新農村建設與農村發展觀轉變

新農村建設與農村發展觀轉變

姚洋

對于新農村建設的解讀，學術界和政策界各有不同。本文目的在于闡明，新農村建設的核心是農村發展觀的轉變。這個轉變包括三個方面含義。其一，農村不再等于單純的農業，不再是僅僅向城市提供農產品的地方，而是具備多樣化的生產方式。其二，農村不再是可以任其消亡的窮鄉僻壤，而是可以體面地生活的地方。其三，農村將在自我管理的基礎上重建組織和文化秩序。本文闡述上述轉變含義，并提出“低度發展、高度和諧”的新型農村發展觀。

一、從單純農業向安居之所的轉變

長期以來，農村被國家定格為向城市提供廉價農產品的地方。在計劃經濟時代，農村居民被束縛在土地上，成為從事單一農業生產的“農民”。在1952－1978的26年間，中國農業增長率并不低，如糧食產量由16390萬噸增加到30475萬噸，年均增長率為3.3%，不比世界平均水平低。因此從產出的角度來看，說人民公社完全是一個失敗是不客觀的。人民公社的失敗是政治和社會的失敗。人民公社幾乎完全禁止農村的兼業化，農村因此變成地地道道的“農業”，農村居民變成地地道道的“農民”。這種單面化的結果不僅是農業生產率的低下，產量的提高完全依賴于人力投入的增加，而且破壞了農村社會的自組織能力，使之完全依賴于國家的調度和掌握。在人民公社時期，當國家常駐農村的時候，農村還能因為國家的介入而保持一定的活力；但是，在人民公社解體、國家大舉退出農村之后，農村的自組織能力卻不可能立即恢復起來，從而導致農村社會凋敝。

從1980年代初至今的二十多年間，農村發生了巨大的變化，農村早已不僅僅是農業的代名詞。就全國而言，農村非農收入已經占到全部收入的55％。但是“農村＝農業”這個觀念是如此地深入人心，在政策層面上，這種觀念也極其牢固。在1980年代，中央連續八個一號文件都是關于農業，而不是農村的。2004年，中央一號文件重新關注農村。此次文件的一大亮點是不僅講了農業生產，而且還講了農村非農產業和進城農民的待遇問題。這首次超出了狹義農業的范圍，學術界因此為之一振。但是，2005年的一號文件卻又重回八十年代的老路，只談農業生產和農民收入，不談農村問題。說到底，這里仍然有“農村＝農業”、“農民收入＝農業收入”這樣傳統思維定式的影響。

新農村建設要改變政府農村發展觀，徹底拋棄“農村＝農業”觀念，還農村居民完整的、能動的“人”的地位。居住在農村的人不等于就是農民，他們有權選擇務農、做工、做小買賣、或者進城打工。這樣一種狀態也許是一種低度發展狀態，但卻是一種和諧狀態；拋棄為農業而農業的束縛，農村就可能生發出有活力、有彈性的新型社會生活空間，變成安居之所，而不僅僅是生產糧食的田野。

二、建設體面的鄉村

以目前中國農村的中等收入水平而言，一個體面的農村生活應該包括五個方面的內容，即衛生的環境、合理的村莊布局、基本的醫療保障、有序的社會生活和民主的政治過程。后兩項內容尤其重要，將在下一節專門討論。本節著重討論前三項內容。

衛生的環境

衛生的環境不是定綠化指標，更不是要把農村建設成人人向往的花園，而僅僅是讓環境達到不損害人的健康這個最低標準。具體包括潔凈的飲水、衛生的廁所、下水系統、適當的牲畜飼養方式等內容。中國幅員遼闊，地理和氣候條件差異極大，在許多地方，要實現為農村居民提供潔凈飲水目標并非易事。在華北地區，地下水位持續下降，農村生產和生活用水都日益困難；在西北地區，水源稀少，要達到潔凈飲水的目標更是不易；即使是在水源豐富的南方地區，由于工業污染擴散，以及來自地表滲透的生物污染，一些地方群眾的用水也出現問題。廁所潔凈與否是一個國家文明程度的重要標志之一。長期以來，國人形成了不重廁所的習慣，要改造農村廁所，首先要改變人們的觀念。樸正熙當年在韓國推行新村運動的時候，目標之一是改造韓國的國民性。我們的新農村建設，也不可避免地要涉及人的改造問題。在人民公社時代，這種改造是通過宣傳和強制實現的；今天強制已經行不通，但宣傳和示范卻是必要和可行的。村莊的排水系統應該至少達到三個標準，即封閉、防滲以及生產、生活用水分離。血吸蟲病在南方十七省市重新抬頭，和南方農村生物污染的加劇關系極大。

合理的村莊布局

    在收入上升較快的農村地區，重新規劃村莊布局是一個急迫的問題。農村的老房屋往往不適應今天的生活要求，再加上農村居民傳統的建房沖動，只要積蓄允許，蓋新房就是不可避免的事情。但這里存在幾個問題，新農村建設有必要予以解決。一個是土地占用的問題。在多數農村，農民蓋新房時不是把舊房子拆了重建，而是另辟新址建造新房。這樣做一方面多占了寶貴的耕地，另一方面又浪費了原先的宅基地。第二個問題是新村的規劃。在沿海村莊里，新村基本上是沒有章法地胡亂展開的。有辦法的人家把新房建在大路兩側，沒有辦法的人家就只能在后面見縫插針。第三個問題是房屋的建筑風格。目前農村最流行的建筑風格是貼白瓷磚，搞得到處像廁所一樣。改變目前農村建筑流俗風格的一個辦法，是為農村居民提供造價合理和多樣性的設計圖紙，并建造一些示范村。地方干部往往把新農村建設理解為新村建設，并試圖通過政府力量，強行進行新村規劃，從而招致學術界和政府高層的批評。但是，目睹村莊布局的零亂化和農村建筑美學的消失，我能理解地方干部的初衷。問題在于如何進行新村規劃。已有經驗表明，無視村民的財力和生活習慣搞的新村規劃，最終都會失敗。在這里，村民的民主參與是非常重要的，下一節將重點討論這個問題。

基本醫療保障

    如果說農村養老尚可依賴子女的話，那么農村醫療保障則完全是一片空白。人民公社時代，合作醫療體系尚可解決村民的基本醫療，而現在，全國擁有某種形式的醫療保險的村民沒有超過20％。最近，中央政府增加了對新型合作醫療的投入，把原先每人15元的保險補貼提高到了每人20元，地方政府的貢獻也相應提高。這是一個值得稱贊的舉措。當前，新型合作醫療要重點解決的兩個問題是保險的范圍和參保率。在目前的農村，大病對村民的影響程度大大高于小病，原因有二。其一，目前幾乎村村都有了私人或者公辦醫生，他們的收費很低，村民的小病可以由他們處理。其二，大病對村民的影響巨大。一般農村家庭的支付能力有限，要想醫治大病，就必須借款，由此背上長期的負擔。這個負擔不僅影響農戶的消費，而且影響它的生產能力。為了支付醫藥費和還債，農戶勢必減少在生產資料、包括子女教育方面的支出，從而降低它的長期收入能力。

如何提高參保率，是新型合作醫療正在面對的一個難題。按照中央的精神，村民參保，要以自愿為基礎。但是，自愿參保會造成嚴重的逆向選擇問題，即只有已經生病或者預期自己會生病的人才會有積極性參保，而年青力壯的人不會參保。由此產生的后果是合作醫療的負擔過重，要么難以為續，要么就退化到僅僅報銷政府資助的幾十元錢的地步。由于過去村民對地方政府亂收費非常反感，政府要求合作醫療以自愿參保為基礎符合政治邏輯。但是，這個要求違背了經濟規律，要想保證農村合作醫療的長期性，政府必須放棄這個要求，轉而實行強制性參保。事實上，政府已經喪失了一次絕佳的強制參保的時機，這就是取消農業稅的時候。一個彌補的辦法是，將中央給各地的農業稅補貼全部用于農村醫療，盡快建立可以運轉的大病保險體系。但是，要達到長期可持續的運作，某種形式的稅收（如房產稅）仍然是必要的。同時，在有條件的地方，可以進行城鄉統籌，以期達到以城補鄉的目的。

三、重建鄉村社會

在中國學術界，沒有多少人會否認，中國鄉村社會已經到了瓦解邊緣。尤其是在中西部地區，正式組織基本癱瘓，農村政治蛻變為無政府狀態，一些村莊更是被惡霸所把持。保守的自由主義者把責任歸咎于社會主義革命和國家對基層社會的粗暴干涉，而左派人士恰恰相反，認為國家的退出以及市場化才是農村社會瓦解的根源。他們都只說對了一半。在左派的心目中，人民公社時代的農村是欣欣向榮的，農民通過公社而組織在一起，因此獲得了更大的能力。的確，中國在人民公社時代取得了其他發展中國家難以望其項背的成績，如農村醫療的建立、識字率的提高和灌溉的普及等等。但是，取得這些成就也讓我們付出了巨大的代價，就是前面已經指出的，“農村”變成了單純的“農業”，“農村居民”變成了單純的“農民”。在這一點上，自由主義者對國家的批判是正確的。在人民公社時代，國家通過蠻力把原有的維系農村社會的組織和人力纖維完全割斷了，從而使得農村社會走向碎片化。但是，國家退出就一定能重建鄉村社會嗎？不能，因為農村社會已經失去了自我重建的基礎。

在歷史的縱深層次上，無論是保守的自由主義還是左派人士，都存在著對歷史的誤讀。二十世紀是中國歷史上變化最劇烈的百年，在它看似雜亂無章的表象之下，是一場持之以恒的社會革命。無論是辛亥革命，還是五四運動和社會主義革命，在宏大的歷史尺度上，它們的使命都是相同的，即完成由封建君主統治到市民共和國的轉變。但是1956到1978年間我們走了彎路，以至于1978年之后不得不予以矯正。保守的自由主義者否定任何形式的革命，是患上了歷史色盲癥的表現，而左派人士贊揚人民公社，是患上了歷史近視癥的表現。

國家已經成為鄉村不可避免的現實存在，鄉村社會的重建，因此只能在國家與鄉村的接合處展開，其載體就是村民自治。村民自治是當今村莊治理唯一具備政治合法性的形式。傳統的載體－如宗族－已經失去了道義上的合理性，同時，在中國大部分鄉村，它們的影響也極其弱小。同樣，國家的壟斷也失去了道義基礎；對于從國家陰影下走出來的村民來說，國家、特別是國家在基層的代表－基層政府－并不是治理鄉村的最佳選擇。因此，彭真委員長當年提出村民自治是非常有遠見的主張。經過二十年的實踐，以村民選舉為核心的村民自治已經取得了巨大的成就，不僅加強了對村干部的監督，而且也改善了村莊內部的收入分配狀況。更為重要的是，村民對自己的民主權利有了深入的認識，開始利用法律手段維護自己的權益。村民自治為中國基層社會學習民主和實踐民主提供了舞臺，為更大范圍內的民主進程準備了條件。

村民選舉遇到的一個問題是，不發達地區的村民參選的積極性不高，這主要是因為不發達地區的村集體經濟較弱，村里沒有什么公共資源可供分配，參選與否和村民的關系不大。新農村建設可以成為提高村民參選積極性的一個契機。根據十一五規劃的安排，未來五年內政府每年的支農資金將達到2700億元，平均每個縣超過1億元。即使這2700億元不全部用作新農村建設，每個縣得到的資金數目也將很可觀。要合理地使用這些資金，就必須尊重村民自己的選擇，因為只有他們知道哪些地方最需要資金支持。這樣做的一個好處是，村民會因此而動員起來，參與村莊的公共決策過程，村民自治由此可以借機走上正軌。

四、低度發展、高度和諧的新農村

過去近三十年間我國城市化率每年提高一個百分點。以常住人口口徑計算，目前城市化率為42％。如果算上未登記的進城移民，城市化率會提高一些，但不會超過50％。從現在到2030年，中國人口將增加到15億人，其間城市化率如果每年保持提高1個百分點的話，2030年的城市化率最高可以達到74％，即仍然有多于四分之一或近四億人生活在農村。以世界標準來看，這仍然是一個巨大的數字。因此，新農村建設不是權宜之計，而是國家長期整體發展的需要。

農村的低度發展意味著放棄農村GDP崇拜，放棄遍地開花的工業化道路；通過逐步提升農業生產率提高糧食產量，通過人口向大城市地區的集中把農村居民變成城市居民，從而提高進城和留在農村的人的收入水平。在此，我們必須改變過去二十年占主導地位的以發展小城鎮為核心的城市化道路，代之以發展城市化地區的新型城市化道路。一個城市化地區可以包括幾個大城市、許多中型城市和更多的小城市，長江三角洲、珠江三角洲和京津唐地區就是這樣的城市化地區。工業和人口向這些地區的集中不僅帶來集聚的規模經濟，而且有利于環境污染的治理。

農村的高度和諧意味著保留農村的多樣性，建立必要的社會保障體系，保護鄉村的自然環境，重建鄉村組織和良序的鄉村社會生活。在這里，保護鄉村的自然環境是和我們的城市化道路有直接關系的；遍地開花的城市化和工業化道路不利于污染的治理。必須注意的是，即使是在美國和日本，城鄉收入差距也接近一倍。當農村實現低度發展和高度和諧的時候，中國可能會走出一條新的城市化道路，即當農村還有很多人的時候，城市化就停止了。這是因為，人們會在忍受城市化地區的擁擠和享受農村安寧之間做出權衡，以中國幅員之遼闊，農村將承載較大比例的人口。

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