要加大對農業補貼的經濟學分析。

要加大對農業補貼的經濟學分析。

徐全紅 2006-3-19

農業補貼作為世界絕大多數國家尤其是發達國家支持和保護本國農業的一種基本政策,雖然補貼方式和結構各有變化,但絕對數額都在上升。我國作為世界上少數幾個未給予農民直接補貼的國家之一，建國后對農業長期處于“負保護”狀態。近幾年我國也開始對農業實施保護，并加大對農業的補貼力度，但理論界對農業補貼的問題仍然爭論不休，反對農業補貼的聲音越來越大。筆者是贊成對農業實施補貼的，并在《要加大對農業的財政補貼》（經濟論壇 2000.4）一文中闡述了這一立場，本文愿就這一問題作進一步的探討，一方面是和反對農業補貼的學者進行商榷，更重要的事就農業補貼的一些深層次問題談一些自己的看法。

1、農業補貼的含義和內容。

一般意義上的補貼，指政府通過財政手段向某種產品的生產，流通，貿易活動或某些居民提供的轉移支付，農業補貼主要是對農業生產，流通和貿易進行的轉移支付。WTO 農業多邊協議框架下，農業補貼具有兩層含義：一種是廣義補貼即政府對農業部門的所有投資或支持（ Support），其中較大部分如對科技，水利，環保等方面投資，由于不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，因而是農業協議的“綠箱政策”所允許的。另一種是狹義補貼，如對糧食等農產品提供的價格，出口或其它形式補貼；這類補貼又稱為保護（Protection）性補貼，通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響。WTO 在理念上不贊同保護性補貼，并試圖通過多邊貿易協議框架加以限制和削減。

本文認為，三農問題雖有聯系，但卻是三個不同性質的問題。農業問題主要解決農產品供給問題，其焦點是國家的糧食安全問題。農民問題主要解決農民的“國民待遇”問題，其焦點是農民的收入和農民的公民權的保障問題。農村問題主要解決農村生產、生活方式問題，其焦點是農村公共產品和準公共產品的供給問題。因此在對農業補貼的概念的理解上，更傾向于狹義補貼的概念。當然，由于農業補貼同時也是一種對農民的補貼，在農業補貼的福利經濟學分析中，我們把這一概念擴大化了。

2、 從公共經濟學角度看我國的農業財政補貼政策。

 在公共經濟學的視野里，政府對農業的保護是一種逆市場行為。那么政府要不要給農業補貼，一是看農業作為一個基礎產業在完全市場條件下能否獨立存在，即在農業生產和經營中是否存在著市場失靈，因為政府只有在市場失靈情況下才能發揮其應有的作用。二是看農業所提供的產品是否具有公共產品的屬性，因為政府在公共品和公共物品的提供上負有責任。

我們先看農業本身的產業屬性。農業作為一個基礎產業存在應該沒有什么異議，但農業作為一個產業能否完全市場化還存在著較大爭議。在我看來，農業作為一個產業在完全市場條件下是不能獨立存在的，或者說沒有存在的經濟合理性。因為農業生產要受自然條件的約束（季節、氣候、地理位置、土壤結構等），并且農業生產過程具有“生命”特質（莊稼、家禽、牲畜等是有生命的），這就決定了其經營的巨大風險；同時中國農業的經營規模、經營成本、科技轉化水平以及商品化程度等諸多限制使其不僅在國際農產品貿易中處于弱勢地位，即使在國內市場也很難實現平均的利潤率。一個經營風險遠遠高于其它產業的農業，卻不能獲得平均的利潤水平，在完全市場經濟條件下肯定是要被淘汰的。但問題是，這個產業還必須存在，因為其存在的福利損失遠遠小于其給社會帶來的福利收益。這恐怕就是我們說說的市場失靈問題了。很顯然，解決市場失靈需要政府出面解決，給農業以補貼并提供其它的政策保護就順理成章了。

下面我們再看看農產品的情況。我不敢說農產品是公共物品，但我敢說某些農業產品具有某些公共產品的屬性。農產品尤其是糧食的供給問題很復雜，既不能“高產”，因為“高產”必將“傷農”；也不能“減產”，因為“減產”會危及國家的糧食安全；因此只能是“穩產”，即隨著國內外農產品的供需狀況的變化使農作物的產量保持適度、穩定的增加。更復雜的是，農業生產中的內部矛盾，即糧食生產和經濟作物的生產以及農村其它經濟活動之間的矛盾越來越突出，強調糧食生產勢必犧牲農業的比較優勢，影響農民的收入；強調農業的比較優勢，則無法保障國家的糧食安全。這種很符合公共需要（社會安定和糧食安全），私人又不愿單獨提供（沒有經營上的比較優勢，從而減少提供者的預期收益）的產品，應當說具有了公共品的某些屬性。從這個角度說，對農業的補貼是符合常理的。

因此，農業補貼的本質是政府向農民購買公共農產品的行為。因此，就這個意義看，補貼的字面含義有問題，它容易導致對其內在的經濟性質的誤解。似乎補貼是政府對比較貧困的農民的同情或轉移支付。這種誤解使得政府和媒體容易從道義、感情、政治的角度去詮釋補貼行為，而忽視了其經濟必然性。但實際上補貼內含必然的經濟邏輯，它是政府與農民之間的交易行為。這是其不可能被取消的根本原因。如果政府不愿意補貼農民，實際上就是政府不愿意購買由農民創造或控制的公共品意義上的農產品，那么作為市場"理性人"的農民也就沒有必要生產它們，這完全正常。但問題是政府不愿意購買，不等于社會就沒有需求。正是由于存在公共農產品的社會需求，而市場機制又不能自動充分供給，所以政府才不得不出面以"補貼"的形式向農民購買公共品。（胡靖，2003）

這里進一步討論一下反對農業補貼的聲音，有利于我們更好的理解農業補貼的合理性。

一種聲音認為，農民只有離開農業，轉到工、商業上去，才有出路。而農業補貼會使農民留于農業，這會害了農民。（張五常，2006）其實政府農業補貼的目的主要就是為了解決農業問題，尤其是農產品供給問題。給農民點好處就是為了讓一部分農民留在農業。你讓人家在這個不賺錢的行業生存，當然得給一點補償，即使這一點補償對農民增收的效果十分有限。中國不是日本，也不是法國，更不是美國，中國城市化水平即便非常發達，也很難容納這么多農村人口，九億農民的出路在哪里？發展經濟學家在上個世紀中葉就告訴我們，要向城市轉移，要向工商業轉移。問題是，這是個歷史過程，是個城鄉互動的過程，絕非一個單向的由鄉村轉移到城市的過程，一個由農業轉向工、商業的過程。城市化越發展，工商業越發達，農業的重要性越突出，農業的重要程度不會因其在經濟中所占份額的降低而降低。我想這正是西方發達國家現在仍加大對農業的保護，其農業補貼數量仍在增加的主要原因之一?？傄幸徊糠秩肆粼谵r業，農業補貼就要存在。至于說給農業補貼，會使農民留連于農業，我想這也沒有什么不好的，總比在城市當“包身工”要好。我有一種認識，工業反哺農業，實際上是在哺育自己；城市支援鄉村，實際上是在支持自己。城鄉互動，和諧共榮才能共同受益?，F在農村的貧弱，農業的脆弱不僅影響農村的發展，也已經成為制約城市發展的瓶頸，成為阻止中國工、商業進一步繁榮的一道門檻。給農民補貼一點，讓農民富一點，中國的市場就會統一一些，為工、商業提供勞動力的素質也會高一點，在沒有能力解決全部農村剩余勞動力之前，讓一部分農民留連于農業對整個社會的穩定是有利的。

另一種主張減少甚至取消對農業的保護的聲音認為，要建立“這樣一種改革的目標模式，也就是市場經濟下的農業發展政策形態，是以市場機制為基礎的，以發揮農業比較優勢的目標的一整套制度安排”（蔡昉，1994）。主張利用國際貿易來解決中國的糧食問題，以解決我國農業中的比較優勢下降的問題。應當說，在理論上這種設想成立。問題是，它必須符合三個前提條件：第一，國際農產品貿易是在公平與自由貿易的基礎上進行的，這是中國除糧食外的其他農產品獲得比較利益的前提。很顯然，在目前的國際貿易秩序下，中國的農產品要實現比較優勢所帶來的利益，是相當困難的，讓農民不要種糧食，發展具有比較優勢的農業品種，政府就可以放棄保護，這顯然是幼稚的認識。第二，國際市場能滿足十三億人口的糧食供需缺口。目前世界糧食貿易的總交易量是2億噸左右，中國大陸改變立足糧食自給的政策下，以這個交易量恐怕很難滿足中國大陸的糧食供需缺口。有人說某國家有土地儲備，他們有提高糧食產量的潛力。人家有土地儲備就一定會滿足中國的糧食需求，這恐怕沒有道理吧。第三，糧食出口國愿意穩定地滿足中國對糧食的需求，或者說，國際經濟、政治格局保持穩定，并有利于中國大陸。目前的國際政治、軍事格局對中國而言，變數越來越大。臺獨勢力的步步進逼使臺海局勢隨時可能發生意想不到的事情。到了緊急關頭，糧食就成了很有殺傷力的武器。這個時候你再來看保護糧食的福利損失和所帶來的福利收益，就會明白西方發達國家用比我們大得多的農業補貼保留的土地儲備并不單單是為了維護糧食價格的穩定和保障農民的合理收益。

3、從福利經濟學角度看我國農業補貼政策。

盡管在我國，國家對農業的補貼，目標是解決農產品的供給問題和國家的糧食安全問題，但補貼的對象卻是農民。從這個角度說，農業補貼實際上可以理解為對農民的補貼。在西方發達國家，其農業補貼主要是基于“農民收入平價”原則，試圖通過大規模補貼把農民收入提高到與城市居民大體相等的水平。那么在農產品供給問題基本能解決之后，還要不要像西方發達國家一樣給農民補貼，爭議很大。在我國，要不要給農民補貼，也存在較大爭議。讓我們看看福利經濟學是怎樣說的。

福利經濟學之父庇古提出了兩個社會福利最大的基本命題：第一，國民收入越大，社會福利就越大。要使社會福利達到最大，就必須是社會國民收入達到最大。必須是社會資源的配置達到最優。第二，國民收入分配越均等，社會福利就越大。在邊際效用遞減規律的作用下，同樣的貨幣量對窮人的效用要大于對富人的效用。因此國家應采用收入轉移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉移給低收入者，直到他們的邊際效用相等為止。

按照庇古的第一個基本命題，只要國民收入是增長的，在中國工業化過程中，資本積累過程犧牲點農民的利益是合理的。也就是說只要改革使得工業化產生的綜合收益大于農民的犧牲，這種改革就是成功的。這就是改革開放以來我們在對待農民問題上的一系列做法直接理論依據之一。在這一理論的指導下，1950到1978年的29年中，政府通過剪刀差大約從農民手里去走5100億元，1979年到1994年，的16年間，通過剪刀差從農民那里取走大約15000億元。同期農業稅收入1755億元，各項支農支出3769億元，政府通過農業稅費制度提取剩余約12986億元。農民平均每年的總負擔高達811億元。其實，經濟學是不講良心的，福利經濟學講的“福利”更多地是從總量出發，來實現帕累托效率的。從這個角度說，中國的工業化過程中農民做出的巨大貢獻也是值得的。因為這樣就實現了效率優先的原則。

然而情況變得非常糟糕，由于農村的貧窮和基礎設施嚴重滯后造成的農村消費能力下降使得本來就被分割的國內消費市場更加支離破碎，中國經濟增長的引擎（投資和消費和國際貿易）因消費不足而變得動力不足。更直接的嚴重后果是，由于城鄉收入急劇擴大，農民增收困難，再加上農民的醫療、教育等方面無法享受到一個公民應當享受的公共產品和公共服務，使得社會矛盾變得非常突出，公共風險的積聚已影響到改革的前景。也就是說，再用剝奪農民的方法實現工業化已不能增進整個社會的福利，并可能帶來非常巨大的福利損失，這讓我們不得不認真思考一個問題，收入分配均等化，即屁古先生的第二個社會福利最大的基本命題該起作用了。

人們開始對二十幾年的改革進行反思，并形成一種共識：國民收入的增長并不一定意味著實現了社會福利最大化，還必須滿足收入分配的均等化這一充分條件，國家應采用收入轉移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉移給低收入者，從根本上扭轉城鄉收入差距、東西部農民收入差距和城鎮內部收入差距繼續擴大的趨勢。只有這樣，才能實現整個社會福利最大化。

當然，福利經濟學還認為，在滿足帕累托最優條件下，要提高一部分人的效用水平，就必須降低另一部分人的效用水平，如果不是這樣，則總可以通過某種重新安排，使一部分人變好而不使另一部分人的狀況變壞。其實這正是一部分既得利益群體的擔心所在，擔心對農民的補貼和對其他窮人的救助會使他們的福利受到影響。好在我國經濟中存在帕累托改進的可能，即中國的經濟實力和財政收入的較快增長可以保障在維護既得利益的前提下改善貧窮者的福利水平。在這種情況下，對農民的補貼和對其他弱勢群體的經濟支援會增進整個社會的福利水平，并最終使得既得利益者取得更大的、更長久的利益。

爭論總會有的，我們不要試圖找到一條對各方都有利的改革方案，因為那是不可能的。這一點，福利經濟學家阿羅早在1951年就證明過，即著名的“不可能性定理”。我們不必對以前的做法心存疑慮，全盤否定改革的成果更是一種不明智的做法，中國經濟的騰飛和綜合國力的增強是無法否認的，也就是說，綜合評價起來，將近三十年的改革，盡管農民和工人等弱勢群體受到了不公正待遇，但中國經濟體的總體福利收益遠遠大于福利損失。但現在某些利益群體反對給農民以補貼也是要不得的。因為現在的情況是不這樣做就會葬送改革，只要保護農民收入的政策的收益大于其所造成的社會成本，并有利于中國經濟持續、健康、快速的發展，則改革措施就應當堅決實施。當然，現階段我們仍然要堅持效率優先，兼顧公平的原則。對農民的補貼和對其他弱勢群體的經濟支援，決不意味著讓他們獲得和其他社會階層同樣的收入，而是讓貧富差距縮小在一個窮人和富人多可以接受的水平，以化解社會矛盾和由此造成的風險，并有利于中國統一消費市場的形成和完善，實現城鄉良性互動，增進全體中國人的總體福利水平。

4、制度經濟學視野里的農業補貼

現在，讓我們站在制度經濟學的高度，再審視一下中國的農業補貼，會發現中國的農業補貼并非有效的農業補貼。 

拋開農業補貼理論上的概念，我們會發現，農業補貼實質上是由于農民作為個人的偏好（利益取向）和國家作為公共利益代言人的公共偏好發生沖突時，雙方通過妥協談判簽訂的給農民經濟上補償的協議。

很顯然，農民作為農業生產的承包經營者（農民是集體土地的承包經營者），其利益偏好應該是經營收益最大化（如果忽略現在貧困地區仍存在以生存為主要目標的農業生產活動的話），就要考慮各自的比較經營優勢，宜糧則糧，宜經則經（濟），宜工則工，宜商則商，只要農民經營土地的經濟效益好，農民可隨時改變土地的用途，農民也可隨時改變自己的經濟身份，甚至將這種經營權租售給工商業資本。但問題是，在當前的政治經濟格局下，糧食仍然是一種戰略物資，無糧不穩不僅是幾千年來中國統治階層的口頭禪，也成為當今世界最發達國家遵守的一條戒律。不管這個國家多么發達，一定要有土地用于農業，尤其是用于糧食生產，一定要有一定數量的公民滯留于土地。很顯然，農民在這個問題上是利益的受損者，會強烈要求政府做出一種制度安排，保障經營農業能獲得社會平均的利潤率，保障自己獲得和城里人相同的收入水平，這就需要談判，需要妥協。此時，關于農業補貼的三點表述已十分明晰：第一，農業的比較收益低，并非僅僅因為農業有自然風險，更重要的是政府限制了農業要素的流動。第二，提高農業比較收益，必須放開農村要素市場；政府若考慮糧食安全而限制要素流動，那么就得給農業予以補貼。第三，補貼農業不是政府的單向支出，而且一種互利的交換。既然是交換，補多補少就不可全由政府說了算，應該和農民商量著定。不然，有錢多補，沒錢少補或者不補，就算不上是公平的交換了。（王東京 2005）

既然農業補貼的過程是政府與農民的博弈過程，以西方發達國家農業補貼的歷史看，農民獲得和政府“對等”的談判權利，有兩個條件是必備的：其一是土地私人所有，對于政府的決策，農民有用“腳”投票的自由；其二是農民有選舉權，任何政治家，不管是議員還是總統，均不能忽視農民用手投票的權利。在對等談判條件下，才能形成有效的農業補貼機制。因此說，有效的農業補貼政策將是政府與農民（或相關企業）共同選擇的結果。在這一框架下，政府與農民將在農業補貼上構成一種多次重復博弈機制，形成一個新的農業補貼政策框架，雙方在這個規則下獲取各自的行動信息，并決定其合作態度，當特定環境發生改變時，雙方可以成功地采取策略加以應對，及時獲得競爭優勢。

根據新制度經濟學理論，中國大陸農業補貼政策的演化是由政府主導的強制性制度變遷，政府壟斷性供給農業補貼制度，由于農民的財產所有權和獨立人格沒有完全確立，政府與農民在補貼及其他福利上的博弈是一次性的，農民處于劣勢，也就注定其政策效率的低下。我國農業的補貼始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現，之后逐漸擴展到農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面。如1979至1980年間財政用于農用塑料薄膜的補貼就達16億多元，（謝陽 2005）對當時農業的增產增收起到重要作用，但農民并未從中享受到多少好處。20世紀90年代高價收購糧、棉農產品政策，固然兼有提高農民收入意圖，但根本目標是控制1994～1995年發生的嚴重通貨膨脹。因而，我國90年代發生的農業補貼，本質上不是一個長期性部門政策目標，而是特定環境下短期宏觀穩定政策的一個構成部分。在通貨膨脹不再是主要宏觀問題之后，糧食價格干預雖仍保留“保護價”名稱，但實際收購價水平不斷降低，目前已基本失去經濟學意義上的保護含義。這類流通干預政策確實在一定程度上具有保護性補貼效果。但結果是糧棉國有部門虧損掛賬高達數千億元，農民仍沒有得到多少實惠。

政府制定農業補貼政策基于宏觀經濟考慮和防范公共風險的選擇，農民在很長一個時期內不可能居于談判桌的重要位置。在這種情況下，盡管政府在“支農”，農民往往并不領情。因此，最引人注目的結果是：一方面政府投入大量的資金補貼農業，“支援”農業，另一方面農民種糧的積極性并未實質性的提高，農產品的供量給時高時低，很難穩定在一個合理的區間。一方面國有糧、棉部門的掛帳虧損達數千億元，另一方面還有諸多部門在爭取把農業補貼的資金直接補貼在其經營過程中。（最近召開的政協會上不是有委員主張政府補貼商業性保險公司，以使其從事涉農保險，并且海南省的官員表示在該省開始試點嘛?。┮环矫嬲劯乇Ｗo的重要性，另一方面在農村土地集體所有制條件下土地所有權非人格化，從而在目前的土地法律框架內，耕地急劇減少。政府進行農業補貼，不是和農民談判，而是和糧食、棉花購銷企業談，和生產資料的生產企業談，和保險公司談，和政府自己談，甚至和房地產開發商談，這恐怕很難保證農業補貼制度的效率吧！

當然，中國不是美國，也不是日本，中國的農業補貼目前還不可能基于西方的“農民收入平價”原則，即通過大規模補貼把農民收入提高到與城市居民大體相等的水平。在目前的體制框架內，我們只能寄希望于某些政府部門能充分認識到，政府補貼農業，絕不是政府對農業的政策傾斜，而是政府花錢向農民購買糧食安全。把更多的農業補貼直接補給農民，不僅僅是一種技術選擇，更是一種政府責任。農業補貼的直接目標是農產品供給的穩定增長和國家的糧食安全，但是否有效率則取決于農民是否滿意。從這個角度上說，“農民收入平價”目標也應成為我們農業補貼的長遠目標。很顯然，要建立具有中國特色的、有效率的農業補貼制度任重而道遠。

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