簡論“政資分開”
何干強
本文是南京財經(jīng)大學(xué)何干強教授11月13日在“深化國企改革對策研究”研討會上的發(fā)言。
黨的十六屆四中全會提出，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，要“堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向”，“堅決破除一切妨礙發(fā)展的觀念和體制機制弊端”。就促進國有經(jīng)濟鞏固和發(fā)展而言，一個很重要的問題就是，要下決心深化管理體制改革， 把“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)”的方針落到實處，真正促使國有獨資、控股企業(yè)成為能夠應(yīng)對市場競爭，實現(xiàn)保值增值的法人主體。而就國有資本所有者與國有企業(yè)的關(guān)系而言，首要的是破除阻礙“政企分開”的體制弊端。實踐已經(jīng)表明，“政資分開”是實現(xiàn)“政企分開”的前提條件。
所謂“政資分開”，是指在國家管理機構(gòu)中，作為國有資本的所有者代表機構(gòu)和社會行政管理機構(gòu)在職能上分開，政府機構(gòu)不再一身而二任，即同時兼任國有資本所有者職能和社會行政管理職能。這樣分開后，才能真正改變多個“婆婆”管理國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)的狀況，才能有一個專職機構(gòu)，從人財物統(tǒng)一管理的角度，管理好國有資本的投資、參股，改變所謂國有資本所有者“缺位”的弊病，實現(xiàn)國有資本產(chǎn)權(quán)關(guān)系人格化。本文暫不討論國有資本分級關(guān)系，僅要就現(xiàn)存地方政府國資委的管理體制改革，談點個人看法。
應(yīng)當(dāng)說地方政府設(shè)立國資委，這朝“政資分開”邁開了重要的一步，是符合社會主義市場經(jīng)濟體制改革的方向的，但是，從實踐的情況看，也應(yīng)當(dāng)承認，這在一定程度上還只是形式上的進步，在實質(zhì)內(nèi)容上，離開國有資本產(chǎn)權(quán)關(guān)系人格化的要求，還有較大距離。如果看不到這種差距，認為現(xiàn)有地方國資委已經(jīng)名副其實了，那么面對國有企業(yè)依然存在的困境，就會產(chǎn)生錯覺，以為政資分開后，政企分開仍然是無法消除的，因而搞活國企是不可能的，從而就會在“一賣了之”私有化行為面前，感到束手無策。
為什么說現(xiàn)在地方國資委在管理體制上還需要進一步改革呢？這是因為，它尚未真正成為一個在實質(zhì)內(nèi)容上能夠充當(dāng)全民所有制的生產(chǎn)資料所有權(quán)的代表機構(gòu)。現(xiàn)有的地方國資委仍然存在的缺陷是：
——從組成人員來看，一般都是由地方黨政主要負責(zé)人擔(dān)任國資委的主要負責(zé)人，初看起來，這體現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)對國有資本管理的高度重視；但是，從資本運營管理來看，黨政主要負責(zé)人的一身而二任，不能適應(yīng)經(jīng)濟全球化和現(xiàn)代市場經(jīng)濟這種外部環(huán)境提出的客觀要求。國有資本要適應(yīng)國際化的市場競爭，要實現(xiàn)國有資本的良性循環(huán)、周轉(zhuǎn)，保值增值，必須有專業(yè)的經(jīng)濟工作者來管理操作。
——從國有資本的財務(wù)管理來看，現(xiàn)在地方國資委的財務(wù)管理一般都放在政府財務(wù)部門兼管；但是，資本運營的財務(wù)管理和政府行政職能的財務(wù)管理，兩者在管理目的和方式上都是有區(qū)別的，前者重資本的合理投入和產(chǎn)出效益，而后者重財稅的收支和分配，兩者需要的經(jīng)濟管理人才在專業(yè)上是有分工差別的。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前，一些地方政府管理部門一般不公布國有資本的價值數(shù)額，這種狀況的存在，或者是對這關(guān)系人民物質(zhì)利益的資本總額心中無數(shù)，或者是看輕這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)，或者是缺乏對它的專門統(tǒng)計。
僅從上述兩點缺陷來看，也說明現(xiàn)有的地方國資委還不能稱職地履行國有資本所有權(quán)代表機構(gòu)的職能。這也是在普通老百姓都已看出國有資本明顯流失的情況下，地方國資委卻似乎無能為力、無所作為的重要原因之一。
馬克思主義的實踐辯證法認為，問題與解決問題的手段同時產(chǎn)生，事物在前進過程內(nèi)生的問題中，蘊藏著解決問題的方法。從上述國資委存在的問題中，我們可以看出，要促成政資分開，使國資委真正成為能操作運營經(jīng)營性國有資本的所有權(quán)代表機構(gòu)，有必要做以下幾點管理體制上改革。
1、國資委機構(gòu)主要負責(zé)人應(yīng)由專職人員來擔(dān)任。在國資委尚未隸屬于人民代表大會管轄之前，其主要負責(zé)人有必要像法院、檢察院的負責(zé)人那樣由人大任命。這是因為國資委關(guān)系到鞏固社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，因而很有必要提高其政治地位。主要負責(zé)人的遴選標(biāo)準(zhǔn)，除了立黨為公，執(zhí)政為民的思想政治素質(zhì)要求之外，應(yīng)由至少懂得資本運作，具有現(xiàn)代經(jīng)濟管理的專家來擔(dān)任。
2、國資委對國有獨資、控股企業(yè)實行職能資本控制權(quán)管理。國資委有權(quán)通過人才市場機制選拔專家，并直接任命企業(yè)重要負責(zé)人，實行對企業(yè)國有資本營運的控制和監(jiān)督；并在完善職能資本控制權(quán)管理職能的過程中，把這種控制、監(jiān)督與加強黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一起來；由于黨的工作重心就是社會主義經(jīng)濟建設(shè)，因此這種統(tǒng)一是具有現(xiàn)實可能性的。
3、國資委必須有獨立的財務(wù)核算機構(gòu)。應(yīng)弄清管轄范圍的國有資本全部家底，并定期向社會公布。將國有獨資、國有控股、國有參股的國有資本數(shù)額和定期增值程度分類統(tǒng)計。
4、國資委實行決策權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任相對應(yīng)。國資委有權(quán)直接做出所管轄的國有資本投資決策，同時在決策中實行“項目記名投票責(zé)任制”，即投資項目營利，投贊成票者有適當(dāng)?shù)莫剟睿磳φ邉t不享受；投資失誤或造成損失，投票贊成者必須承擔(dān)決策失誤責(zé)任，承擔(dān)必要的經(jīng)濟處罰，而投票反對者則不承擔(dān)責(zé)任，從而形成對國資委決策層的激勵機制。
5、地方政府黨政負責(zé)人代表人民履行對國資委的監(jiān)督。他們不直接參預(yù)國資委投資決策和日常管理，但是在人民代表大會尚未成為國資委的直屬領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的條件下，他們有必要定期聽取國資委的工作報告，從而代表人民對國資委實行必要的日常監(jiān)督。
以上措施是從理論角度提出的，在操作實踐上難免遇到新的矛盾，但是科學(xué)理論是正確實踐的先導(dǎo)，理論上說得通，實踐上就可以減少盲目性。公有制與市場經(jīng)濟的結(jié)合，核心在于生產(chǎn)資料所有權(quán)關(guān)系和市場關(guān)系的有機結(jié)合，而國資委機構(gòu)的改革與完善，正是實現(xiàn)這種有機結(jié)合的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。
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