李昌平：建議將服務和監管農民合作互助金融的職責歸還農業部
一， 農民合作互助金融發展的狀況；
黨中央2003年以來的幾個一號文件都仿佛強調：“扶持農民發展資金合作互助”，但銀監會卻一直不松口，直到2006年底和2007年初才分別出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》和《農村資金互助社管理暫行規定》（以下稱《規定》）。《規定》出臺一年多了，農民合作互助金融發展的怎么樣呢？一年多來，全國經銀監會批準成立的農民資金互助合作組織共7家，入會人數不到1500人，資金規模不到500萬元。并且這7家都是在《規定》未出臺時發展起來的，原先都能盈利或保本經營，但自從《規定》出臺后，不僅農民合作互助金融的自發發展的勢頭明顯萎縮，而且經過《規定》規范后的7家合作互助金融組織相繼出現虧損或經營困難。是不是農民對資金沒有需求呢？不是，全國農民每年資金需求缺口數千億元；是不是農民不愿意合作互助呢？不是，據調查，全國有70％以上的農民愿意參與資金互助合作組織；是不是農民沒有能力經營管理呢？也不是，全國由農民自助或NGO資助發展的“非規范”合作互助金融組織數百家，基本上都健康運行。
二， 銀監會實際上成為了發展農村合作互助金融的攔路虎；
合作互助金融，一方面農民有需求，另一方面中央也要求扶持發展。是什么原因導致發展困境呢？我的結論是：銀監會成為了農民合作互助金融發展的攔路虎。第一，《規定》完全脫離實際，將正規金融組織的準入標準照搬到農民資金互助合作，如果按照《規定》的要求，全國幾乎沒有合規的農民合作互助金融組織。銀監會出臺《規定》，表面上是向農民“開放”農村金融，但實際是限制農民合作互助金融發展。眾所周知，合作互助權利是小農天然的基本權利，當然也應該包括資金互助合作權利，這是不用審批恩賜的權利，頂多只需備案。而銀監會要對小農合作互助權利實現牌照管理，這既是侵權，更是限制發展；第二，銀監會系統在縣一級機構的編制不到10人，要是村村都發展資金合作互助，銀監會是沒有能力監管的，服務就更談不上了。指望銀監會推動農村非正規金融發展，真是強銀監會所難了；第三，發展農民互助合作金融，雖然對農民有好處，但對銀監會來說是吃力不討好的事情。而發展鄉村私人銀行雖然對農民沒有好處，但銀監會通過對私人銀行實施牌照管理卻可獲得多多好處。所以，銀監會有發展鄉村私人銀行是有內在動力的，其不熱衷農民合作互助金融發展是不難理解的。所以，對于落實最近幾個中央一號文件中關于“扶持農民發展資金合作互助”的精神，銀監會并無積極的實施措施，是理性之舉，錯不在銀監會，錯在黨中央和國務院強銀監會所難。
三， 農民資金合作互助組織，是農村金融服務的基石
小農貸款難是農村金融要解決的核心問題。隨著國有銀行因為為小農提供現代服務不劃算而退出農村和官辦農村信用社一再被證實是個填不滿的無底洞、并且還嫌農愛商、棄鄉投城，一個不爭的事實是：指望正規金融組織（即使是國有的）為小農提供信貸服務是不現實的。如是，農村金融體制改革被逼上了臺面。農村金融體制改革的主流觀點是開放農村金融，優先發展私有民營金融機構，政府似乎只對資本家解決小農貸款難寄予厚望。這就有了一個悖論：國有銀行和官辦信用社不愿意為小農提供信貸服務或為小農提供信貸服務不經濟，難道私人銀行就愿意或經濟了？從理論上講，這顯然是站不住腳的，因為私人正規金融機構更要追求利潤，怎么可能將服務小農作為己任呢？更何況，任何正規金融自身都解不開服務小農的兩個死結：一是規模小導致的高成本；二是信息不對稱導致的高風險。從實踐上看，這是不負責任的冒險，因為曾經被譽為“亞洲典范”的菲律賓的實踐已經證明，私人銀行下鄉的結果不是服務小農致富，而是加速小農破產，因為小農破產更有利私人銀行業在農村的盈利和發展。而日本、韓國、臺灣則和菲律賓完全不同，采取了優先扶持農民發展合作互助金融，并限制私人資本下鄉辦銀行的措施。實踐證明菲律賓是錯誤的，日、韓、臺是正確的。
菲律賓失敗和日韓臺的成功不是偶然的，是必然的，是規律使然。因為只有社區型農民合作互助金融組織發展起來了，為小農提供金融服務的“高成本和高風險”難題才可以化解；只有社區型農民合作互助金融組織發展起來了，正規金融機構服務小農和政府對小農的金融服務補貼，才可以落實到千家萬戶，小農才能夠獲得利大弊小或有益無害的金融服務。
菲律賓從上個世紀60年代中后期開始認識到日韓臺“將分散小農組織為現代小農”和“優先發展小農合作金融”的正確性，于是致力于學習日韓臺的農村發展經驗，只是中歐美資本改造小農之毒太深，積重難返了，以至于直到今天也沒能走上日韓臺的發展道路。多數亞洲國家都有一個共同特點，那就是人多地少，小農占人口比例非常高。這和歐美、拉美國家完全不同。一般亞洲國家在現代化的進城中，不可以采取菲律賓式的資本改造小農（逼迫小農破產）的發展戰略，因為小農大面積被迫破產，會導致三個轉變：農村問題轉化為城市問題，農民失業問題轉化為全局性社會問題，農村經濟問題轉化為全局性政治問題。這三個轉變一旦出現，現代化的道路就會非常曲折——菲律賓曲折。亞洲國家大多都應該從師日韓臺，優先扶持分散小農組織為現代小農，再此前提之下，農村金融發展應該走“小農合作互助優先”之路。
四， 還權于農業部，構成農村金融競爭發展與競爭監管的格局；
全世界絕大多數國家，農村非正規金融發展的服務和監管都是農業部的事情。正規金融機構和城市地下錢莊才由銀行業監管機構監管。再者，由于農村非正規金融業務范圍有限，并不危及國家金融安全，應該不屬銀監會監管范疇，有利于銀監會專職于金融安全之要務。從另一方面來講，農業部承擔統籌農村和農業經濟發展的主要職責，發展農民合作互助經濟（包括金融）責無旁貸。
除此之外，和銀監會相比，農業部承擔服務和監管農民合作互助金融的職責，還有幾大優勢：
有隊伍和組織網絡保障。農業部所屬的農村經管站在每鄉鎮都有5人左右，可以服務和監管到村社。這是銀監會做不到的；第二，有積極性和整體性。因為農業部承擔黨中央和國務院賦予的統籌農村和農業經濟發展之責任，有促進農村合作互助金融發展的壓力和動力。而銀監會對農村和農業經濟發展并不承擔任何責任，更無發展農村金融的整體性眼光；第三，有經驗。農業部在上個世紀90年代推動和主導過“農村合作基金會”的發展，雖然是失敗的經驗，但也是寶貴的。其實，很多人將90年代“農村合作基金會”失敗的責任歸咎于農業部是不對的，實際上搞垮“農村合作基金會”的直接責任人是鄉鎮政府，“農村合作基金會”垮臺實際上是鄉鎮政府數千億財政赤字轉嫁的結果；而鄉鎮政府數千億財政赤字則是國家財政體制和分稅制所不科學所造成的；更何況，“農村合作基金會”所造成的虧損和當時農村信用社、四大國有銀行的虧損相比，算是小巫見大巫了，甚至是微不足道了。正是農業部有90年代“農村合作基金會”失敗的經驗教訓，所以農業部才是最合適的農村合作互助金融的服務和監管主體；第四，構成農村金融發展和監管的競爭格局。由農業部承擔服務農民合作互助金融服務和監管的責任，由銀監會承擔官辦農村信用社、郵政儲蓄銀行和農業銀行農村業務的監管，這就構成了競爭服務和競爭監管的格局，有利于正規金融和非正規金融競爭發展，有利于政府部門改善服務和監管，有利于農民獲得優質的、有選擇的金融服務。
作者單位：河北大學中國鄉村建設研究中心
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