情況，提出了“美國方式”和“普魯士方式”這樣“兩種可能的資本主義農業演進形式”，或者叫農業資本主義發展的兩條道路[124]。

歷史資料顯示，19世紀中葉英國使用雇傭勞動者的農場不過占農場總數的一半稍多，其中還有相當一批使用極少量雇傭勞動力的農場[125]。20世紀初期，美國農業中使用雇傭工人的家庭私人農場占到了全部農戶的46％，在1900年到1910年這10年間，美國農業從業人員增長了16%，農場主人數增長了5%，雇傭工人人數卻增長了27%[126]。

從英國和美國農業發展的歷史可以看到，在內燃機帶動的拖拉機普及前，農業中個體經營方式確實競爭不過資本雇傭式大農場。但在農用拖拉機普及后，農業的經營形式的發展規律發生了變化。

1906年，美國霍爾特創辦的拖拉機制造公司制造出世界上最早的以汽油內燃機為動力的履帶式拖拉機。到本世紀40年代末，在北美，西歐和澳大利亞等地，拖拉機已取代了牲畜，成為農場的主要動力，此后，拖拉機又在東歐、亞洲、南美和非洲得到的推廣使用[127]。從拖拉機誕生和發展的歷史看，是在第一次世界大戰后拖拉機才開始逐步發展、推廣。1944年，英國有農用拖拉機17.34萬臺，聯合收割機2500臺[128]。可見拖拉機的配套機械的普及，尤其是像聯合收割機的普及是二次世界大戰以后才逐步發展的。家庭農場可以適應農業現代化其實也是二次大戰后才逐步顯現的趨勢。

耕地是不可移動的，耕作的機械化要求機器本身移動。以內燃機帶動的拖拉機，使機器成為可以移動的工具。拖拉機是運動著的機器，所以形成與工廠化不同的操作方式。在工廠中機器是原地不動的，人聚集在機器周圍工作，所以形成了工廠化的生產方式。但移動的拖拉機實現了個人的操作，并且可以替代大量的勞動力，之后聯合收割機也用同樣的方式工作，這就使得農場用自己家庭的很少量勞動力就可以完成農業生產的全過程機械作業。這就是農業經營方式由資本控制的大農場向家庭農場演變的生產力基礎。生產力決定生產關系，這是一個很好的例證。不過，對農業經營方式為什么會形成家庭農場為主體的局面，筆者的看法只是一家之言，爭論遠未結束。

由于以上所列舉的歷史的原因，到目前為止，中國農業發展的方向到底采取何種經營方式，還是一個未得到理論屆、政策研究屆和決策層統一認識的問題。關于農業家庭經營的合理性、方向性只是得到了農業經濟學界比較一致的認可。但在這個范圍以外，大多數人對此并不認同。所以，中國農業經營方式的發展方向是家庭農場還是公司制農業企業？至今依然是一個需要明確回答的政策選擇。

   選擇之六：新農村建設還是培育自立經營農戶？

我國現在農村常駐從業人員中30歲以下的年輕人占24.3%[129]，這是2006年農業普查的數據，而筆者實際的感受是，在村里幾乎看不見年輕人。隨著農村人口的轉移，老年人和婦女快速成為中國農業勞動力的主力軍。這對于農業的健康發展及農業的現代化是極為不利的。可是，到目前為止，國家并沒有提出過有效的政策措施，以改變這一發展趨勢。

2006年中央發出了《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》對新農村建設的基本要求是：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。新農村建設的主要內容竟然沒有對新式農民的基本要求。而依筆者的觀點看來，新農村建設的關鍵是要培育一批可以自立經營的農戶，使其成為中國農業發展的基礎和農業現代化的任務的主要承擔者。這些農戶中不但要有有文化、懂技術的勞動者；而且要形成一定的規模（該規模使其家庭勞動力可以完全就業）；在經濟上這些農戶可以以農業為主業，并且達到（或超過）當地城市居民的收入水平。就是說以農業為主產業，并且自立經營。

日本是在1961年制定的《農業基本法》中首次提出自立經營戶的概念。對“自立經營”的定義為：“成員構成正常的家庭中的農業從業人員能夠發揮正常的效率，且能實現完全就業的家庭經營，并且這種經營使農業從業人員能夠獲得與從事其他行業的人均衡的生活收入”。之后在《農促法》中規定了“認證農業人”制度，對經過認定的農戶，在擴大耕地規模、獲得農業貸款等方面給予特別的政策。在1999年出臺的《食品、農業、農村基本法》中，提出了確立“理想的農業結構”，是指：“有效率且有穩定性的農戶承擔農業生產的相當部分的農業結構[130]”。

實際上在農業基本法提出10年后，1971年，日本的農業人口的平均收入就已經超過了城市人口。經過多年的努力，1998年經營面積在5公頃以上的專業農戶比1985年增加了近117%，而經營面積在0.5公頃以下的農戶則下降了將近70%。同期，農地流轉的面積增加了23%，農戶總數下降了22.9%，農業人口下降了41.4%。到2001年底，“認定農業生產者”的數量達到了178000戶，比1998年增加34.8%，經營規模在5公頃以上的農戶增加到45800戶，比1998年增加10.8%[131]。

中國在新農村建設中必須實行以人為本的方針，即把培育自立經營農戶作為新農村建設的核心任務。這樣才能在未來幾十年中使得農業保持健康發展的后勁，使得中國農業后繼有人，使得中國農業中規模經營農戶的規模不斷擴大，并在農業總量中占有越來越大的比重。

（寫于2008年11月） 

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