邋遢道人：關于“城鄉二元結構”和“城鄉經濟社會發展一體化”的思考

關于“城鄉二元結構”和“城鄉經濟社會發展一體化”的思考

十七屆三中全會公報發出后，大家很驚奇得發現公告里并沒有論述要進行“土地流轉改革”的內容。由于此前跡象是本次全會將主要推出這個改革措施，現在看來是“此事還要商量”。　　

這次公報關于農村問題有一個明顯的新提法，就是“全會認為，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”這段話是對我國農業經濟發展到什么階段的一個判斷，而這個判斷本身就包含了下一步工作的內容、任務和方向。本段話前一部分，也就是以工促農、以城帶鄉的提法以前也有過，但認為要“著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化”卻比較新，起碼以前只在學術文章中見過。　　

什么是城鄉二元結構？專家們大致這樣說的。“ 我國長期實行的城鄉二元結構，把人口分為城市居民和農民，并將就業、住房、醫療、子女教育等公民權益同戶口掛鉤，形成了包括公民遷徙、勞動就業、教育、財產和社會保障在內的諸多方面對農民的不平等。” （中國農業大學人文與發展學院教授左停）。城鄉二元結構包括“城鄉之間的戶籍壁壘”形成“嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度”；第二，“兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農村中的教育和設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由農村自己來負擔”第三，“目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障（養老、醫療、失業、救濟、補助等），而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障”（清華大學社會學系教授孫立平）也就是說，專家們認為中國的城鄉二元結構就是由城鄉隔離的戶籍制度形成的國家行政資源對農村和城市配置的不同。　　

那么二元結構的惡果是什么呢？　左停　教授說：“城鄉二元結構是導致我國農民權益受損的制度根源。因為，在城鄉二元結構下，農民創造的部分物質財富，被拿走用于支持工業化和城市發展了。目前，我國大部分農村經濟發展缺乏資金支持，城鄉差距日益拉大”。　孫立平　教授認為：“城鄉二元結構已經成為目前中國經濟和社會發展的一個嚴重障礙，這似乎已經成為一種共識”。也就是說，戶籍制度帶來的資源配置差別以及財富分配差別，是中國農民長期低收入的關鍵。　　

說實話，貧道以前一直與　孫　教授　和左　教授一個看法。在2001年還寫了一篇很長的文章呼吁廢除區別城鄉的戶籍制度，加快城市化和第三產業以增加發展機會，認為這是解決三農問題的關鍵。這篇文章壓縮后以“解決三農問題的出路在于‘消滅農民’”題目發在強國論壇上。但是，所謂二元結構，或者是戶籍制度是解決三農問題的鑰匙嗎？貧道現在并不這樣認為。因為事情遠比這復雜。　　

從專家們提出的問題來看，消除城鄉二元結構，一是要取消城鄉隔離的戶籍制度，使農民自由流動和定居；二是政府財政要拿出錢來解決農民的醫療、養老保險和投資農村教育，使城鄉在教育、醫療、養老等方面統一起來。認為只要解決這些，“農民權益受損的制度根源”就消除了，再加上“以工促農、以城帶鄉”的措施，三農問題就基本解決了。　　

貧道支持取消城鄉分離的戶籍制度，實行統一的戶籍制度。但對解決這個問題后能否解決三農根源問題，卻持懷疑看法。　　

如果玩文字游戲，說只要農民跑到城市里了，因此不再是農民身份，這些人再出的問題不再是“農民問題”，那么肯定這項措施能“解決”部分農民的問題。但如果說要解決的問題“農業、農村、農民”問題，則很難看出有什么作用。　　

巴西、墨西哥、阿根廷、菲律賓、印度……等幾乎所有第三世界國家都沒有實行城鄉分離的戶籍制度，但是這些國家同樣存在三農問題：農業發展水平低，人均農作物單產只有發達國家的40%左右；農村教育、衛生、醫療水平遠比城市落后，沒有社會保障；農業資源被大資本控制，農民多數是雇傭勞動者，收入很低。最主要的是，這些國家農民問題小了，因為農民人數少了，但城市問題大了，因為城市擁擠了大量的失業和半就業狀態的城市貧民，這些人在城市里一樣沒解決收入、生活水平、教育、醫療、養老問題。　　

相反，日本、中國臺灣地區、韓國的農民雖然沒有戶籍制度差別，但是這些地區的農民在產業發展機會上受到制度的特殊照顧，很多產業，包括金融保險、加工、流通儲藏、市場資料生產供應、技術服務、農產品超市等，限制非“農民身份”經營和參與，這是另一種形式的“城鄉二元結構”。而這些國家和地區的三農問題都沒有，農業發展水平很高，農民生活和收入與城市居民差別雖然依然有，但遠比中國和前述國家要小得多。　　

顯然，并不是“區分城鄉身份”就一定出問題，“不區分城鄉身份”就一定萬事大吉。　　

從中國看也是這樣。1958年實施的城鄉分離的戶籍制度是整個城鄉計劃經濟體制的配套制度。國家提高積累率以加速工業化尤其是重工化，只能依賴拉大工業品與農產品價格差，也就是說為剪刀差。　　

什么是剪刀差？在市場經濟中，由于農業勞動生產率提高的空間小于工業，農民勞動生產率會趨向于小于工人。按照市場規律，農民和資本會因此流向工業，同時，農產品價格會自然上升以平衡這種差距。也就是工業品價格趨于下降，農產品價格趨于上升，形成一個剪刀形式。現在，國家要集中一塊財富來加快工業化，因此就控制資本和農民向工業流動，控制所有產品價格上升，也就是國家“吃掉”了本來市場經濟要顯現的剪刀型差額那部分，用于國家建設。這是中國迅速從50年代初期積累率不到20%發展到50年代后期積累率達到35%左右的“訣竅”。貧道在以前很多帖子中多次說當時后期工業化國家只有兩條路：要么選擇“低水平均衡陷阱”，要么選擇“勒緊褲腰帶建設”。所以中國只用了十幾年使工業產值遠高于農業（一樣是農業大國的印度最近才達到）。　　

在整個體系中，城鄉分離的戶籍制度是個重要手段。雖然這個時期城鎮居民收入也非常低，工人創造的財富大部分也被國家拿走搞建設了，城鄉居民收入有差距，但遠比現在要小。但是畢竟資源非常有限。拿出來搞城市化多了，搞工業化的就少。因此國家選擇了先搞工業化（貧道并不認為這是唯一出路。因為城市化意味著第三產業發展空間的擴大，成為經濟的一個新增長點。尤其在工業化基本完成后，也就是70年代初，取消或者有限制的取消戶籍分離制度，加快城市化。但由于我們理論上不認為服務業“創造價值”，加上文革動亂，沒有提出這樣的政策變動），這樣只能限制農民自由進城。這是城鄉分離戶籍制度政策設計的初衷。　　

那么，這種城鄉二元結構就完全是犧牲農民利益嗎？是造成目前三農問題的根源嗎？顯然不能這么簡單做判斷。　　

首先，中國城鄉消費差距并沒有因為二元制度而明顯擴大。按照中國統計年鑒數字，中國在二元結構實施前的1952年到1957年的6年中，城鄉居民消費水平差距為（農民為1）平均為1比2.533。實行二元戶籍制度后到文革前的8年中，即使包含3年農村大饑荒（1比3.2、3.1、2.8），平均為1比2.675，擴大幅度只有5.6%。文革10年這個數字為平均1比2.42，比二元戶籍制度實施前的1比2.533還低4.5%。因此，二元戶籍制度不是城鄉居民生活差距的原因，原因是農業勞動生產率增長速度低于工業，而二元戶籍制度沒有繼續擴大差距反而是縮小了差距。　　

改革初期，由于國家大幅度提高農產品收購價格（大約一次性提高40%左右），加上開放了農貿市場，使農產品加工得到恢復。因此，1982年到1986年城鄉收入差距縮小到平均1比2.32，比此前的1比2.42縮小了4.1%。但是，隨著價格因素的縮小，城鄉居民消費差距開始持續擴大。1987年到1996年，城鄉居民消費水平平均迅速擴大到1比3.12，比改革初期擴大34.5%，比文革期間擴大28.9%，甚至比二元制度實施前還擴大了23.3%。1997年以后，國家統計局取消了這個統計口徑，我們可以用其他數字來推算（方法為當年農民生活性消費支出/城鎮局面消費支出×1996年原口徑和新口徑差別的系數），按原口徑1996年城鄉消費差距為1比3.2計算，1997到2003分別為：3.3、3.5、3.5、3.8、3.9、4.2、4.3、4.2、4.0、3.9。平均為1比3.9。其中2003年達到1比4.3的高峰。在國家相繼免除農業稅和實行農業補貼后，略有下降，但仍然保持比改革初期高出71%，比改革前二元結構時期高出65%。　　

也就是說，同樣是二元戶籍制度，同樣是城鄉二元經濟結構，但在計劃經濟時期，農民生活水平與城鎮相比差別略有縮小，而改革后雖然開始略有下降，但趨勢是迅速擴大。因此，簡單把三農問題和城鄉居民生活差距問題歸結為城鄉二元結構和戶籍二元制度，是很難說清楚問題的，更多處于主觀臆斷。　　

專家們說，城鄉二元制度是造成農民在教育、醫療、養老保險上比城市落后很多的根源。其實這句話也不是可以隨便說的。因為同樣是城鄉二元結構，改革前的二十年中，這個差距是在縮小，而改革后這個差距卻在擴大。　　

先說教育。解放初期，我國農村現代教育基本是空白，到了50年代中期，城市基本普及了初中教育，但農村依然很低。人民公社制度建立后，農村有了大隊和公社兩個集體經濟主體，除了國家在縣城辦中學外，農村小學、初中和高中數量迅速增加，因為大隊都有能力辦小學甚至初中，公社辦初中甚至高中的能力也有。這個時期，農村并不缺少教育投資的主體。由于手頭最早年份只有1987年中國統計年鑒，而城鄉學校數只有當年數據，于是只能比較1986年與此后農村中等教育情況。數字顯示，1986年（這個時期集體經濟初步瓦解，但集體經濟投資的學校撤掉的還不算很多，因為學校有延續性，不能說在校生趕走全趕走）我國縣以下（鄉）初中數量為63512個，在校生2808萬，高中為5490個，在校生195萬。農村普通中學學校數占全部學校數的74%，高中占32%。初中生占全國初中生68%，在校生占全部學生的61%。也就是說，集體經濟留下的村辦和鄉辦學校依然是普通教育的主力，而且農民初中在校生數與農民人口數接近，說明中等教育實施與城市差距不大。到1996年，我國鄉村初中數量下降到45626個，減少28%，在校生數2660萬，比1986年減少148萬。高中學校數3112個，減少43%。在校生113萬，比1986年少42%。　　

也就是說，消除了二元經濟其中一元的資源動員能力，國家又沒有及時以財政資源投資，是農村教育下滑的根本原因，這與二元結構本身關系不大。　　

以上數字因為用的是1986年，而80年代中期恰好是集體經濟解體，其他投資主體尚未進入的時期，已經水平很低了。1986年4890的中學生在校生數已經只相當于1978年6548萬的75%。而減少的中學生在校生很少是城鎮居民的孩子，基本就是農村居民的孩子。如果按6548萬來計算（姑且不計算因人口增長適齡學生數），1989年最低點時的4554萬，減少了1994萬中學生，基本是農村孩子。由于1978年農村人口大約占總人口80%，在校生那么高數量，農村學生應該占學生總數70%左右。這樣計算下來，1989年農村中學生入學率下降了43%以上（考慮適齡人數）。　　

到了新世紀初，我國初高中在校生數先后恢復到了1978年水平，但是由于農村缺少投資主體，學校數的減少，才造成大量農村學生高價到城市上學的局面。　　

顯然，簡單說是二元結構造成農民教育水平低過于輕率。　　

醫療情況也是如此。在二元結構前的1952年和1957年，我國市與縣（縣級醫院主要為農村服務）的床位比為（縣為1）3.1比1和3.0比1。進入二元經濟后，到1978年卻倒了回來（市為1），是1比1.58。因此，我們并看不出來城鄉二元對延緩農村醫療條件改善的情況。雖然即使這樣比例，由于人口比例為1比4，1比1.54的床位比還沒達到相對合理比例（由于農村大病還是要進市區看，因此這個時期如果達到1比3就比較合理了），但是畢竟是向這個方向努力。再看看改革后，情況又倒回沒有二元結構情況。1990年，1995年，2000年，2006年這個比例分別為（農村為1）：1比1.12；1比1.58；1比1.85；1比2.12，接近二元經濟以前的水平了。　　

同時，在改革前，我國農村大部分地方實行了政府、集體、個人籌資建立的合作醫療體系，到集體經濟解體后，這個體系沒有了。這與二元經濟沒有關系。　　

因此，二元經濟與農民醫療條件差關系不大，與國家醫療政策關系更大。因為改革前縣級醫院的投資也是財政拿錢而不是農民拿錢的。　　

再說勞保。農村實現養老保險或者低水平的養老體系是改革前。因為這個時期有隊為基礎的集體經濟，五保戶是不用交錢就可以得到贍養的。貧道下鄉的村就有1個孤寡老人是五保戶，雖然他還能勞動和自理，但因年紀大了，生活還是得到照顧，過年還要派人幫忙料理生活。生活條件不必有人供養的家庭差。正是沒有了集體經濟，現在農村才存在五保戶沒人管的事情。因為做什么總要有個能夠動用資源的主體。生產隊沒錢，要么大家湊，要么自己掏。貧道大學一個同學說分田到戶后第二年他們村一個孤寡老人就餓死了——以前還能下地，一天不見就有人知道，分田到戶沒人管了，餓死屋里幾天了才知道。　　

綜上所述，貧道一點看不出來二元戶籍制度是“農民權益受損的制度根源”，造成農民利益受損的根本原因顯然不是二元戶籍制度，而是別的。別的究竟是什么，可以討論可以研究，但簡簡單單的就把所有原因歸結到二元戶籍制度，就顯得有些漫不經心，顯得有些張口就來的意思。　　

貧道不反對取消二元戶籍制度，只是覺得要以為這樣一搞，中國農村問題就解決了，恐怕是天方夜譚，是異想天開，最后會落空的。　　

要按貧道前面分析，改革開放以來城鄉生活水平差距拉大，醫療、教育、養老方面差距拉大，原因都是一個：農村沒有了集體經濟，或者說沒有了一個足以組織社會必要活動的投資主體，比如日本、臺灣的各種合作社和社團組織。說一千道一萬，只要沒人出錢，只要一個機構沒有動員資源能力，什么事都是說說！　　

貧道也懷疑所謂城市反哺農村究竟是什么形式，貧道還沒看到全世界農業人均資源小的大國，通過動員工業資產和財政資源解決農民、農業、農村的先例。也想象不出究竟能建立什么樣的組織機制能解決這些問題。倒是看到改革前的中國，以及結構類似的日本、中國臺灣、韓國解決了。　　

還是少聽專家們忽悠，多去農村調查踏實些！　　

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