對(duì)壟斷行業(yè)改革問(wèn)題要有具體分析
高 梁
2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)”（“36條”），其中關(guān)于放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入的問(wèn)題，引起了廣泛的關(guān)注。文件規(guī)定，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未規(guī)定不準(zhǔn)進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)、參與公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，在加強(qiáng)立法、嚴(yán)格監(jiān)管、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)，和按規(guī)定參與軍工科研生產(chǎn)任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)以及軍工企業(yè)的改組改制等。
文件發(fā)布一年以來(lái)，人們對(duì)“36條”的執(zhí)行情況，反映最大的也是市場(chǎng)準(zhǔn)入的問(wèn)題。意見(jiàn)集中在兩個(gè)方面，一是“非禁既入”原則只是停留在口頭上，二是“壟斷打不破”。但是，為什么有些行業(yè)的進(jìn)入這么不容易？
我認(rèn)為，首先要對(duì)這些領(lǐng)域開(kāi)放準(zhǔn)入的情況有個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，第二應(yīng)該對(duì)各行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行具體分析，為什么不容易進(jìn)入，第三，需要弄清楚，不同的領(lǐng)域和行業(yè)，在我國(guó)當(dāng)前的情況下，應(yīng)該開(kāi)放到什么程度。僅僅一般呼吁“準(zhǔn)許民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷領(lǐng)域”是不夠的。
近年來(lái)，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域的放開(kāi)準(zhǔn)入，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域（道路、上下水管線，綠地），傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式都是由政府的專(zhuān)業(yè)部門(mén)主管、投資和管理，因?yàn)樗枪嬖O(shè)施，又是網(wǎng)絡(luò)型的基礎(chǔ)設(shè)施，具有自然壟斷性，必須由政府向全體市民收費(fèi)以維持公共設(shè)施系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，屬于非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。當(dāng)前，一些城市的部分公共設(shè)施投資領(lǐng)域如非網(wǎng)絡(luò)的、有資金回流的公共設(shè)施，像污水處理廠和垃圾焚燒廠，向社會(huì)招標(biāo)，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)，就是很好的嘗試。在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域在某些部分，可以放開(kāi)讓民間企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入，有助于提高效率、節(jié)約成本，也讓私人資本有利可圖。
又如，國(guó)防軍工體系中某些部分的研發(fā)和生產(chǎn)，早已試行向社會(huì)招標(biāo)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如機(jī)械加工和電子信息產(chǎn)業(yè)中，民口（包括國(guó)有和民營(yíng)）的相當(dāng)一批企業(yè)和大學(xué)、研究院所，以不同的形式進(jìn)入了軍工的投標(biāo)，參加了國(guó)防建設(shè)，效果很好。
關(guān)于不同的領(lǐng)域應(yīng)該開(kāi)放到什么程度，是需要認(rèn)真討論的。
36條指出，凡是法律法規(guī)沒(méi)有禁止的領(lǐng)域就可以向私人資本放開(kāi)，這是個(gè)原則性的規(guī)定。實(shí)際上，我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于行業(yè)準(zhǔn)入范圍的一般規(guī)定，“反壟斷法”還沒(méi)有出臺(tái)，所謂“競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)”或“非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)”也是一般的說(shuō)法。所以行業(yè)準(zhǔn)入問(wèn)題，必須對(duì)特定行業(yè)進(jìn)行具體研究，才可能有操作性。
壟斷行業(yè)是最受關(guān)注的問(wèn)題。實(shí)際上一般理解的壟斷行業(yè)是一個(gè)籠統(tǒng)的概念。不同的行業(yè)的運(yùn)行，有其技術(shù)特點(diǎn)，有客觀的門(mén)坎。另外，對(duì)部分帶有很強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的行業(yè)，必須分析其中哪些是可競(jìng)爭(zhēng)的部分，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)后的效應(yīng)如何，其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的條件等等。在此基礎(chǔ)上制定有針對(duì)性的法規(guī)，才可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，并實(shí)現(xiàn)公平的健康的競(jìng)爭(zhēng)。
比方說(shuō)民航。一般認(rèn)為民航是壟斷行業(yè)，但確切地說(shuō)，這是寡頭競(jìng)爭(zhēng)型行業(yè)。其中空域管制是政府責(zé)任和國(guó)家主權(quán)；機(jī)場(chǎng)管理是公共服務(wù)領(lǐng)域，很多情況下無(wú)利可圖。至于空中客貨運(yùn)輸服務(wù)，30年前，所有國(guó)家的民航公司都是國(guó)家壟斷的，上世紀(jì)70-80年代，歐美開(kāi)始放開(kāi)民航運(yùn)輸領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，一時(shí)形成私人投資民航的熱潮。美國(guó)剛放開(kāi)民航運(yùn)輸時(shí)，很快出現(xiàn)七八十家民航公司，但很快就發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)由于規(guī)模過(guò)小，無(wú)法維持。經(jīng)過(guò)淘汰合并，最后形成十幾家全國(guó)性的干線航空公司，以及一些地方性飛支線的小公司，在細(xì)分的市場(chǎng)中各司其責(zé)。
中國(guó)民航早在80年代就打破了由中國(guó)民航一統(tǒng)天下的政企不分的壟斷制度，實(shí)行航管、機(jī)場(chǎng)、后勤、運(yùn)輸分開(kāi)，形成了六家國(guó)有大航空公司（北方、國(guó)際、東方、南方、西南、西北），各地方又陸續(xù)成立了若干小規(guī)模航空公司。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)容量相對(duì)小的民航市場(chǎng)中，航空公司過(guò)多還是不利于管理和競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)過(guò)整合后剩下了三大國(guó)家級(jí)的航空公司。地方航空公司也在逐步整合。
民航是資金門(mén)坎高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)、對(duì)安全性要求又非常高。實(shí)際上這是一個(gè)微利行業(yè)，在當(dāng)前油價(jià)上漲的情況下，利潤(rùn)更不會(huì)很高。根據(jù)前幾年的數(shù)據(jù)，平均客座率如不能達(dá)到65%就會(huì)虧損。
再比方說(shuō)石油。石油分為石油開(kāi)采和煉油兩部分，石化工業(yè)早就開(kāi)放了。人們說(shuō)“石油壟斷”主要指石油開(kāi)采，特別是油價(jià)持續(xù)上升，利潤(rùn)高，“準(zhǔn)入”的呼聲也高。問(wèn)題在于，石油是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的、不可再生的寶貴資源。而且，石油開(kāi)采的前期工作所費(fèi)成本巨大，要進(jìn)行大量的地質(zhì)勘探研究工作，分析油氣藏的分布情況并規(guī)劃生產(chǎn)布局，包括鉆井、采油、儲(chǔ)運(yùn)、地下油氣藏的充分開(kāi)采，牽涉復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題。而且這個(gè)工作必須不斷進(jìn)行下去，才能保持有效益的工業(yè)開(kāi)采。對(duì)一個(gè)特定地域，油藏的專(zhuān)有知識(shí)必然是排他性的，這就是對(duì)該地域開(kāi)采權(quán)的排他性的根據(jù)。這也牽涉到知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。
石油礦藏對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是戰(zhàn)略性的。在石油開(kāi)采領(lǐng)域，是不是可以準(zhǔn)許私人資本進(jìn)入？允許到多大程度？根據(jù)不是書(shū)本理論，而在于國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家要根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況而定。美歐準(zhǔn)許私人公司擁有油田，但必須置于國(guó)家的控制之下。許多阿拉伯國(guó)家擁有世界上最富有的石油資源，但對(duì)石油工業(yè)實(shí)行國(guó)家壟斷。俄羅斯在“休克療法”時(shí)期曾將93%的油田賣(mài)給私人，但很快就發(fā)現(xiàn)私人資本進(jìn)入石油能源工業(yè)后，帶來(lái)的不是競(jìng)爭(zhēng)，而是新興財(cái)閥即“寡頭”們的壟斷，他們富可敵國(guó)，甚至到了可以操縱政局的地步。這種局面，對(duì)行業(yè)和對(duì)國(guó)家的整體利益，都不是好事。讓私人壟斷代替國(guó)家壟斷，使國(guó)家有限的戰(zhàn)略性資源變成了為少數(shù)人服務(wù)的工具，讓極少數(shù)人獲得暴利，而國(guó)家缺乏為全社會(huì)服務(wù)的資金。所以帶有戰(zhàn)略意義的礦藏資源是不應(yīng)該由少數(shù)人控制的。而且由于這類(lèi)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力更多依賴(lài)于技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)，私人企業(yè)未必比國(guó)有企業(yè)更能有效的提高生產(chǎn)率。
關(guān)于自然壟斷行業(yè)。鐵路和電力行業(yè)都是在網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)行的系統(tǒng)，鐵路網(wǎng)和電力網(wǎng)都是具有嚴(yán)格技術(shù)規(guī)范的物理網(wǎng)，這就是“自然壟斷”行業(yè)的物理基礎(chǔ)。
上世紀(jì)80年代開(kāi)始，歐美各國(guó)對(duì)鐵路、電力這樣的壟斷行業(yè)進(jìn)行了改革，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。電力改革，除電力網(wǎng)由國(guó)家保持壟斷經(jīng)營(yíng)外，發(fā)電、配電這兩端可以向私人資本開(kāi)放。我國(guó)發(fā)電行業(yè)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)后，曾出現(xiàn)了許多問(wèn)題，正在不斷探索改進(jìn)。
西歐各國(guó)的鐵路改革，鐵路運(yùn)輸向私人放開(kāi)，但鐵路網(wǎng)仍保留國(guó)家經(jīng)營(yíng)。惟一的例外是英國(guó)從90年代開(kāi)始，把國(guó)家的鐵路網(wǎng)也私有化了。其后果是，由于私人經(jīng)營(yíng)更看重短期利潤(rùn)，疏于對(duì)鐵路的長(zhǎng)期投資和技術(shù)改造，不太關(guān)心運(yùn)輸安全問(wèn)題，管理能力也跟不上，結(jié)果在私有化后的七八年中，出現(xiàn)多起重大交通事故，列車(chē)出軌相撞，造成嚴(yán)重人員傷亡。經(jīng)過(guò)充分調(diào)研后，社會(huì)得到共識(shí)，像鐵路這種帶有公益性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是不能讓私人控制的。其根據(jù)是，國(guó)有企業(yè)不能僅追求短期效益，必須兼顧安全、正點(diǎn)等公益性目標(biāo)，必須更重視采用新技術(shù)。于是英國(guó)政府收回了私人經(jīng)營(yíng)的鐵路網(wǎng)，交給國(guó)有企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)。
再比如國(guó)防軍工領(lǐng)域。這是包含多種高技術(shù)制造業(yè)的集合，它的準(zhǔn)入困難主要不在于技術(shù)門(mén)坎，而在于其產(chǎn)品服務(wù)對(duì)象。所有國(guó)家的軍工產(chǎn)業(yè)的核心部分都是國(guó)家戰(zhàn)略，其技術(shù)發(fā)展和軍事采購(gòu)計(jì)劃一般都是國(guó)家機(jī)密。
但是，這組行業(yè)有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是技術(shù)的軍民通用性。嚴(yán)格劃分外圍軍工企業(yè)和民用企業(yè)的界限是不合理的。比方說(shuō)特殊鋼廠，既可以生產(chǎn)戰(zhàn)車(chē)和艦艇用材，也可以生產(chǎn)鉆井設(shè)備、石油管道，鍋爐用材。在條件允許的情況下，軍工企業(yè)應(yīng)該參加民用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也應(yīng)該準(zhǔn)許民用企業(yè)參加軍品訂貨的競(jìng)爭(zhēng)。但同時(shí)我們也要注意到，中國(guó)還是一個(gè)技術(shù)相對(duì)落后的國(guó)家，企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力不如發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)。面對(duì)強(qiáng)大的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，如果沒(méi)有一定的國(guó)家支持和保護(hù)，我們的民營(yíng)企業(yè)也可能被外資企業(yè)擠出市場(chǎng)，甚至被吞并，這就對(duì)國(guó)防建設(shè)帶來(lái)潛在的威脅。
民營(yíng)企業(yè)參加軍品研發(fā)生產(chǎn)，必須符合軍品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)的技術(shù)能力和設(shè)施必須具備相應(yīng)的資質(zhì)，產(chǎn)品的品質(zhì)必須符合適應(yīng)戰(zhàn)場(chǎng)條件的特殊技術(shù)要求。這就是參加競(jìng)爭(zhēng)的起碼資格。另外，讓民間企業(yè)更多參加軍品招標(biāo)，還必須遵守國(guó)家的保密管理法規(guī)。之所以要保留很大一部分國(guó)有軍工制造企業(yè)，一個(gè)重要根據(jù)就是國(guó)家可以保持控制。私人企業(yè)參加軍品市場(chǎng)如何履行保密義務(wù)，嚴(yán)格遵守保密條例，是一個(gè)有待研究完善的問(wèn)題。
最后，在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，很多企業(yè)確實(shí)有很好的技術(shù)和產(chǎn)品，但由于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境非常激烈，企業(yè)的生存面臨很大不確定性，特別是電子信息行業(yè)更是如此。如果企業(yè)沒(méi)有起碼的規(guī)模和較好的市場(chǎng)信譽(yù)，就無(wú)法保證穩(wěn)定的供貨關(guān)系，和必不可少的保障服務(wù)。這都是必須研究解決的非常實(shí)際的問(wèn)題，所以，盡管當(dāng)前有關(guān)法律法規(guī)還不完備。但也不是一句“非禁即入”就能解決問(wèn)題的。
關(guān)于放開(kāi)金融服務(wù)，實(shí)際上我們正處于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力的階段。90年代我們?cè)?jīng)嘗試放開(kāi)地方金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入，一是發(fā)展地方股份制商業(yè)銀行，二是發(fā)展城市信用社。但在一些地區(qū)，城市信用社中的相當(dāng)一部分經(jīng)營(yíng)不善，出現(xiàn)大量壞賬，嚴(yán)重虧損，儲(chǔ)戶資金打了水漂，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素，國(guó)家只得拿出大筆資金進(jìn)行善后處理。金融改革的實(shí)踐要求，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)控制辦法，然后才能逐步讓符合條件的民間金融組織進(jìn)入這一領(lǐng)域。
總之，要“破除壟斷”必須對(duì)特定行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)運(yùn)行特點(diǎn)的細(xì)致分析，這是引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高效益，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的前提。
由以上分析可知，一般所謂“壟斷行業(yè)”，可分為稀缺戰(zhàn)略資源類(lèi)（如石油），國(guó)家戰(zhàn)略行業(yè)類(lèi)（如民航）、網(wǎng)絡(luò)類(lèi)（鐵路、電力、電信），和戰(zhàn)略性壟斷類(lèi)（如軍工）。
筆者認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前情況下，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略有重大意義的行業(yè)可有限的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)，以激勵(lì)全行業(yè)提高效率，主體部分還要國(guó)家保持控制。網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)中的物理網(wǎng)部分帶有自然壟斷性質(zhì)，實(shí)踐證明自然壟斷的設(shè)施讓私人經(jīng)營(yíng)，效果不一定比國(guó)營(yíng)企業(yè)效果好。
中外經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，帶有壟斷性質(zhì)的資源或資產(chǎn)（設(shè)施），國(guó)家壟斷固然會(huì)有低效和收入不均（行業(yè)內(nèi)享受壟斷利潤(rùn)），但這類(lèi)領(lǐng)域的壟斷很難打破，盡管各國(guó)都做過(guò)很多嘗試，但改革的結(jié)果，在多數(shù)情況下，不是用競(jìng)爭(zhēng)代替壟斷，而是用私人壟斷代替國(guó)家壟斷。這樣效率不一定提高，公平反受損害。所以，在這個(gè)領(lǐng)域，改革的方向應(yīng)該是加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，并對(duì)壟斷利潤(rùn)收稅（壟斷地租）。
2006.05.09
作者單位，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所
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