李昌平：農(nóng)業(yè)稅和土地制度改革簡單不得

不在農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣鄉(xiāng)村工作和生活的人，對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村土地的功能的理解是簡單的。即：農(nóng)業(yè)稅是很少的財政收入來源，曾經(jīng)是國家工業(yè)化原始資本積累的來源；農(nóng)村土地是農(nóng)民的財產(chǎn)，是生產(chǎn)要素。就此而已。所以，只要不收農(nóng)業(yè)稅了，政府和農(nóng)民的關(guān)系就簡單了，干群關(guān)系就會好了，農(nóng)民就會感謝共產(chǎn)黨了；土地承包30－50年不變了，承包地不再頻繁調(diào)整了，村干部就不欺負(fù)農(nóng)民了，農(nóng)民就吃定心丸了，土地就能有效流轉(zhuǎn)了，農(nóng)民就舍得對土地投入了，糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)就穩(wěn)定了。應(yīng)該說，這些認(rèn)識是對的，但很不全面。

農(nóng)業(yè)稅除如前所述功能外，還有如下多種功能：

第一，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的功能。對國家而言，如果鼓勵或限制生產(chǎn)某種農(nóng)產(chǎn)品，可以對某種產(chǎn)品采取減免稅額或增加稅額的辦法加以調(diào)節(jié)。例如，84年出現(xiàn)賣了難后，政府鼓勵發(fā)展“多種經(jīng)營”，稻田養(yǎng)魚就減免農(nóng)業(yè)稅和糧食定購任務(wù)，改征特產(chǎn)稅。當(dāng)時的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅比農(nóng)業(yè)稅和糧食定購差價低很多。2003年，糧食庫存和糧食總產(chǎn)都處于90年代中期以來的最低水平，政府為了解決糧食危機(jī)，2004年在農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)取消的情況下，政府用糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的辦法鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)糧食，種糧農(nóng)民能夠得到每畝10左右的補(bǔ)貼。

第二，調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村之間利益關(guān)系的功能。不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社所處的生產(chǎn)環(huán)境不同，農(nóng)業(yè)稅賦的比例是不同的。如：一般情況，地勢高的鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)稅稅率比地勢低的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)稅稅率高，有的下游村不僅沒有稅賦，相反還得到上游村的“轉(zhuǎn)移支付”。如果農(nóng)業(yè)稅取消后，類似上游和下游的矛盾在非正常年份會突出出來，該如何解決呢？今后，政府轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)該如何考慮這個因素呢？

第三，在農(nóng)村基本建設(shè)中，調(diào)節(jié)各個關(guān)聯(lián)主體之間的利益關(guān)系的功能。在農(nóng)業(yè)稅時期，不少跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村莊公路，占用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村、各戶的土地是不均等的，用農(nóng)業(yè)稅平衡國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、個人的利益關(guān)系是常見的辦法。例如，為張村和李村群眾修一條村級公路，占用張村30地，占用李村10畝地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常用的辦法是減少張村40畝地的農(nóng)業(yè)稅，增加李村10畝地的農(nóng)業(yè)稅。如果為王鄉(xiāng)和劉鄉(xiāng)修一條公路，占用王鄉(xiāng)300畝地，只占用劉鄉(xiāng)30畝地，縣市政府常用的辦法是減少王鄉(xiāng)的400畝農(nóng)業(yè)稅，增加劉鄉(xiāng)100畝農(nóng)業(yè)稅（這要事前協(xié)商好，才能開始修路。農(nóng)村一般都有“黑田”——不在冊農(nóng)田，有很大的回旋余地。）如果農(nóng)業(yè)稅取消了，縣、鄉(xiāng)、村內(nèi)部再想用農(nóng)業(yè)稅簡便地調(diào)節(jié)快速修建水渠、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的占地不均等矛盾，是不可能了；已經(jīng)用農(nóng)業(yè)稅平衡了的矛盾會隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而重新逐步凸現(xiàn)出來，該如何解決呢？

第四，增強(qiáng)基層政府信用，提升基層政府執(zhí)行力的功能。如果要搞一個跨村甚至是跨鄉(xiāng)受益的工程，一時間拿不出錢來，但又必須在規(guī)定的時間建成，常見的辦法是先對農(nóng)民做出減免農(nóng)業(yè)稅的承諾，組織農(nóng)民先干起來。這樣做，等于是提前開支了財政收入，用“承諾”調(diào)動了民力搞建設(shè)，大大提升了政府的執(zhí)行力。農(nóng)業(yè)稅取消后，地方政府原來“先干了再說”的魄力和“空口白話”動員千軍萬馬的能力不會再有了。

第五，激勵功能；例如，在低產(chǎn)田的改造升級中，常用的辦法是以減免幾年農(nóng)業(yè)稅或增產(chǎn)后多少年不增農(nóng)業(yè)稅的辦法激勵。這和第四點是相似的，對改造鹽堿地、漬澇地、荒地等是非常有效的。現(xiàn)在國家投入專項資金對低產(chǎn)田進(jìn)行改造，其效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如以前用農(nóng)業(yè)稅激勵的好。

第六，福利救濟(jì)功能。如，由于某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)局部受災(zāi)，為了給受災(zāi)地方開展災(zāi)后補(bǔ)救爭取時間，先請沒有受災(zāi)的村組農(nóng)戶替受災(zāi)的農(nóng)戶育苗，政府常用的辦法就是直接減免育救災(zāi)苗的農(nóng)戶一年或幾年的農(nóng)業(yè)稅；再如，軍烈屬等人的福利費也有用農(nóng)業(yè)稅直接抵扣的。

第七，博弈功能；政府和村委會要農(nóng)民交農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民會對政府或村委會提出服務(wù)要求或意見或建議，這樣構(gòu)成博弈關(guān)系，從而增強(qiáng)公民的權(quán)利義務(wù)意識。農(nóng)業(yè)稅取消后，基層政府對農(nóng)民需求的關(guān)注和意見的重視程度不如以前了；農(nóng)民的政治地位有可能會進(jìn)一步降低。

第八，搭車功能；農(nóng)業(yè)稅是“皇糧國稅”，但同時搭車征收的有“三提五統(tǒng)”等多種費用。如果沒有農(nóng)業(yè)稅，其他各項費用都難以征收。農(nóng)業(yè)稅的取消，基層政府回應(yīng)群眾的需求，建設(shè)和發(fā)展的主動性大大降低，對上級政府的依賴性會越來越強(qiáng)。

農(nóng)村土地除具有生產(chǎn)要素及其財產(chǎn)權(quán)功能外，還具有如下功能：

第一，福利保障功能。很多“五保戶”的生活就是由土地轉(zhuǎn)包費保障的；對村社有特殊貢獻(xiàn)的人，也有用多分配公地照顧的；照顧殘疾人，也有用土地照顧的；有的地方，用公地建茶園、果園、漁場等，茶園、果園、漁場的收入專項用于合作醫(yī)療、養(yǎng)老、維護(hù)水利公共設(shè)施等；農(nóng)村新增人口，盡管中央在80年代就有“增人不增地”的規(guī)定，但絕大多數(shù)地方依然堅持“給新增人員增加份額土地”，在村民的心目中，土地實際上具有福利保障功能。社區(qū)人人具有平等的土地權(quán)益是農(nóng)民普遍認(rèn)同的。

第二，穩(wěn)定與安心功能。盡管很多人進(jìn)城打工很多年了，但土地依然不丟。一是城市沒有給農(nóng)民工市民的待遇，土地是農(nóng)民工的退路；另一方面，農(nóng)民進(jìn)入城市存在很多的風(fēng)險，留下一畝三分地對進(jìn)城農(nóng)民來說，心理上具有很強(qiáng)的安定作用。土地的穩(wěn)定和安心功能，對處于劇烈變遷之中的中國來說，意義非常重大。對于失地農(nóng)民，一定要讓他們加入社會保障體系。

第三，社區(qū)成員政治權(quán)利保障功能。《村民委員會組織法》規(guī)定的村民，不是指住在村里的人，而是指擁有份額土地所有權(quán)的村社成員。村民如果沒有份額土地權(quán)，就不能算是村社成員，就沒有參與村民自治的資格；如果農(nóng)民沒有份額土地權(quán)，只是“佃戶”，佃戶在村社只是二等村民。平等的份額土地權(quán)是村民政治權(quán)利平等的保障和象征。“30－50年不變”和“三提取消”的政策，造成相當(dāng)一部分擁有份額土地權(quán)的“離土離鄉(xiāng)”的“地主”成為特殊的社區(qū)成員，而相當(dāng)一部分“新村民”是“進(jìn)城地主”的“佃戶”——社區(qū)的“二等成員”。在村社自治組織內(nèi)部，存在兩種特殊成員是對自治基礎(chǔ)的破壞。這樣，社區(qū)“一事一議”和社區(qū)自治是很難實現(xiàn)的。社區(qū)內(nèi)部的土地所有權(quán)（收益權(quán)）按份所有，土地使用權(quán)有償占用是必須長期堅持的。

第四，社區(qū)組織的財政功能。村社社區(qū)要實現(xiàn)自治，要提供內(nèi)部公共服務(wù)，對絕大多數(shù)村社來說，土地是其當(dāng)然的財政基礎(chǔ)。沒有土地地租（或承包費）的村民委員會不可能是自治組織，沒有土地地租作為公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的公共服務(wù)只能叫做“無米之炊”或“嗟來之食”，是不可能有自治性質(zhì)的。

第五，組織的地緣紐帶功能。土地是村民自治組織的地緣紐帶。因為土地在一起，土地的主人因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活就自然凝聚在一起了。一定區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)小組、消費小組、銷售小組、維權(quán)小組等，都因為共同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活自然而然的建立起來。

第六，工資補(bǔ)貼功能；土地一直是村組干部和泵站等公共設(shè)施維護(hù)人員的工資補(bǔ)貼的主要來源。不少地方，補(bǔ)貼的方式就是土地補(bǔ)貼——多種兩畝地。如，村子的泵站一般會有幾畝地，這幾畝地就是泵站維護(hù)人員的報酬（工資）；再如，不少地方的村民辦學(xué)校都會有20幾畝地，20幾畝地的承包收入就是學(xué)校老師的報酬和學(xué)校的維修開支。

第七，村社之間的互利互惠功能；土地經(jīng)常會成為村社之間互利互惠的砝碼。例如，為了支持離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村組或農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)常會村與村之間、組與組之間交換土地，離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村組用兩畝或數(shù)畝交換一畝城郊地。這樣，離城鎮(zhèn)相對遠(yuǎn)的村組也可以利用城鎮(zhèn)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，離城鎮(zhèn)較近的村組也能夠獲得更多的蔬菜基地和土地儲備，村社互惠互利的土地交換對發(fā)展小城鎮(zhèn)和解決城郊傳統(tǒng)菜農(nóng)的就業(yè)具有非常重要的意義。

第八，獎勵功能；土地也常常作為獎勵高生產(chǎn)技能、較大貢獻(xiàn)者的“獎品”。如生產(chǎn)能手可以多種地，有突出貢獻(xiàn)的人可以占風(fēng)水好的宅基地或墓地。對于和村社有血緣關(guān)系的城市人或與村社有情感的外鄉(xiāng)人（如曾經(jīng)插隊的知識青年），為了感謝他們對村社的貢獻(xiàn)，村社往往也贈與他們宅基地或自留地或墓地。

第九，就業(yè)功能；中國的農(nóng)村勞動力是絕對過剩的，進(jìn)城打工是一條出路，但絕大多數(shù)人還是依賴土地就業(yè)，以維持最低水平的就業(yè)生存狀態(tài)。即使保持9％的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度40年，也只能吸納農(nóng)村5億左右人進(jìn)城，到時，農(nóng)村還將生活6億左右的人口，對土地寄托的就業(yè)功能依然非常強(qiáng)。

第十，懲罰功能；對某些違反國家政策法規(guī)或村規(guī)民約或不盡公民（村民）義務(wù)的村民，常用“不分配”或“少分配”或“緩分配”土地的辦法予以懲罰，約束力是非常明顯的。實際上，土地是村民自治組織實現(xiàn)內(nèi)部自律的重要砝碼。

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和土地承包30－50年不變，過去由農(nóng)業(yè)稅和土地“大穩(wěn)定小調(diào)整”承載的許多功能，如果沒有相應(yīng)的制度安排補(bǔ)上，勢必導(dǎo)致許多已經(jīng)解決的問題重新凸現(xiàn)，許多傳統(tǒng)的制度、機(jī)制和服務(wù)體系徹底崩潰。農(nóng)村會出現(xiàn)許許多多的“剪不斷理還亂”的復(fù)雜局面。這就是農(nóng)村改革中經(jīng)常出現(xiàn)的“解決了一個大問題，帶來了許多小問題”的原因所在。如果小問題得不到及時的解決，也會發(fā)展成大問題；如果否定了舊辦法，沒有新辦法，癱瘓狀態(tài)就是常態(tài)！

所以，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村土地的功能本不簡單，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村土地制度改革簡單不得！

需要說明的是，2000年以來，我一直呼吁國家取消農(nóng)業(yè)稅，并實行以工補(bǔ)農(nóng)政策。但我不贊成政府取消農(nóng)業(yè)稅簡單化！政府必須明白，要想解決取消農(nóng)業(yè)稅所引發(fā)的問題，700億的轉(zhuǎn)移支付是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；即使拿出10倍的錢，如果方法不對頭，也是難以把好事做好的。我更反對政府盲目的剝奪村社農(nóng)民集體土地所有者權(quán)利和義務(wù)！政府必須明白，堅持土地村社農(nóng)民集體所有的前提下，由“村社農(nóng)民自主決定集體成員的土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式和經(jīng)營方式”，是最好的、最符合中國農(nóng)村實際的土地制度安排；政府更應(yīng)該明白，否定了“土地村社農(nóng)民集體所有”，政府必須再拿出數(shù)千億轉(zhuǎn)移支付資金，重新組織鄉(xiāng)村社會，以承擔(dān)起以“土地集體所有”為基礎(chǔ)傳統(tǒng)村社組織的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)功能。