當(dāng)前土地問(wèn)題的深層次原因
黃小虎
現(xiàn)在，土地問(wèn)題非常多，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是國(guó)土資源管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這幾年集中爆發(fā)出來(lái)的土地問(wèn)題，從表象來(lái)看，主要是地方政府行為問(wèn)題，現(xiàn)在媒體也常說(shuō)土地違法主要是地方政府違法。但是，深入探討，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這里面還有更深層次的問(wèn)題。
一、財(cái)政體制問(wèn)題
土地問(wèn)題，就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，是財(cái)政問(wèn)題，金融問(wèn)題。1993年、1994年實(shí)行分稅制改革是非常必要的。20世紀(jì)80年代改革放權(quán)以后，中央財(cái)政集中度越來(lái)越低，在全國(guó)財(cái)政收入中，中央財(cái)政一度只占不到10%，非常困難。1993年以后，實(shí)行分稅制改革，劃分了國(guó)稅、地稅，逐步扭轉(zhuǎn)了這一局面。到1999年、2000年，情況發(fā)生了根本性的變化，財(cái)政收入格局變?yōu)椤拔迦保褪窃谌珖?guó)財(cái)政收入中，中央財(cái)政占了50%，省市級(jí)財(cái)政占30%，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占20%。有人曾概括這樣的財(cái)政收入格局為：中央過(guò)的是美日子，省市過(guò)的是甜日子，縣里過(guò)的是苦日子，鄉(xiāng)村沒(méi)法過(guò)日子。縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的67%，但是財(cái)力只占20%，所以縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍負(fù)債累累。而縣鄉(xiāng)是直接面向農(nóng)村的，因而有人指出，財(cái)政分配不合理，是“三農(nóng)”問(wèn)題的根源。其實(shí)，土地問(wèn)題的根源也是如此。財(cái)政收入分配格局改變了，但事權(quán)沒(méi)有改變，還不斷地給下邊出題目，提出加快城鎮(zhèn)化步伐，提出東部率先現(xiàn)代化，提出西部大開(kāi)發(fā)，提出振興東北，提出中部崛起，等等。形成了你追我趕之勢(shì)，大家都要加快發(fā)展。錢從哪里來(lái)？財(cái)政收入的主要稅種，產(chǎn)業(yè)稅、工業(yè)稅等大頭都?xì)w中央，據(jù)有關(guān)資料，近年中央財(cái)政的集中度已達(dá)60%。地方怎么辦？誰(shuí)當(dāng)這個(gè)家，都得想辦法。
留給地方的稅收，包括建筑稅、房地產(chǎn)業(yè)稅等。地方政府慢慢意識(shí)到，只要大興土木，不僅能夠顯示政績(jī)，而且能夠財(cái)源滾滾，何樂(lè)而不為？1999年、2000年以后，全國(guó)掀起建設(shè)熱和房地產(chǎn)熱，不是偶然的，而是有財(cái)政體制的動(dòng)因。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心劉守英等人在浙江的調(diào)查，在發(fā)達(dá)的市縣，如紹興、金華、義烏等地，這幾年的房地產(chǎn)稅、建筑稅，占到地方稅收的37%；1999年到2003年，增長(zhǎng)幅度為50%到100%。這是跟土地有關(guān)的一個(gè)方面。除了稅收，還有非稅收入，主要是土地出讓金。據(jù)劉守英等的調(diào)查，浙江比較發(fā)達(dá)的市縣，土地出讓金年收入在10億元到20億元之間，成為預(yù)算外收入的大頭，占60%到70%，這是第二個(gè)方面。第三，還有與土地直接、間接有關(guān)的各種收費(fèi)，有的是土地部門直接收的，有的是財(cái)政部門收的，有的是其他部門收的，反正你占著這塊地就搭上一個(gè)費(fèi)，五花八門，名目繁多。浙江有一個(gè)縣的這類收費(fèi)，一年就是2億多元。面對(duì)這樣的利益，地方政府能無(wú)動(dòng)于衷？這就是財(cái)稅體制的外在壓力，使得各級(jí)地方政府產(chǎn)生擴(kuò)張用地的內(nèi)在動(dòng)力。
二、金融體制問(wèn)題
據(jù)劉守英的浙江調(diào)查，在一些發(fā)達(dá)的市縣，每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資上百億元，甚至數(shù)百億元。這些投資里面，屬于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的，只占不到10%，土地出讓金占20%—30%，另外的60%，甚至70%的資金從哪里來(lái)？靠銀行貸款。各級(jí)土地儲(chǔ)備中心，還有政府成立的一些公司，開(kāi)發(fā)區(qū)的管委會(huì)，拿土地作抵押，到銀行貸款。以儲(chǔ)備的土地作抵押，嚴(yán)格地說(shuō)沒(méi)有法律依據(jù)，這里起作用的主要是政府信用。從銀行的角度看，有政府信用作擔(dān)保的，自然是優(yōu)良貸款。
政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要靠銀行。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也主要靠銀行。據(jù)劉守英等在浙江、陜西、廣東等地的調(diào)查，各類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的自有資金大體上占20%，其余80%靠貸款。在20%的自有資金里面，還包括購(gòu)房戶的預(yù)付款、定金等。而個(gè)人購(gòu)房的資金中70%也是銀行貸款。從1999年到2004年，四大國(guó)有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款增長(zhǎng)40倍，平均每年增長(zhǎng)幅度是100%。同期，個(gè)人貸款年均增長(zhǎng)幅度是200%。同一時(shí)期，紹興地區(qū)個(gè)人房貸增長(zhǎng)77倍，而人均可支配收入僅增長(zhǎng)了1.7倍，房貸增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人均收入的增長(zhǎng)，這里面隱藏著房貸的風(fēng)險(xiǎn)。在一定意義上可以說(shuō)，近年房?jī)r(jià)是銀行抬起來(lái)的。
一些地方的工業(yè)熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱，也與銀行有關(guān)。內(nèi)蒙為什么大上火電？因?yàn)?家銀行與2家財(cái)務(wù)公司給其提供了200億電力貸款，其中已有60億用到了7個(gè)違規(guī)項(xiàng)目上。地方從銀行拿到錢，必然要上項(xiàng)目，合法要上，非法也要上，否則如何還貸？上項(xiàng)目必然占地，占了地又可以貸款，何樂(lè)不為？
總的來(lái)看，地方政府的建設(shè)資金，房地產(chǎn)商的開(kāi)發(fā)資金，個(gè)人購(gòu)房的資金，主要都來(lái)自銀行的貸款，甚至上工業(yè)項(xiàng)目也靠銀行貸款。銀行放貸的依據(jù)就是政府信用和土地抵押，政府不會(huì)倒閉，土地是不動(dòng)產(chǎn)，跑不了，自然是優(yōu)良貸款。金融和土地相結(jié)合，導(dǎo)致城市建設(shè)熱房地產(chǎn)熱和工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)熱。2003年、2004年，中央宏觀調(diào)控抓兩個(gè)閘門：金融和土地，就是這個(gè)道理。當(dāng)然，銀行也有難處，目前存貸差越來(lái)越大，不放貸就可能破產(chǎn)。存貨差的背后又是老百姓不敢花錢，因?yàn)榭床≠F、上學(xué)貴、住房貴，加上老無(wú)所養(yǎng)，有錢只好存在銀行，以備不測(cè)之需。
除了財(cái)政推、銀行拉之外，政府職能、干部體制也是引導(dǎo)各地大干快上的深層原因。
三、目前的供地模式不可持續(xù)
現(xiàn)在的供地結(jié)構(gòu)，各地情況不大一樣，大體上是“四三三”，甚至是“五三二”。就是說(shuō)，基礎(chǔ)性公益性用地，如政府辦公樓、城市廣場(chǎng)道路、醫(yī)院、學(xué)校等等用地，在整個(gè)供地量中大體上占40%，甚至50%；工業(yè)性用地占30%；經(jīng)營(yíng)性用地占30%，有的地方只占20%。公益性用地，財(cái)政要貼錢。工業(yè)用地，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)用地，也是賠錢的。各類工業(yè)用地開(kāi)發(fā)成本大體上是每畝10萬(wàn)元到20萬(wàn)元之間，但是在出讓給企業(yè)的時(shí)候，多數(shù)是賠錢的，收不回成本。什么原因？招商引資的需要，地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的需要。競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)非是軟硬環(huán)境，軟環(huán)境是各種服務(wù)，硬環(huán)境就是土地。大家互相競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相壓低地價(jià)。作為地方政府，算大帳，把企業(yè)引來(lái)了，稅收增加了，就業(yè)增多了，人氣上來(lái)了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，土地便宜點(diǎn)給他，在稅收上補(bǔ)回來(lái)，很難說(shuō)是不理性的行為。就說(shuō)浙江，全省平均土地開(kāi)發(fā)成本大約是10萬(wàn)元一畝，平均出讓價(jià)格是8.6萬(wàn)元一畝，大約有四分之一的開(kāi)發(fā)區(qū)出讓價(jià)不到成本價(jià)的一半。近年來(lái)，很多市縣工業(yè)用地的價(jià)格都在下降，每平方米下降40元至50元。這樣的供地結(jié)構(gòu)，公益性用地政府貼錢，工業(yè)性用地政府賠錢，那只能靠30%甚至20%的經(jīng)營(yíng)性用地來(lái)賺錢。經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛，價(jià)高者得地，土地賣高價(jià)，政府有了收益，可以用于城市建設(shè)，可以補(bǔ)補(bǔ)財(cái)政窟窿。這樣的機(jī)制，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)勉強(qiáng)可以維持，因?yàn)檎猩桃Y有效益，可以通過(guò)稅收把這筆錢逐步收回來(lái)，達(dá)到平衡。但是中西部地區(qū)也學(xué)東部發(fā)達(dá)地區(qū)這么搞，引進(jìn)的企業(yè)沒(méi)有多少效益，沒(méi)有多少稅收，結(jié)果政府財(cái)政背上了很大的包袱，財(cái)政窟窿越填越大，這就孕育著政府的信用危機(jī)，隱藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，許多地方政府也清楚，這里有很大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦資金鏈斷了，就會(huì)形成惡性循環(huán)：要填財(cái)政窟窿，就得征地賣地；產(chǎn)生新的窟窿，就得再征地，再賣地。這樣就導(dǎo)致土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式發(fā)生很大變化，背離了當(dāng)年設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的初衷。
當(dāng)年的初衷，是調(diào)控土地市場(chǎng)，土地價(jià)格高的時(shí)候，把地賣出去，土地價(jià)格低的時(shí)候，把地買進(jìn)來(lái)，使土地市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。現(xiàn)在，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作已經(jīng)偏離了當(dāng)年的目標(biāo)，各級(jí)地方政府都把土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)當(dāng)成一個(gè)生財(cái)機(jī)構(gòu)。從儲(chǔ)備土地的構(gòu)成來(lái)看，也反映了這種變化。2001年以前，浙江某縣收購(gòu)的儲(chǔ)備土地中存量土地占86%，新征用農(nóng)民的土地只占14%；2002年以后，情況發(fā)生了根本的變化，收購(gòu)的儲(chǔ)備土地中，存量土地只占12%，88%是新征的土地。
從表面上看，地方政府行為不理性，違法用地，但深層次分析，地方政府也是不得已而為之。地方政府5年一個(gè)任期，誰(shuí)上任都想辦點(diǎn)實(shí)事，出點(diǎn)政績(jī)，“為官一任，造福一方”，怎么辦？自然要走這條路，找到銀行可以貸款，征到土地可以賣錢，歸根結(jié)底要占土地。所以，土地問(wèn)題，不是單純的土地問(wèn)題，是一個(gè)綜合性的問(wèn)題。今后中國(guó)的改革，單兵難以推進(jìn)，需要綜合改革。研究土地問(wèn)題，要拓寬視野，要綜合考慮，要關(guān)注財(cái)政，關(guān)注金融，關(guān)注投資。2003年之后，新的中央領(lǐng)導(dǎo)已著手解決這些問(wèn)題，但只能慢慢來(lái)。財(cái)政轉(zhuǎn)型已看出些眉目，金融、稅制尚在探索，政府職能轉(zhuǎn)變則是遙遙無(wú)期，這種情況下，中央眼前可倚重的唯有嚴(yán)管土地，有點(diǎn)偏師借重的意思。目前出臺(tái)的土地措施，多屬行政手段，是治標(biāo)而非治本的急就章 ，捨此一時(shí)也別無(wú)更好的招。但這樣萬(wàn)馬奔騰，一夫當(dāng)關(guān)，能不能當(dāng)?shù)米。靠峙码y。偏師畢竟不是主力，如果作為主力的財(cái)稅、金融不能與土地協(xié)調(diào)動(dòng)作，甚至是反向調(diào)節(jié)，靠土地一家肯定是擋不住。眼前的事沒(méi)法子，但長(zhǎng)遠(yuǎn)研究，應(yīng)將土地與財(cái)稅、金融統(tǒng)籌考慮。即使從土地改革的角度看，凡改革都是有成本的，土地管理和土地制度改革的成本，就是財(cái)政的支持和金融的協(xié)調(diào)動(dòng)作。否則改革措施再好，也無(wú)法出臺(tái)，出了臺(tái)也落實(shí)不了。
（黃小虎）
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