中國銀行業監督管理委員會四平監管分局姜柏林
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隨著糧食流通體制改革和糧食市場的放開，中國農業發展銀行的“糧食銀行”職能結束，對農業發展銀行政策定位提到重要議程，農發行改革向何處去，引起了人們的高度關注。從有關信息看，對農發行職能定位和機構設置都還沒有良方妙計。總結人們對農發行的改革意見主要有：撤銷農發行；將農發行并到農業銀行代理或信用社代理；保留農發行將農村信用社納入農發行分支機構；將農發行改制成農業政策保險或擔保公司；農發行單獨設立，執行基本建設和基礎設施投入。
中國是個小農經濟的農村社會，沒有國家政策銀行是難以想象的。農發行不但不能撤并，而且要強化機構建設和職能作用。充分發揮國家通過農業政策銀行引導和扶持農村經濟發展作用。
因此，農業發展銀行的職能定位應是：（一）國家引導農村經濟發展的組織；（二）國家扶持農業產業發展的組織；（三）國家幫助農民提高組織化的組織。
農業發展銀行設置三級機構：全國總行；省級分行；縣級支行。市設辦事處。縣以下機構主要通過農民資金互助合作組織或合作組織進行傳導，由發行向農民合作組織提供貸款，由合作組織向農戶轉貸或進行項目建設。
農業發展銀行政策職能定位：
不能按照其業務經營劃分，如農業基本建設投入或基礎設施投入，這樣劃分有和財政職能混淆，另一方面由于按業務經營劃分，難以突出農業政策銀行在農村實施政策的引導、扶持和幫助的基本價值和作用。
如果我們采取上面“三原則”定位農業政策銀行的政策職能，即，引導、扶持和幫助，那么政策銀行就能夠很好的發揮出政策效應，也能夠突出“銀行”作用，實現“政策”效應和銀行資金周轉使用，可持續發展。
農業發展銀行政策定位，首先應是引導農村經濟發展的銀行。我國農民高度分散，如果國家不對農村經濟從宏觀上進行引導，農民的盲目性就會動搖農業基礎地位，建立政策銀行引導機制，就會使農村經濟和國家經濟結合起來，使農村經濟在國家經濟的引導下，在市場經濟的調節下能夠健康發展。如果沒有國家經濟對農村經濟的引導，農村經濟經受不住市場經濟的沖擊的，特別是國際市場經濟的沖擊的。
其次，農業發展銀行的政策定位，應放在對農業產業發展的扶持上來。只有抓住農業發展經濟的產業，才能將錢用在刀刃上。農業是國民經濟基礎產業，又是弱質產業，需要國家經濟給予扶持才能鞏固和提高。如果不建立起有效的扶持農業產業發展體制和機制，農業就會造成整個經濟局面的萎縮。城鄉結構矛盾更加突出。
三，農業發展銀行的政策定位應是幫助農民提高組織化的銀行。深化農村經濟體制改革，繞不過去提高農民組織化這一關，農民組織化不提高，面對分散的農戶搞改革，農民就會被邊緣化，改革的成果就會被強勢者占有。農民得不到實惠，就不會參與改革，農村改革就會永遠找不到答案。農村改革之所以沒有突破，就是沒有圍繞提高農民組織化進行，使各項農村改革政策不能整體推進。農業發展銀行通過政策幫助來提高農民組織化，建立合作社經濟，使農民聯合起來，能夠有效的解決農村發展中的各種問題和矛盾，農村改革才能夠引向深入。幫助農民提高組織，建立合作組織，能夠有效的通過國家財政策和政策銀行引導和扶持農村和農業經濟的發展，如果沒有合作組織將農民聯結起來，政策銀行就無法發揮出政策的“作用”。
農業發展銀行如何建立引導、扶持和幫助機制和體制：
（一） 農業政策銀行要引導農村經濟和扶持農業產業發展，首先要幫助和支持農民建立合作組織，通過農民合作組織將國家的政策支持傳導給農民，通過農民來發展農業產業和農村經濟。比如，要支持農民資金互助合作組織的發展，通過向農民資金互助合作組織提供貼息貸款來擴大對農民需求資金的供應，一方面緩解農村供求資金矛盾，另一方面帶動了農民組織化的提高，把農民聯合起來，提高了組織化，促進了合作組織發展。具體方法是，按照農民互助資金6倍提供貸款支持，資金充足率16%以上，遠遠高于商業金融資本充足，具備抵抗風險能力，放大對農民需求資金的供應，驅動更多的農戶參加互助，這一方面使農民分散的閑置資金和產業讓渡資金聚集到合作社，發揮資金蓄水池作用來調節資金余缺，滿足生產和生活需求；同時，也能通過擴大內需拉動整個經濟增長；另一方面，可以培育出競爭性的農村金融市場，建立起以農民合作金融為基礎，政策金融為引導，商業金融（建立在合作經濟基礎上的）互為競爭市場的農村完善金融體系。
（二） 農民合作組織在政策銀行的支持下，發展起來，農民就會主動的走向生產合作和流通合作，并向農產品加工發展，用農民的工業帶動農業結構的調整和轉化農產品增加附加值，同時用農民的內需（自已的消費市場）市場拉動工業的發展，從而改變農村原料供應市場，使工產品和農產品交換實現等價。國家通過對合作組織的扶持就能夠有效的將對農業產業的扶持通過農民落到實處，由農民來發展農業產業經營，就會將收入留在農村，公平和效率就會同時得以體現出來，城鄉二元結構得到破解。
（三） 農業發展銀行通過貸款的投向，來引導農民資金走向，通過增加或減少資金供應，來引導農民進行基礎建設和結構調整，就會改變傳統的政策難以落實和沒有傳導組織和機制，而只能簡單依賴行政手段，造成一些干部瞎指揮、命令主義、和欺上滿下等現象，使干群關系對立和緊張，農村社會各種矛盾和問題激化。通過國家政策引導和扶持使農民能夠真切的感受到黨的好政策，使農民在組織化的過程中得到國家幫助帶來實惠，就會勇敢的走下去，成為推動農村改革的主導力量。隨著農村改革的深入，農村經營體制和經濟體制就會完善，農村生產力就會發展，農村經濟就會為國家經濟的發展做出新的貢獻。（2005-4-2）
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