《財經(jīng)》:農(nóng)地集體所有并非“萬惡之源”

《財經(jīng)》:農(nóng)地集體所有并非“萬惡之源”

 陳劍波/文    《財經(jīng)》雜志    2006.04.03 18:41

土地集體所有的治理結(jié)構(gòu)：一個需要重新審視的基本制度問題

 　　【《財經(jīng)》網(wǎng)絡(luò)版專稿】進入新世紀之后，工業(yè)化城市化的加速與農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民財產(chǎn)保護開始出現(xiàn)矛盾沖突。這些沖突日漸激烈，并有可能演化為全局性的長期沖突，且在基本制度層面正在出現(xiàn)各種變化，這些變化是帶來新的制度創(chuàng)新還是會導(dǎo)致農(nóng)村狀況的全面惡化，將決定著中國現(xiàn)代化的基本走向。顯然，中國絕不能出現(xiàn)一個農(nóng)村凋弊、蕭條，農(nóng)業(yè)衰退，城中滿是“棚戶”區(qū)的“現(xiàn)代化”。因此，在快速推進工業(yè)化和城市化的同時，必須保證農(nóng)民不破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)不衰退、農(nóng)村不凋弊。要實現(xiàn)這三重目標，如何確實保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利就成為其中的一個重要議題，這其中如何進一步改革和完善當(dāng)前農(nóng)村的基本經(jīng)營制度則是其中一個核心內(nèi)容，也是當(dāng)前推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要基礎(chǔ)。
 　　自上世紀80年代前期的爆發(fā)式增長后，中國農(nóng)業(yè)增長的步伐逐漸放慢，90年代中期后農(nóng)村居民收入增長減緩，因土地制度引發(fā)的糾紛、沖突逐漸增多，農(nóng)民負擔(dān)日益沉重……而政府壟斷土地一級市場的征地制度成為質(zhì)疑當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營制度的主要理由，農(nóng)地集體所有似成為“萬惡之源”，土地私有化、國有化等政策主張不絕于耳。其實，征地制度問題絕非農(nóng)地集體所有而引發(fā)，其核心問題在于財稅體制和金融體制對于地方經(jīng)濟發(fā)展的制約。僅僅限制土地批租而財稅體制與金融體制改革無法獲得實質(zhì)性突破，政府壟斷土地一級市場，以侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利為手段使土地成為地方政府的“第二財政”就是一個難以消除的痼疾。
 　　當(dāng)然，政府壟斷土地一級市場的制度之所以能夠得以順利實施，也與基本經(jīng)營制度自身不完善密切相關(guān)。農(nóng)地集體所有的制度缺陷因我們對一些重要的基本問題因熟視無睹而常常被忽略，比如村委會究竟是什么？它究竟代表誰？它是集體所有的所有者還是代理人？如果是代理人，委托人是誰——應(yīng)由法律強制規(guī)定還是應(yīng)經(jīng)一定法定程序由集體所有的成員來予以委托？作為財產(chǎn)所有者的村莊成員能否制約其對財產(chǎn)或利益的侵犯？法律賦予了何種手段或哪些程序來保障村民已有的財產(chǎn)權(quán)利？法律對其界定的角色與其實際的角色一致嗎？集體經(jīng)濟組織是什么？……我們認為農(nóng)地集體所有的根本缺陷是集體經(jīng)濟組織在法律地位上的缺失，使村委會成為村莊生活中唯一合乎法定體制的正規(guī)制度安排。這一制度設(shè)計缺陷，為侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利提供了可能。顯然，如果能夠進一步推進農(nóng)地集體所有這一基本經(jīng)營制度的改革與完善（比如建立村莊農(nóng)民土地管理委員會或給予村莊合作組織以法人地位等等）當(dāng)對改革目前土地征用制度在農(nóng)村基本制度層面提供重要保障。

 一、關(guān)于土地制度問題的討論和爭議
　　
     對集體所有家庭經(jīng)營制度問題的討論和爭議自承包制實施之后就一直存在。這些討論大致可以分為兩大類，一類研究者是在認可集體所有家庭經(jīng)營這一基本制度前提下，分析土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)家經(jīng)濟及農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，另一類的研究者傾向于否定集體所有的土地制度。二者重點關(guān)注的幾乎都是同一件事情：土地使用權(quán)的安全性及使用和交易效率，包括土地使用權(quán)穩(wěn)定、完善及相關(guān)的土地調(diào)整、流轉(zhuǎn)等問題。對這一問題完全對立的立場導(dǎo)致了完全不同的政策結(jié)論。
 　　周其仁和劉守英（1988）曾將集體所有權(quán)概括為村莊居民的一種成員權(quán)利，這一特殊的產(chǎn)權(quán)屬性使土地分配隨人口的變化而變化成為一種內(nèi)生的要求。因此實行承包制后的相當(dāng)一段時間，不少地區(qū)為滿足新增人口的需要，土地始終處于不斷調(diào)整之中（劉守英等，1998；Dong，1996；趙陽，2004）。陳錫文（1993）認為應(yīng)把集體所有家庭經(jīng)營作為一項基本經(jīng)營制度予以長期穩(wěn)定，強調(diào)農(nóng)村土地承包制度是黨的農(nóng)村政策的基石。他指出目前土地制度存在四個癥結(jié)：集體所有界限不清、成員權(quán)利界定不清、農(nóng)民義務(wù)承擔(dān)沒有界線、農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)中農(nóng)民利益不清（陳錫文，1998，2002）。也有學(xué)者認為不斷的土地調(diào)整會出現(xiàn)地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)，可能對中長期投資造成影響（姚洋，1998，2000），同時有可能造成所謂“公地悲劇”（賀鐵英，2004）。而Turner，Brandt and Rozelle（2000）的實證檢驗則發(fā)現(xiàn)調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān)，也隨非農(nóng)就業(yè)機會上升而增加，這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對變化和非農(nóng)就業(yè)機會不同所導(dǎo)致的配置效率損失。Rozelle，Brandt et al （2002）等的研究發(fā)現(xiàn)雖然不穩(wěn)定地權(quán)對農(nóng)業(yè)投資、土地流轉(zhuǎn)及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負面影響，但通過行政調(diào)地是土地市場不發(fā)達時村莊為改善土地配置效率而采取的行動。也有學(xué)者提出，土地不僅是作為生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益，而且，在勞動力市場不完善和非農(nóng)就業(yè)機會有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動力創(chuàng)造了條件（Putterman and Ciacu ，1995）。而在糧食市場不完善的條件下，土地能夠保障糧食安全（Park，1996）；在喪失非農(nóng)就業(yè)機會的情況下，土地還可以作為一種保險（Giles ，1999）。進一步，姚洋（2000）分析了土地為農(nóng)民提供保障的運行機制，張紅宇（2002）則對農(nóng)村土地制度演進進行了系統(tǒng)的分析和闡述。
 　　與上述意見相佐的研究者則將80年代中期以后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的下降①歸之于集體所有的土地制度，并認為私有化應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的重要的和必須的選擇（Wen，1993，1995，2004；楊小凱，2004）。Wen認為按人口變化對土地進行的再分配會損害土地產(chǎn)權(quán)的安全、穩(wěn)定性及使用效率從而影響對土地的投資等。文貫中（2004）進一步指出，現(xiàn)行的農(nóng)地制度對實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)的公平和分享繁榮的目標而言已經(jīng)構(gòu)成制度性的障礙。因此，要建立一種機制使得擴大土地經(jīng)營規(guī)模成為可能，就必須通過實行土地私有和土地的自由交易來完成。楊小凱（2004）則從土地私有制與憲政共和的關(guān)系強調(diào)土地私有產(chǎn)權(quán)的重要性。但是，Kung（2000）和Liu等（1998）的研究發(fā)現(xiàn)：土地使用缺乏安全穩(wěn)定性的觀點與實際并不相符，因為農(nóng)民們在土地再分配時從沒把那些額外勞動力和人口當(dāng)作搭便車者。Guo Li, Scott Rozelle和Jikun Huang（2000）估計了土地集體所有的產(chǎn)權(quán)對于農(nóng)場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資激勵的影響，并測度了現(xiàn)有土地制度安排對于效率損失的規(guī)模，發(fā)現(xiàn)土地調(diào)整并沒有對農(nóng)戶長期投資的激勵帶來非常顯著的負面影響。Pei, Xiaolin（2004）則強烈反對實施土地私有化。他認為土地均分是土地生產(chǎn)率極限法則必然的要求。
 
 二、農(nóng)家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與土地職能轉(zhuǎn)換
 　　
 　　作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維生和獲取收入的手段；其次，財產(chǎn)職能。作為一種財產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣，在地理區(qū)位上可以隨便移動，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易；最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在社會保障無法完整覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入流，但卻需要依靠土地來為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。經(jīng)濟發(fā)展處于不同的發(fā)展階段，針對土地的不同職能，農(nóng)民更為看重土地哪一方面職能將對土地的產(chǎn)權(quán)制度安排具有直接的影響。而農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的狀況又直接決定農(nóng)民對待土地的態(tài)度。處于食品供給嚴重不足的時期，土地經(jīng)營就是農(nóng)家經(jīng)濟的全部，這一時期土地是農(nóng)家維生和獲得收入的唯一的依賴。而當(dāng)農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來。在農(nóng)家完全進入城市或者已經(jīng)具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現(xiàn)就成為所有者或使用者最為關(guān)心的問題。目前來看，中國絕大多數(shù)的農(nóng)家經(jīng)濟仍然處于需要土地作為維生、獲取主要收入及作為社會保障的手段。
 　　新中國建立前的一個多世紀時間中，中國新增人口幾乎全部滯留于土地，無限細分的土地使農(nóng)家經(jīng)營規(guī)模日漸縮小，小農(nóng)始終處于艱難維生狀態(tài)。這一時期土地作為提供收入流和維持生存的職能始終位居首位。由于百余年來人口在經(jīng)濟衰退之下不斷增長②，小農(nóng)一直在與土地生產(chǎn)率極限這一“玻璃天花板”③進行抗?fàn)帲鞣N精耕細作技術(shù)的發(fā)明曾使土地生產(chǎn)率達到極高水平，明清時期江南農(nóng)民大規(guī)模的兼業(yè)化，也是農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)針對土地生產(chǎn)率極限規(guī)則不得不為之的調(diào)整。盡管如此，傳統(tǒng)小農(nóng)卻始終無法擺脫在貧困邊緣求生存的困難局面。正如詹姆斯?C?斯科特（2001）引述R.H.托尼的話那樣，“有些地區(qū)農(nóng)村人口的境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水之中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災(zāi)”。在這種脆弱而高風(fēng)險的生產(chǎn)體系中，小農(nóng)在土地私有的基礎(chǔ)之上雖然發(fā)展了一整套非常完備的以盡量消除“細浪”的制度安排④，但多數(shù)小農(nóng)仍然經(jīng)常遭遇“滅頂之災(zāi)”的風(fēng)險。
 　　真正讓農(nóng)民擺脫對土地生存依賴、農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型始自1978年的農(nóng)村改革。糧食大幅度增產(chǎn)促使農(nóng)家經(jīng)濟第一次具備了擺脫土地作為唯一生存依賴的基本條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起及農(nóng)村勞動力季節(jié)性流動就業(yè)的創(chuàng)新進一步推動和深化了農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并正推動這一轉(zhuǎn)型成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。集體所有家庭經(jīng)營最終得以確立其蘊涵的經(jīng)濟邏輯在于：集體所有基礎(chǔ)上的均分機制從根本上解決了私有制數(shù)百年無法解決的“人人有飯吃”的生存保障問題，而以均分為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營則徹底消除了傳統(tǒng)集體所有制長期面臨的團隊生產(chǎn)中激勵機制問題。這兩個方面是農(nóng)村改革取得成功的要旨所在。說明土地集體所有是土地得以均分的重要前提，而均分的土地又是眾多農(nóng)村人口維持生存所必須實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利。在“生存”這個硬約束面前，“均分”土地是一項有效的制度設(shè)計，這就使集體所有制成為不得不為之的產(chǎn)權(quán)制度安排。
 　　既然集體所有家庭經(jīng)營是從維持生存、解決激勵機制出發(fā)實施的制度創(chuàng)新，那么是不是在解決溫飽問題之后，這一制度安排就已經(jīng)失去效率了呢？筆者以為雖然隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的增加，部分農(nóng)民的生存和收入正在逐步擺脫對土地的完全依賴，但土地的社會保障職能的作用正日益凸現(xiàn)。作為社會保障職能的土地顯然仍應(yīng)以均分為前提，而均分是無法通過私有制來實現(xiàn)的。沿此一邏輯進一步思考，“三農(nóng)”問題日趨嚴重的制度原因顯然并非因土地集體所有而起。那么，問題出在何處呢？
 　　
 三、沖突的三重角色與村委會的“委托－代理”困境
    
     中國鄉(xiāng)村社區(qū)與其他發(fā)展中經(jīng)濟一樣，存在著正規(guī)和非正規(guī)兩種類型的制度安排（諾斯，1990），或按費孝通的區(qū)分，稱之為“事實上的體制和法定的體制”（費孝通，1986）。由于“事實體制”或非正規(guī)制度是建立于世代共同生活于同一社區(qū)，具有共同的習(xí)俗、慣例及相對明確和固定的人際關(guān)系，因此社區(qū)成員間相互的行為后果是可以預(yù)期的，這為人際關(guān)系合約（Jagannatahan，1987）有效執(zhí)行提供了可能。上世紀30年代之前，事實體制在鄉(xiāng)村社區(qū)一直起主導(dǎo)作用，法定體制代理人通常依賴事實體制來實現(xiàn)政府征收稅賦、戰(zhàn)爭動員等目標。新中國建立之后，通過公社化運動，行政、經(jīng)濟、社區(qū)管理三位一體的正規(guī)組織在鄉(xiāng)村建立起來，而這一體系直到今天仍然是農(nóng)村地區(qū)法定體制的主體。
     依照“村民委員會組織法”的定義，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。與此相關(guān)的概念是“集體所有制”與“集體經(jīng)濟組織”。盡管沒有明確的法律界定，但學(xué)術(shù)界對于“集體所有制”基本達成共識，即這是一種成員權(quán)利。但在目前的法律規(guī)定中，對“集體經(jīng)濟組織”卻沒有準確的定義，在相關(guān)法人或經(jīng)濟實體的注冊登記中也沒有“集體經(jīng)濟組織”這一項目。依照“村民委員會組織法”第五條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)……”說明村委會并非“集體經(jīng)濟組織”，但隨后的“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”的規(guī)定似乎與前述要求不一致，使“集體經(jīng)濟組織”究竟是什么更加模糊。土地承包法及土地管理法中也都使用了這一概念，但都沒有給予明確的界定。
 　　“集體經(jīng)濟組織”在法定體制中的缺失，使村委會在現(xiàn)實中成為村莊中最重要和最關(guān)鍵的角色。從實際運行來看，“法定體制”定義是作為基層群眾性自治組織的村委會，在事實體制中扮演著遠比上述定義重要得多的角色，承擔(dān)著更加復(fù)雜的功能：第一，政府代理人⑤，承擔(dān)政府所要求完成的所有行政工作；第二，集體財產(chǎn)法定代理人⑥，履行包括土地資源在內(nèi)的所有村莊集體財產(chǎn)的管理職責(zé)。而其最具代表性的、代理所有者行使的權(quán)利是土地發(fā)包和土地調(diào)整；第三，公共事務(wù)管理者，協(xié)調(diào)和管理社區(qū)公共事務(wù)的職能。
 　　村委會三位一體的角色使政府行政、村務(wù)管理、農(nóng)民財產(chǎn)保護存在巨大的矛盾沖突，而且其權(quán)威性、合法性的來源也存在問題。作為政府代理人的村委會，必須在法定的命令體系中嚴格遵循上級政府的行政指令，而其權(quán)威性和合法性必須由上級政府賦予。而作為農(nóng)民財產(chǎn)代理人和社區(qū)事務(wù)管理者，又必須嚴格依照所有者（村莊成員）的要求來對財產(chǎn)實施保護和有效利用，對社區(qū)公共事務(wù)進行公平地處理，其合法性和權(quán)威性必須來自于所有者或成員的一致同意。一方面，作為村莊成員財產(chǎn)、利益代表的村委會，具有維護成員利益的基本職責(zé)和義務(wù)，但另外一方面，村委會作為政府正規(guī)組織的代理人，又必須履行諸如派糧、收款、執(zhí)行種植計劃、計劃生育等等政府要求的與村民利益沖突的職責(zé)。在這種矛盾沖突之中，村委會處于極其尷尬和困難的境地，如果不維護村民的利益，他們會遭到村莊成員的離棄，使依照事實體制來評價的權(quán)威性、合法性產(chǎn)生問題。但如果不執(zhí)行政府指派的工作和任務(wù)，他們就面臨失去來自正規(guī)組織所賦予的合法性和權(quán)威性。造成這種矛盾和沖突的核心問題是：一方面事實體制中村委會作為政府的派生機構(gòu)或代理人的角色，而另一方面，法定體制又同時賦予了它作為村莊財產(chǎn)及實體經(jīng)濟代理人的角色。近年來的農(nóng)村問題表面看是因土地集體所有制所引發(fā)，但本質(zhì)上，村委會三位一體的矛盾角色才是農(nóng)民財產(chǎn)和利益保護陷入危局的真正原因。
 　　在實行家庭經(jīng)營之后，人民公社時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”行政體制沒有實質(zhì)變化，原來的生產(chǎn)大隊直接轉(zhuǎn)換為行政村村委會，并通過立法使其多重代理人的角色得以明晰和強化，造成村莊成員與代理人之間在產(chǎn)權(quán)權(quán)益的行使中產(chǎn)生了各種激烈沖突。這些沖突表面看是村委會的領(lǐng)導(dǎo)者常常侵犯村莊成員的各種權(quán)利和利益，但事實上卻反映著村委會代理人困境這一嚴重的制度缺陷，也反映著當(dāng)前法律體系的不完善。
 　　三位一體的沖突角色使村委會陷入嚴重的委托－代理困境：第一，“村委會究竟代表誰？”的代表性困境。三重角色和職能完全模糊了村委會的定位，誰也說不清楚村委會究竟代表著誰。正是這樣的模糊角色使法律體系、行政體系對其權(quán)利、義務(wù)進行清楚界定存在非常大的困難，造成村干部濫用職權(quán)、違法亂紀、侵害農(nóng)民利益的事件時有發(fā)生。每一個人都非常清楚村干部的官有多小，但是沒有一級機構(gòu)能夠清楚地勾勒出村干部的權(quán)利究竟有多大，而村干部最簡單而有效的做法是根據(jù)需要來扮演不同的角色，這顯然是我們基層政權(quán)建設(shè)存在的隱痛和硬傷。第二，“誰讓村委會作為代理人？”的委托人缺位的困境。由于由法律代替集體所有制的所有者成員選擇了村委會作為法定的集體所有權(quán)代理人，這就在法定體制和事實體制之間出現(xiàn)嚴重沖突。應(yīng)該由村莊成員履行的產(chǎn)權(quán)權(quán)益卻由法律強制性地代為行使。這樣一來，雖然村委會獲得了“法定體制”認可的權(quán)威性和合法性，但卻缺乏集體所有制成員這一“事實體制”賦予的權(quán)威性和合法性，造成村民委員會成為由不相干的第三者委托的合法代理人，而真正的所有者成員卻無法行使其委托權(quán)。顯然，法定體制和事實體制的分離是造成這一困境的直接原因。
 　　不少學(xué)者、西方觀察家對中國農(nóng)村開展的村委會民主選舉予以了高度的贊揚，認為在最基層的政治組織中、在文化水平最低的人群中實施廣泛的政治民主，無疑是一大創(chuàng)舉，這種實踐會很快對一黨執(zhí)政、多黨合作的政治體制帶來實質(zhì)性變革。實踐的演進與理論家和觀察家們的預(yù)期相差了很遠。村民委員會的直接選舉最大的問題在于忽視了村委會相互沖突的三重角色這一基本的事實，使村委會選舉本身存在嚴重的邏輯錯誤：是讓村民選擇代表政府、執(zhí)行政府意志的政府代理人？還是選擇能夠使財產(chǎn)保值增殖的財產(chǎn)管理人？或者選一個有為公眾服務(wù)熱情和能力的社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)人？問題是作為政府代理人就必須由政府來任命，否則就失去了其實施和貫徹政府意志的前提和基礎(chǔ)。而作為村民財產(chǎn)的代理人和社區(qū)事務(wù)的管理者，又必須以維護所有成員的財產(chǎn)、利益為己任，實現(xiàn)這一目標就一定是需要通過選舉來產(chǎn)生，否則其處分、協(xié)調(diào)社區(qū)成員財產(chǎn)權(quán)利、管理社區(qū)公共事務(wù)的合法性和權(quán)威性就會出現(xiàn)問題。從這一角度觀察，我們就可以解釋為什么村委會的直接選舉不僅沒有帶來村莊治理狀況的根本改善，反而造成了村莊成員、村委會、村黨支部、基層政府之間更多、更復(fù)雜的沖突。
 
 四、土地集體所有的治理結(jié)構(gòu)問題
 　　
 　　集體所有制面臨與現(xiàn)代公司制度類似的治理結(jié)構(gòu)問題：由于缺乏人格化的所有者而造成的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，代理人的選擇及其權(quán)威性和合法性來源就成為生產(chǎn)組織必須面對的問題，能否通過競爭性的、低交易費用的程序和方法正確有效地予以解決，成了這一產(chǎn)權(quán)制度能否有效組織生產(chǎn)的一個重要環(huán)節(jié)。與現(xiàn)代公司相比，第一土地集體所有制不僅缺乏個人化的所有權(quán)且股權(quán)分散而平均，造成集體行動更大的困難和更高的成本，出現(xiàn)一系列內(nèi)生的委托－代理難題，第二更麻煩的是這些難題又無法通過社區(qū)外的競爭性市場來予以解決，第三，集體所有制的成員或股東同時也是社區(qū)成員，代理人的行為幾乎隨時可以被觀察和監(jiān)督之下。
 　　在現(xiàn)代公司中，如果出現(xiàn)委托－代理問題有兩種解決的辦法：一是由股東直接行使權(quán)利，解雇不合格或者違反約定的代理人；二是在集體行動成本過高，或股東不愿意支付撤消代理人合約的相關(guān)成本時，財產(chǎn)所有者可以通過證券市場或其他方式“以腳投票”，變現(xiàn)股東權(quán)益，退出公司經(jīng)營，抗拒代理人對其財產(chǎn)權(quán)利的侵犯。而目前土地集體所有中的委托－代理關(guān)系面臨更為復(fù)雜的情況：首先，由于缺乏類似證券市場這樣的“緊急出口”，使得村民的這一股權(quán)無法通過變現(xiàn)退出，而土地作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)決定了農(nóng)民無法退出。其次，集體所有制的代理人是由立法機構(gòu)制定法律予以強制規(guī)定的，而不是按財產(chǎn)所有人的意愿進行競爭性選擇的過程。這就出現(xiàn)了一個矛盾的問題：盡管集體所有制是一個缺乏人格化所有者的制度安排，但與全民所有不同的是其所有者成員卻是非常清楚而資格受到嚴格限定的。目前的法律規(guī)定財產(chǎn)代理人的做法實際上是代替集體所有制的所有者成員行使了委托人的權(quán)利，從而也就是剝奪了所有者成員作為委托人的權(quán)利。因此股東的無法退出和不存在股東撤換代理人的程序，強化了集體所有制中的治理結(jié)構(gòu)沖突。在這一點上，我們犯了一個與選擇國有企業(yè)代理人相同的錯誤，即由政府來任命或法律強制性地安排了一個代理人集團給全體所有者，使社區(qū)成員難以真正完整地行使法律賦予的財產(chǎn)權(quán)利。
 　　為什么在承包制的早期階段村莊治理結(jié)構(gòu)問題沒有成為阻礙，反而在這樣的委托－代理關(guān)系下造就了80年代農(nóng)業(yè)改革的輝煌成就？我們認為，集體所有家庭經(jīng)營的體制有兩個內(nèi)容是十分重要的：第一，“人人有飯”吃必須要求土地均分，均分則必須以集體所有為基本前提；第二，家庭經(jīng)營從根本上解決了傳統(tǒng)集體所有制的激勵機制問題，使最大限度地提高土地生產(chǎn)率成為可能。但是，由于這一制度創(chuàng)新是在人民公社體制框架之內(nèi)實施的，在當(dāng)時的歷史條件下，土地維生的功能尚居首位，因此解決集體所有制激勵機制問題是當(dāng)務(wù)之急，各種政策對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的關(guān)注側(cè)重于如何強化家庭經(jīng)營制度的完善、穩(wěn)定，避免重蹈傳統(tǒng)集體所有制激勵不足的覆轍。在這樣的情況下，村委會自然承續(xù)集體財產(chǎn)代理人角色，不僅有利于家庭經(jīng)營制度的迅速實施，也不會對土地生產(chǎn)率的提高構(gòu)成制約。而在完全依賴土地維持溫飽和收入增加的階段，特別是在面臨嚴重食品短缺時期，土地首要的功能是提高生產(chǎn)率以增加產(chǎn)量。因此，這一時期通過家庭經(jīng)營解決生產(chǎn)激勵問題成為首要問題，而激勵問題的解決是通過使用權(quán)（種什么、如何種等）、享益權(quán)（解決土地產(chǎn)出的分享問題）的重新配置來進行的，而處分權(quán)在土地財產(chǎn)職能尚未凸現(xiàn)的時期，對集體所有制的成員來說還不是問題。因此，在這一階段，集體產(chǎn)權(quán)的代理人是誰不會對激勵問題的解決帶來實質(zhì)性影響。農(nóng)民只要擁有土地及相關(guān)要素的支配權(quán)并享有穩(wěn)定的剩余要求權(quán)，就會具有增加投入的激勵，而投入增加帶來的產(chǎn)出提高就會幫助農(nóng)民擺脫為“維生”而進行生產(chǎn)的狀態(tài)。
 　　隨著農(nóng)民溫飽問題解決，一方面農(nóng)村人口自1978年以后大幅度的增加，土地壓力加大，土地進一步細分；另一方面，工業(yè)化和城市化的迅速擴展，勞動力開始在產(chǎn)業(yè)間大量轉(zhuǎn)移。兩方面共同作用的結(jié)果是：首先，農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型，基本特征是農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)家經(jīng)濟收入中大幅下降；其次，土地作為農(nóng)戶“維生”和增加收入的職能在逐步削弱，而作為保障和財富功能正在逐步強化。土地職能的轉(zhuǎn)變——土地保障和財富職能的凸現(xiàn)，使村莊成員對產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實施出現(xiàn)了一些新的變化，產(chǎn)生了新的要求，比如更加迅速、有效的土地流轉(zhuǎn)，土地財產(chǎn)收益的分享等等。這就使產(chǎn)權(quán)的權(quán)益邊界、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)在邊際上開始出現(xiàn)新的調(diào)整，這些變化不僅要求相關(guān)產(chǎn)權(quán)合約更加靈活和多樣化，也要求拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)益交易邊界、提高可交易的程度及交易效率。產(chǎn)權(quán)權(quán)益交易的深化和財產(chǎn)利用合約的多樣化對改善資源配置效率具有十分重要的影響。而對不同財產(chǎn)來說，產(chǎn)權(quán)權(quán)益的可分割性及可交易性，不僅受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，同時也會受到技術(shù)條件的制約。競爭性的和低交易費用的產(chǎn)權(quán)權(quán)益市場的形成（并非權(quán)益束的整體交易）顯然是財產(chǎn)資本化的一個重要前提，也是效率改善的一個重要途徑。但這就對產(chǎn)權(quán)本身的安全性提出了新的和更高的要求，因為拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)益交易并使其交易效率提高，不僅要求對權(quán)利的法律說明更完整全面，同時也應(yīng)如資本市場一樣要求一系列規(guī)范化的交易程序，以使交易合約的議定、實施不僅成本低且具有較高的穩(wěn)定性，這將涉及大量制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作。缺乏這樣的制度創(chuàng)新，就無法避免因法定產(chǎn)權(quán)制度與事實的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不相一致、甚至與實際的產(chǎn)權(quán)制度安排相沖突，造成窮人有財產(chǎn)而無資本或財產(chǎn)無法資本化的矛盾（赫爾南多?德?索托，2005）。
 　　農(nóng)家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型使依賴土地“維生”的重要性程度下降，而財產(chǎn)和保障職能的重要性程度上升，這一變化的后果是對地權(quán)權(quán)益的可分割性和可交易性有了新的要求，這就使得農(nóng)民不得不對處分權(quán)予以充分的關(guān)注，以使其土地使用權(quán)交易安全能夠獲得確實保障。從而使集體所有的治理結(jié)構(gòu)問題開始成為農(nóng)業(yè)效率提高、農(nóng)家經(jīng)濟進一步轉(zhuǎn)型及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護等問題的重要一環(huán)。近年來的各種因土地權(quán)益轉(zhuǎn)換所引發(fā)的糾紛表明：以村委會作為集體產(chǎn)權(quán)代理人的正規(guī)制度安排已經(jīng)開始不適應(yīng)生產(chǎn)者對于要素利用的需求。而如果遲遲不對這樣的制度安排進行調(diào)整，不僅不利于農(nóng)民財產(chǎn)保護，引發(fā)眾多的群體事件，也降低了土地的生產(chǎn)價值和財富價值，將嚴重扭曲土地要素市場，增加土地財產(chǎn)的不安全性，降低其資源配置效率。
 
 五、誰委托和委托誰：集體所有和村莊治理的核心問題
 　　
 　　不同的農(nóng)地制度安排，意味著不同的產(chǎn)權(quán)合約，會對農(nóng)戶產(chǎn)生不同的激勵機制（趙岡，2000）。不同農(nóng)地制度的選擇實際上是在生產(chǎn)者、所有者和政府之間反復(fù)博弈的結(jié)果，不僅受到現(xiàn)有的基礎(chǔ)性制度安排制約，同時也受到資源稟賦與技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。我們的分析表明，均分的土地制度是整個工業(yè)化和城市化低成本快速演進的重要保障，是人口大國在社會保障機制不健全的情況下，實現(xiàn)“人人有飯吃”目標不得不為之的制度選擇。而土地均分則一定是要以非私有的土地所有為前提。中國歷史的經(jīng)驗早已證明：土地私有制是不可能確保所有人口的基本生存的，這就是中國基礎(chǔ)性制度安排的最后底線。把它贊譽為公有制的優(yōu)越性也好，還是批評它損失了效率也好，這一底線在任何情況下都是不可動搖的。況且，非私有的土地產(chǎn)權(quán)是否真的就損失了效率，還是一個值得認真討論和研究的問題。
 　　對于集體所有制這樣一種因缺乏人格化的所有者而造成所有權(quán)與使用權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度，如何建立有效的治理結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展及保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利面臨的一個全新課題，也是一項復(fù)雜的制度創(chuàng)新和制度建設(shè)的工作。如何重建農(nóng)村基層組織，不僅僅涉及農(nóng)村財產(chǎn)體系的重構(gòu)，也涉及行政體制改革和法律體系的調(diào)整。其中兩個問題應(yīng)予以重點關(guān)注：第一，誰委托的問題？應(yīng)進一步還權(quán)于民，讓集體所有的所有者成員真正擁有選擇自己財產(chǎn)代理人的完整權(quán)利。第二，在選擇誰的問題上，法律和相關(guān)的政策規(guī)定只需要確立公平、公開、競爭性的程序及相關(guān)的監(jiān)督檢查機制，就可以確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進一步完善和推進村莊治理的根本改善。
 　　思考集體所有制的委托－代理問題，可能為我們揭開農(nóng)村諸多難題之謎底提供新的破解思路。分解人民公社遺留的村委會相互沖突的多項職能，將村委會回復(fù)到政府代理和公共品提供者地位，并重新構(gòu)造能夠?qū)嵤┐迩f成員財產(chǎn)管理的代理人集團或新的村級合作組織，比如土地管理委員會，村莊合作社等等。這是解決當(dāng)前農(nóng)村各種矛盾沖突的重要一環(huán)，以長期發(fā)展的眼光看，也是中國農(nóng)村不破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)不衰退、農(nóng)村不凋弊的一個重要保障，更是切實保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的一個重要的制度安排。■
 　　
 　　作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部研究員

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