孟飛：農村臨時務工者的風險該由誰來買單？——一個尚未受到關注的社會保障問題
作者: 孟飛
作為構建社會主義和諧社會的重要內容，如何盡快確立完善的社會保障制度已經開始引起各級政府和理論研究界的關注和重視。農村作為現有社會保障體制中最為薄弱的一個環節，盡年來中央政府也已經開始予以考慮。中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“逐步建立農村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度。……加快推進新型農村合作醫療。……加快建立適應農民工特點的社會保障制度。加強對困難群眾的救助，完善……農村五保供養、特困戶救助、災民救助……等制度”。相信這些制度的建立和推行，勢必有利于三農問題的逐步解決，更好地保障社會的公平和正義，進一步推進社會主義新農村建設。
但是，農村社會保障制度到目前為止仍然基本處于概念化階段。由于涉及的范圍極端復雜，牽涉到三農問題的方方面面，如何建立和完善農村社會保障制度仍有深入研究的必要。有鑒于此，本文從社會調查中了解到的一個案例出發，試圖揭示農村臨時務工者風險這一尚未受到普遍關注的社會保障問題，并嘗試提出解決機制。
本文的研究對象，非指農民工。在當前語境下，農民工已經成為農村進城務工人員的專屬名詞。這里所說的農村臨時務工者，系指因某種原因，在一定期限內臨時被他人雇傭提供勞務的當地農民。有別于農民工，這些農民并未走入城市，也并未脫離土地。
根據我們的調查，農村臨時務工者被雇傭的原因大致可以分為以下三種：
一、因農業勞動力分布不均衡而被雇傭的臨時務工者。我國人口大部分集中在東南沿海地區。勞動力分布不均衡是一個全國性問題。一些大規模的農業勞動，多年以來已經出現缺乏當地勞動力的情況。例如，新疆棉花收獲季節就需要大批農業勞動力采摘棉花，而這一工作主要是由外來務工農民完成的。
此外，在農村以家庭為基本勞動單位從事農業生產的情況下，由于上億農民工涌入城市，一些家庭會出現勞動力不足，而另一些家庭則可能存在勞動力富余。一些家庭為了維持農業生產，也會臨時招募務工者為其耕作。盡管這一現象不算普遍，但在一些地方也已經開始出現。
二、被農村制造加工類企業和個體經營者招募的臨時務工者。這類企業往往屬于季節性生產，例如鑄造業、磚瓦窯、石灰窯、冷食制造企業。一旦季節性停業，這些企業就會遣散工人，到恢復生產時另行招募。此外，農村個體經營的小賣部、小餐館有時也會招募臨時務工者。
三、農村建筑業從業人員。由于農村住房建設并不需要過于復雜的施工技術，農村普遍存在著無施工資質、無營業執照、無技術人員、無辦公地點的施工隊。這樣的施工隊，施工人員均在當地農民中臨時雇傭。由于普遍不辦理營業執照，這些施工隊游離于政府監督之外，管理極為困難。
上述農村臨時務工現象，并非孤立和個別的。在我國很多地方都有普遍的存在。由于雇傭者疏于安全管理，臨時務工人員基本未受過專門訓練，普遍缺乏安全意識等原因，出現事故風險的可能性極大。因為我國農民收入普遍偏低，抗風險能力差，一旦出現風險，就會給務工者甚至雇傭者帶來難以承受的損失。
在社會調查中，我們發現了這樣一起農村臨時務工者工傷損害賠償案。根據終審判決的敘述：2000年上半年，山東省威海市環翠區半壁山村村委會與村民谷龍昭簽訂協議，由谷龍昭為村委會拆除村辦窯廠煙囪。谷龍昭隨后通過谷超雇傭了谷敏昭等十幾人組成一只臨時施工隊為其拆窯。6月20日，谷敏昭在窯廠干活過程中，窯頂石塊墜落擊傷其腰部，經醫院檢查傷情為：L4爆裂性骨折并椎管狹窄，后經醫療鑒定構成八級傷殘。谷敏昭先后住院共計花費18087.06元，其子谷洪海因陪護父親住院影響工資1550元，往返交通費支出550元。超過兩萬元的直接損失對于一個普通農民無疑是沉重的負擔。谷敏昭與2002年6月向環翠區人民法院提起民事訴訟，要求谷龍昭賠償醫療費、交通費、護理費、生活補助費、殘疾補償金、誤工損失、被撫養人生活費合計53907.72元。
應該說，這是一起非常普通的人身損害賠償案。然而就是這樣一起簡單案件，竟然持續了四年多的時間，直到本年9月份才最終塵埃落定。2006年9月18日，威海市人民法院終審判決谷龍昭賠償醫療費14087.06元，誤工費5895.90元，護理費1550元，殘疾補償金15300元，被撫養人生活費2735.90元，伙食補助費120元，交通費550元，合計40238.76元。
經了解，案件的糾結點在于被告與原告之間是否存在雇傭與被雇傭關系。對于谷龍昭曾雇傭谷敏昭拆窯這一事實，雙方并無異議。問題是當年6月17日，谷龍昭召集被雇用的十幾人一起吃飯并發了工資。在谷龍昭看來這頓飯就是散伙飯，他與谷敏昭的雇傭關系已經解除。但是根據谷超的證詞谷龍昭在吃飯過程中并未明確做出工作已經到此結束的意思表示。而就在這頓飯之后3天的6月20日，谷敏昭在拆除最后兩個窯頭的過程中被砸傷了。谷龍昭并不承認谷敏昭此時仍然在為其工作。那么谷敏昭為什么仍然要到窯場干活呢？法庭調查也并未得出明確的答案。現有庭審證據只能解釋為雙方雇傭關系仍然存在。正因如此，法庭最終作出了有利于谷敏昭的判決。
但是，根據我們了解到的一些情況，事實真相與法庭調查略有出入。截至6月17日，窯場只剩最后兩個窯頭未曾拆除。根據經驗，這最后兩個窯頭的拆除非常危險。谷龍昭因此決定放棄繼續拆除，當天支付了工資并請了散伙飯。但是谷龍昭的現場管理人員谷超出于個人原因打算使用兩個窯頭的材料，因此要求谷敏昭和谷祖佃二人繼續拆除剩余的窯頭。就在這一過程中，谷敏昭被砸傷。谷敏昭在訴訟過程中曾經追加谷超為共同被告，但隨即又撤銷了這一訴訟請求。至于谷敏昭出于何種考慮將被告方確定為谷龍昭，我們并未掌握切實的證據，只能說是不得而知。
然而無論如何，訴訟的雙方都很難說是這場官司的勝利者。長達五年的訴訟時間，雙方在精神上都已經疲憊不堪。受到人身損害的谷敏昭已經支付各種費用（住院費用、訴訟費用、律師費用）超過3萬元。谷龍昭不得不面對4萬多元的賠償。對雙方來說，這都是一筆沉重的經濟負擔。鑒于谷龍昭也只是普通村民，生活并非特別富裕，這筆賠償金谷敏昭是否能夠真正拿到還很難說。訴訟的執行仍然是一件非常棘手的問題。
盡管我們并不清楚原告谷敏昭堅持打一場長達五年的官司是否存在某些特別的想法，但是有一點毫無疑問，發起訴訟的重要原因是由于貧窮。2004年山東全省農民人均年收入不過3930.60元，這一數字固然遠高于全國農民人均年收入2936元，但是仍然十分微薄。根據聯合國有關標準，日消費兩美元以下為貧困人口。即使根據最新匯率，兩美元亦相當于15.66元人民幣。而山東省農民的日均收入不過10.77元人民幣，更遑論日均消費了。在這樣的意義上，即使山東這樣農村工作頗有成績的省份，大多數農民仍處于國際貧困線之下。在農民收入如此低下的情況下，農村臨時務工者本身基本不具備抗風險能力。一旦發生意外，就有可能對其家庭造成災難性后果。在本案中，甚至農村臨時務工人員的雇傭者也不得不面對沉重的經濟負擔。
這里還想強調的是，廣大農民群眾特別是其中中低收入者的實際感受，是那些僅僅把人均收入當作冷冰冰的數字的學者所感受不到的。對于那些農民來說，家庭成員中有一個喪失了勞動能力意味著什么？那可能就是老人無法繼續撫養，后輩有人上不起學，一家人看不起病，沒有工作機會，甚至更為慘痛的未來。如果面對這樣的現實，他們感受到的只有痛苦、失望和不滿！
上述情景并非筆者的危言聳聽。理論永遠是灰色的，真實的場景可能讓人更加觸目驚心。一段時間以來，受新自由主義經濟學的影響，頗有一些學者積極鼓吹削減社會福利。在他們看來，社會福利和社會保障制度只能養懶漢，削弱競爭意識，降低社會效率。然而，社會福利和社會保障體系同樣也是勞動力再生產的必要條件之一。假如勞動力喪失了再生產的可能，還能談什么效率呢？而且，討論問題不能從單純的微觀層面、單純的經濟角度出發，還應該考慮整個社會的穩定，考慮經濟、政治、文化的協調發展，關注社會的和諧穩定。既然，“社會公平正義是社會和諧的基本條件”，“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”（中共十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》），那么面對農村臨時務工人員日益增多而其抗風險能力極端有限的現實，我們就不得不追問：由誰來為他們的風險買單？
在計劃經濟時代，農村臨時務工人員并不存在。企業職工發生工傷則由出傷者所在單位負全責。在農村，根據《高級農業生產合作社示范章程》（1956年全國人大一屆三次會議通過）規定，合作社對于因公負傷或因公致病的社員要負責醫療，并且要酌量給以勞動日作為補助。這一規定隨著1980年代中期包產到戶的普遍推行，事實上已經不復存在。進入1990年代以來，隨著市場經濟體制取代傳統計劃經濟，“鐵飯碗”機制被打破，企業職工的工傷處理也開始由傳統機制向社會統籌過渡。幾乎與此同時，農村臨時務工人員開始出現并日益增多。不過，工傷保險制度的立法者對于農村臨時務工者似乎一直沒有給予應有的注意。
1996年，勞動部就已經制定了《企業職工工傷保險試行辦法》，但是這一辦法并未惠及全體農村臨時務工人員。該辦法第二條規定：“中華人民共和國境內的企業及其職工必須遵照本辦法的規定執行”。而相當一部分農村臨時務工人員并非受雇于企業，而是受雇于其他組織和個人。其身份也并非企業職工，而是短期雇工。自2004年1月1日開始實行的《工傷保險條例》擴大了勞動部《企業職工工傷保險試行辦法》確定的保險范圍，規定“中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶（以下稱用人單位）應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工（以下稱職工）繳納工傷保險費”。這一規定一方面將保險范圍擴大到個體工商戶，另一方面將保險對象從職工擴大到雇工。但是《條例》同時授權“有雇工的個體工商戶參加工傷保險的具體步驟和實施辦法，由省、自治區、直轄市人民政府規定”。可見，國務院也認識到在全國范圍內將個體工商戶統一納入工傷保險尚欠缺可操作性。
盡管國務院通過的《工傷保險條例》對比勞動部原《試行辦法》已經有了很大的進步，但是《條例》仍然沒有覆蓋全體農村臨時務工者。本案中原告谷敏昭受雇于本村村民谷龍昭，谷龍昭的民事主體地位是個人，而不是個體工商業戶。與谷龍昭簽訂合同的村民委員會，其民事主體地位是組織，而不是企業。這種情況并非罕見的個案。前述的新疆外來摘棉人員，其受雇對象往往就是村民委員會。農村施工隊多數情況下，其主體地位是個人。
可見，工傷保險制度對于農村臨時務工人員的意外傷害在一定程度上是存在忽視的。應該承認，如果考慮制度的可操作性，這種忽視有其道理。首先，農村臨時務工人員的雇傭關系并不規范。雇傭與被雇傭雙方往往沒有簽訂明確的合同。在本案中，甚至合同的解除都采用了一種極不規范的做法，以致發生了復雜的司法糾紛；其次，農村臨時務工人員的雇傭關系頗為復雜。雇傭單位包括農村組織和個人。在個體工商戶尚未完全納入工傷保險的情況下，要求個人為他人的意外傷害買單，似乎并不現實；第三，農村臨時務工人員的工作時間一般較短。以本案為例，臨時組成的施工隊伍，先后工作不過幾十天，即使雇傭者谷龍昭愿意及時足額繳納工傷保險，有限的幾十天時間內，為了形成足夠的抗風險能力，需要繳納的保費額度也不是他所能夠承受的；最后，農村臨時務工人員的自我風險保護意識較為低下。強制性繳納工傷保險很可能遭到他們的抵觸。筆者接觸到的一些農民工甚至抵制繳納養老保險，對所在單位代扣養老保險的行為表示抗議。進城務工人員對于社會統籌尚且不能接受，要求農村臨時務工人員接受社會統籌，其難度當然更大。
由此似乎可以得出結論，農村臨時務工人員意外傷害的社會救濟無法簡單地納入工傷保險制度中。有鑒于此，我們以為，對于農村臨時務工人員意外傷害的社會救濟，最為可行的辦法似乎是納入農村新型合作醫療制度之中。
首先，新型合作醫療制度目前尚在試點之中，并未形成全國統一的模式。其他社會保障制度，均已形成行政法規。而法律條文無不需要一定的穩定性，不能朝令夕改。即便修改這些行政法規，也不可能馬上著手，需要遵循《立法法》確定的程序，當然也需要一定的時間。而新型合作醫療制度則不存在這個問題。這一制度自2003年起剛剛開始試行，甚至全省范圍內的統一規定都還不存在。在這一制度的范圍內納入臨時務工傷害，不存在法律困難。
其次，新型合作醫療制度有著深厚的群眾基礎，農民群眾容易接受。新型合作醫療制度與傳統合作醫療制度一脈相承。傳統合作醫療開始于1956年，在文革期間迅速發展，到1876年，全國已有90%的農民參加了合作醫療。1978年，在世界衛生組織和聯合國召開的“到2000年人人享有健康”的會議上，中國的基層醫療保健體系作為一種成功模式被推薦給全世界，這一制度被世界衛生組織譽為“以最少投入獲得了最大健康收益”的“中國模式”（世界銀行：《1993年世界發展報告：投資于健康》，中國財政經濟出版社，1993年版，第210—211頁）。正因如此，合作醫療在農民群眾中有深刻的印象，較之其他社會保障制度更容易為農民所接受。
第三，將農村臨時務工者意外傷害救濟納入新型合作醫療制度之中，更能適應當前農村的現實。做到制度簡化，執行簡便，充分照顧農村干部和農民群眾的素質和能力。
必須指出，農村臨時務工人員的社會救濟，不能僅僅依靠新型合作醫療制度。鑒于農村臨時務工者的務工渠道和務工合同不夠規范，法律意識和風險防范意識較為低下，有關的行政執法部門和農村工作部門還需要進行大量的工作，整頓農村經濟秩序，規范農村經濟環境，爭取農村臨時務工者逐漸提高法律意識，接受規范的聘用合同，將那些處于半地下狀態的建筑施工隊早日納入規范管理。當然，更重要的一點是要探索，如何讓廣大農民群眾的收入水平迅速提高起來。只有農民普遍擺脫貧窮狀態，新農村建設才不會流于空話。
附記：
在本文的末尾，筆者想要說明的一點是，之所以選擇這一題目，并非出于學術興趣，而是出于青年學子應該具有的良心。事實上我們的專業領域與社會保障相差甚遠。但是在中國廣大而貧窮的農村，生活著我們的父輩、祖父輩，那里是我們真正的血脈之源。我們感覺有必要為他們做一點力所能及的事情。正因如此，才有了這篇文字。
參考文獻：
1、中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定
2、工傷保險條例
3、勞動部：:企業職工工傷保險試行辦法
4、國務院辦公廳轉發衛生部等部門關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知
5、何秉孟：新自由主義評析，北京：社會科學文獻出版社，2004。
6、冷溶：科學發展觀與中國特色社會主義，北京：社會科學文獻出版社，2006。
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