中國村民自治制度的的內在矛盾性
孫壽慧
村民自治制度是中國政治界和學術界不少人引以為榮的話題，但是，在我的感受中，作為村民自治的組織機構村民委員會，從它誕生起至今，農民對它就沒有什么特別的感情，甚至于還不如對改革前的生產隊的感情。在農民的眼中，村民委員會作為一個管理機構，就是原來的生產大隊名稱的改換而已。輿論宣傳界將村民自治制度炫耀得像一朵鮮艷燦爛的花兒一樣，一些理論工作者也在文字理論上闡述它的種種好處，然而，真正了解中國農村實情的人士都知道，村民自治制度就普遍而言，根本就是有其名而無其實的，它只是存在于一紙法律文件上而已。村民委員會和過去的生產大隊一樣，仍然具有最基層的政權的性質這一政治特質。
我認為，目前的這種村民自治制度是永遠不可能實現的，因為它存在著政權機構與自治組織一體不分的內在矛盾；并且，由于改革后村民與村委會利益關系的疏松，農民的社會化，使得村委會在村民的心中也“邊緣化”了，導致村委會與農村實際將越來越不適應，成為外在矛盾，而外在矛盾又是由內在矛盾帶來的。（外在矛盾，本文不作論述，請參見我的網文《農村土地制度與村民委員會的存廢》《深化村土地制度改革》等）
村民委員會具有政權特質。
與以前的生產大隊一樣，村民委員會具有政權特質。為什么呢？這是由以土地的集體所有制度為基礎的經濟制度決定的。
有必要先簡述集體經濟制度的形成過程。
早在戰爭年代，中國共產黨就積極倡導農民組織起來，開展互助合作，以此作為在解放區恢復經濟、發展生產的主要手段。如土地革命時期的勞力換工、耕牛農具互助、包耕代耕，以及由耕田隊發展起來的勞動合作社；抗日戰爭時期陜甘寧邊區變工、換工、朋幫和扎工、走馬工、唐捋班子等，以及安塞的開荒隊、冀中饒陽的“土地合伙組”等，都是短期的或長期的合作形式。解放戰爭時期互助合作的方式在各解放區都有，組織起來的勞動力已占有相當大的比例。因而《共同綱領》強調：“人民政府應組織農民及一切可以從事農業的勞動力以發展農業生產及其副業為中心任務，并引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作。”《綱領》還明確將合作經濟定性為半社會主義性質的經濟。于是解放后，形式多樣的互助合作隨著土地改革的全面推進更是雨后春筍般地涌現出來，這當中有臨時性的、季節性的勞動互助組，有常年性的勞動互助組，也有以土地入股為特征的合作社組織。1951年9月，中央為此還專門通過了一個《關于農業生產互助合作的決議》（草案）。1950年全國互助組有272.4萬個，初級社１８個，高級社１個。１９５２年，互助組增為８０２．６萬個，初級社３６３４個，高級社１０個。但從總體上看，這個時期的合作互助還只是建立在個體經濟基礎上的集體勞動。1951年4月17日，山西省委向中央和華北局報告：在山西老區，“由于農村經濟的恢復和發展，戰爭時期的勞、畜力困難，已不再是嚴重的問題，一部分農民已達到富裕中農的程度，加以戰爭轉向和平，就使某些互助組織中發生了渙散的情形。”“實踐證明：隨著農村經濟的的恢復和發展，農民的自發力量是發展了的，它不是向著我們所要求的現代化和集體化的方向發展，而是向著富農方向發展。這就是互助組發生渙散現象的最根本的原因。” 由此引發了劉少奇等與毛澤東等的關于合作社問題的爭論，后來毛澤東的集體化方向的意見占了上風。１９５３年中央對上述《決議》修改并增加了積極領導農業生產互助的內容，作為正式決議公布，要求各級黨委按照自愿互利原則，通過各種農民愿意接受的勞動互助和生產合作形式，逐步引導農民組織起來，走向社會主義的集體經濟。６月１５日，毛澤東發表《黨在過渡時期的總路線》，提出工業、農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造任務，次年將這一精神載入憲法。此后，中國農村的土地的農民私有就逐步演變為集體公有了。（此處材料摘自李文的《中國土地制度的昨天、今天和明天》，薄一波的《若干重大決策與事件的回顧》）
在這里我們看到，集體化并不是農民自發的要求，它始終是在黨的提倡和領導下進行和演變的（許多地方就是各種形式的對農民的強迫和變相強迫）。
在戰爭時期和解放初，組織貧苦無力的農民的互助合作是很得當的，符合他們自身的愿望和實際需要。就是沒有黨的號召和組織，農民自身也會有互助合作的行為的，這是他們生存的需要，善良的美德的要求。黨的提倡和組織只不過是提升了農民互助合作的程度，擴大了互助合作的數量。我沒有經歷過解放前后的時代，但我記得，農村改革初期分田到戶后，不少勞力少、缺少農具等困難的農戶，相互之間互助合作忙耕種是常有的現象；不僅這些，耕種能力較強的農戶，也常會幫助鄰里和其他相處關系較好的農戶。這實在是相互生存和善良美德的需要和表現。但是，隨著經濟的發展，每個農戶自身耕種能力的提高，這種互助合作的現象就逐漸減少了，因為它不再成為生存的需要了。患難與共，難后則分；同舟共濟，濟后則分。這是個規律，若不分，反而是妨礙各自的自由發展。可以肯定的是，解放后，如果沒有黨中央這個外來的政治介入，農村互助合作將會有一個自然的發展過程的，即：若干農戶間的互助合作的形成階段－生產和經濟得以恢復和發展階段－農戶自身具有了獨立生產的能力的階段－互助合作消解階段。在勞動互助合作階段結束后，將會逐漸產生一種新的合作，比如用土地合股經營非糧作物等，這應該是作為農業經濟來說的主流；另外當然還可能出現土地租賃、買賣等現象。依照這樣的自然發展，則農村必然產生由農民自己組建的組織，比如合作經濟實體自身的股份組織，行業領域的行業組織，等等。即使沒有政府機構的部署安排，農民對某些涉及生產和生活的事務也會自己協調、組織予以解決的，比如農田間的小水利修建，小的道路橋梁的修建，文化娛樂的興辦，治安防范的打更巡夜，等等。如此發展下去，再伴以政府和基層黨組織的教育引導，農民是完全可以走上自治的道路的。而這種自治是以土地的個人私有為基礎的（如果實行土地的集體或國家所有，則是土地所有權共有、經營權私有為基礎上），是以土地和生活的相關性聯結起來的自治組織，它只能是協調、管理公共事務，無權干涉農民自己的經濟等事務。因為利益的緊密相關性使得農民必須都為了自身的生存和發展而形成一定的協調管理組織。（在這里我要說明的是，我認為，解放后的對農村的社會主義化，核心和本質問題是將土地的所有權實行國家所有或集體所有，而經營權應該歸私有，農民在此土地公有制基礎上發展多種形式的合作經濟。此設想見《深化土地改革，從根本上完成農村的改革》等）
但是，上層政治力量將滿足一定范圍內、一定時間內的農民的需要的互助合作強力提升變化為滿足自己實現“社會主義”理想的需要的集體所有制勞動，這就使農民不再需要應該在自身的歷史發展中需要的“自治”了。農民失去了以土地為主的生產資料，也就失去了決定自己命運的權利；土地的集體化，就必然產生一個主宰集體成員命運的機構－－過去的公社及大小生產隊，現在的村委會。
土地的集體所有制的奧妙在于：所有者之“名”與所有者之“實”的分離。名義上，農民仍然是土地的主人，但是，這個主人是所有成員的共同體，每一個單個的農戶或農民都不能成為其主人的，因而，對于每一個農民個體來說，他是個對土地沒有支配權的“主人”，虛有“所有者”之名。－－個體農民對土地的所有權被虛化了！由于每一個成員個體虛有所有者之名，并且大隊領導者是由上級政權決定的貫徹上級意志的，因而農民對土地的支配權也就被巧妙的剝奪了，農民成為被拴在“集體”這根繩上的受縛者，任人牽引。
現在，我們可以揣測到當時高層的意圖：一方面，意欲實現“社會主義”的公有制，另一方面黨自己革命的成功就是靠讓農民獲得屬于自己的土地贏得人民的支持而實現的，如果將農民的土地驟然收歸國有，恐政治上無法通過，而實行集體所有，名義上仍然是農民的土地，而實際上卻是公有制，使它在本質上屬于“社會主義”，使農民在實際上成為無產者，這樣，國家即可形成對農村的強有力的領導、調控，保證政治意志的有效實現。后來的事實也證明是如此：
早期的農民搞“三自一包”被消滅，文革后搞“大包干”等改革也是得到政治高層的肯定、允許和支持才得以合法化的；
近幾年的“圈地運動”得以實現主要也是因為土地的集體所有制。－－沒有村委會站出來的農民的反抗是無力和無效的；
土地承包期限及調整都是由《土地承包法》規定的，乃至現在某些地方搞土地入股都是政治文件定的。
這一切足以表明，農民對土地是虛有所有者之名而無其實的，其“實”是掌控在黨政政治權力體中的。
由于農民實際上失去了對土地的所有權－－經濟基礎之權，所以農民實際上也就失去了建立在土地這一經濟基礎之上的其他有關的上層建筑性質的權力，這一點在改革后的今天顯化得最突出。
例如幾年前，男方某省農村村民自選出了自己的村委會干部，取得村委會權力后即查前任村干部的經濟賬，這樣一來，將涉及上層政治權力體中的許多官員，震動了這些官員，于是，省委有關部門一腳踢開《村民委員會組織法》，即下文剝奪了村委會的經濟權，而明確歸村黨支部。
又如這幾年不少地方村民選出的村委會主任不是中共黨員，引起了中國政治高層的擔憂，即要求采取用“兩票制”的方式保證中共黨員任村委會主任，如果村民最終選出的村委會主任不是黨員，就要在以后發展其入黨，并且，特別提出黨支部書記和村委會主任“一肩挑”。
這兩個例子太好了。前者從對抗人民反腐敗這一反面暴露了農民的民主權力的虛化，后者則從保證中國共產黨對國家和社會的領導、控制地位這一正面顯示了農民的民主權力的虛化。
政治強力將土地變成了公有制以實現政治理想，也就要求管理土地和土地之上的農民的組織機構－－過去的社隊，如今的村委會－－必須貫徹它的政治意志。而這一貫徹意志的路徑就是黨支部對社隊或村委會的權力的掌握。其掌握方式也有正反兩方面的表現。正面的是，黨組織確定候選人讓社員或村民選舉，反面的是，干脆連選舉過程的形式都踢開而直接任命村委會干部。
這下，我們看到，在法律上，社隊或村委會干部是由農民民主選舉產生的，而在實際上，上層政治權力體為了保證政治意志的實現又讓黨支部掌握社隊或村委會的權力。在改革前，我國黨政政治較為清正，黨員絕大多數都是能真正的為黨和人民事業工作的，農民選舉干部一般來說從黨員中選出是正常的，農民的選舉意愿與上層的用人意愿基本上是相迎相合的；特別的是，農民選出的干部并不真正掌握法律的實權，實權是被黨支部直接掌握的，因而農民的民主權力的虛化性呈隱態。改革后，政治權力體腐敗嚴重了，黨員變質已是普遍現象，農民為了維護自己的權益，當然要選能維護自身權益的思想好的人作為村干部了，并且要捍衛村委會的法律之權，反抗腐敗的黨支部干部對村委會權力的侵奪，這樣，農民的選舉意愿與上層權力體的用人意愿相對立了。權力體中的下層為了腐敗的需要，極力破壞農民選舉意愿的實現；權力體高層為了保證黨對國家和社會的領導、控制地位，也極力想出一定的方式來確保黨支部掌握村委會的權力，——明知在腐敗嚴重的情況下這樣做更有利于腐敗，更走向了黨政不分的政治，但也毫無辦法。改革后，農民的民主權力的虛化性顯化了。黨政不分的情況下，人民選舉出的“政”官是沒有法律之權的，因而就不會有真正的民主，而黨政不分是黨為了實現自己的政治理想必須掌握對國家和社會的領導控制權的需要，要使“政”官有法律之權，就必須黨政分開，要使黨政分開，就要找到另一種能夠使黨掌握對國家和社會的領導控制權的新的“黨－政”關系機制，在這一新的機制形成前，人民的民主就不可能真正實現。村委會由政治強力直接掌控，因此，它就具有政權特質。不管解釋《村委會組織法》的文件之類怎么強調村委會不是一級政府，都不能改變其所具有的政權特質。讓一個具有政權特質的組織機構搞群眾自治，村民自治只能是永遠不能實現的空話!這種政權特質，在改革前的社隊時期是很明顯的，在改革后，由于生產勞動的農戶化，又有點隱化了，但是，在涉及到整個集體的經濟問題（如征地現象、干部強行改變承包地現象、重慶等地的承包地經營變革試驗現象等）時就顯示出來了。實質上的政權特質和法律上的自治要求，是村委會制度的內在矛盾。
群眾自治組織，應該是群眾自己組織起來的自我管理、自我教育、自我服務的基層組織，它只能是協調、組織、辦理涉及群眾的公共事務，以及調解個別群眾之間的糾紛等，它是無權干涉群眾自己的勞動、經營、生活、財產等權益的。
但是，村委會卻不是這樣。
首先，它不是群眾自發建立的，——盡管在它的發源地是群眾自己自發建立的，但它自發建立時農民并沒有考慮什么保證黨對這個自治組織的領導權問題的，并非國家的政治制度，——而是上層政治權力體以法律的方式建立的，是作為國家的政治制度建立和存在的，它的一整套規章制度都是國家制定好的，而不是群眾自己制定的，它不是群眾自己形成的制度。在制度的產生這個根本問題上政治權力體就沒有允許群眾培養自己的自治能力。
其次，它的干部一開始就是由原來的生產大隊干部換了一身衣服而來的，在干部的產生這個操作環節上上層權力體就沒有制定出某種選舉程式徹底讓群眾自選產生，忽視了斬斷與原有體制的聯系以起到善始的作用，沒有從一開始就營造、形成實實在在的民主選舉的氣候，強化村民的民主權利。這使得村委會在干部身份、思想意識等方面都成為原有生產大隊的繼續。
第三，取消原來的社隊之后，沒有設立一個專門管理以土地為主的集體財產的機構，而是將這個權力賦予了村委會，這就使得村委會這個群眾自治組織具有干涉、左右、決定群眾自身經濟權益的權力。改革前，在集體勞動制度中，生產隊對農民進行管理，按照農民出工額進行勞動成果的分配，干部管理的好壞，影響、決定著農民的分配收入，生產隊對農民的經濟權益的左右、決定關系是明白的存在的。改革后，農民在自家承包地中自主勞動經營，村干部對農民的經濟權益的影響、決定作用一般來說主要表現在是否積極進行水利管理、堅守承包合同、按章收費等方面，而對于勞動成果的分配這一最主要的最直接的方面已經不存在了，所以它常常以隱性的狀態存在著。但是，一旦矛盾產生了，比如水利破壞嚴重、撕毀合同、亂收費出現了，特別是在近幾年的“圈地運動”的出現，這個作用就常以激化的方式顯化了。
以上幾點，足以說明村委會是一個有影響和決定村民自身經濟權益的組織機構，因而它不能算是群眾自治組織。要想讓村委會真正成為村民自治組織，只有將能夠影響和決定村民自身經濟權益的權力從中剝離出來才能實現。
如何剝離呢？這一政權特質是由土地的集體制度決定的，釜底抽薪，取消土地的集體所有制，就可以剝離了。
我認為，就是改變土地的集體所有制，將土地所有權國有化，經營權私有化。
土地國有化，經營權私有化，土地的管理和處置權歸國家，農民只和國家發生使用土地和賦予使用土地權的關系，這樣“村民委員會”就失去了賴以存在的生產資料所有制依據亦即法律依據。“村民委員會”消除后，政府為了管理需要，可以在農村設立人員很少的專門的派出機構，進行土地管理、基礎建設的管理、糾紛的調解仲裁、生活救助等，主要是必須由政府管理的事務。農民為了解決涉及生產和生活等的相關的共同事務等，必然自身就會發起組織一個或數個自我協調辦理組織的，以解決共同的水利修護問題、文化娛樂問題、糾紛調解問題等等。農民自發產生的這些組織，規章制度由自己制定，涉及費用時自己議定，負責人不拿工資。這種自治，不需要國家的法律來規定。
那么，此時中國共產黨如何實現自己領導、教育群眾，掌握控制基層社會呢？黨要做的就是讓基層黨支部及其黨員積極領導群眾組織起農民需要的各種經濟的、文化的、思想教育的、治安防范的等等群眾活動和自治組織，在引導群眾自我服務、自我管理、自我教育的過程中，提升群眾的精神思想素質，實現黨對群眾的領導。從這個角度來看，如果完成土地的國有、經營權的私有，將會從這個的最底層產生一股有力地促進黨政分開，促進社會主義民主政治建設的力量。
再從另一個方面看。
中國共產黨對中國的領導地位主要表現在兩個方面。一是對國家政權的掌握，二是對社會的主導。在中國社會及勞動者的市場化和社會化的今天，傳統的領導方式也應改變以適應。
目前對國家政權的掌握主要就是靠黨政不分、以黨代政的方式實現的，其不合理性不僅在今天及未來使黨處于被輿論批評、討伐的位置，就是以前的黨的不少領導人也一直將黨政分開作為一個重要的政治改革的目標，所以中國共產黨應該尋求一個新的掌握方式，即新的“黨－政”運行機制。（此問題本文不細述，可參閱我的《基層實踐已為中國民主政治改革指明了破解難題之道》一文）
既然將村委會作為群眾自治組織，那么對村民自治的領導，應當屬于對社會的主導方面的領導。
改革前的集體生產勞動制度中用黨政不分、以黨代政的方式實現黨對基層社會的領導還是具有適應性和有效性的，但是改革后，由于農民社會化的發展和形成，一個村組的農民平時的工作已經不再是改革前集體勞動制下的共同被固定在一個特定的空間中，因此，政治權力體對農村這個基層社會的的傳統的掌控方式已經不適應了，在日常的活動中農民已經離開村組而進入社會中了，主要和社會各方面發生聯系，傳統的已經不能夠再緊密、有效地掌控農民了。社會成員的社會化已經要求政治權力體對基層社會的掌控也要社會化。因此不能再將他們看作改革前的固定在村組中的“農民”，政治權力體對新形勢下的“農民”的控制，要把他們作為“社會人”看待而采取順應的方式，應當主要要通過在整個社會的法制建設、民主建設、信訪調解建設、突發事件防控建設、領建群眾組織，以及具體的政策的施行來實現。從這個方面也可以看到，村民委員會的政權特質也不再具有存在的意義了。
黨對農民的社會性主導，應當是通過基層黨支部和黨員積極引導、領導農民組建各種老年組織、關心下一代組織、文體組織、調解矛盾組織等活動和自治組織，并從而擔當起自治組織的負責人來實現。黨支部和自治組織中的黨員依托這些組織開展多種自治活動，教育引導農民提升精神思想素質，優化社會風尚，使黨成為基層社會的凝聚中心。這就是社會主導式的對農村和農民的領導。
中國政治高層面對村委會主任的非黨員化的擔憂而采取的保證黨員化的對策，實在是沒有認識到過去的與集體制相適應的掌控方式已經不適應公民的社會化的新形勢而作出的下策，循表涉水，時勢變而不知法應隨之而變。必須通過改變土地制度來改變和消除目前的村民自治制度的內在矛盾。
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