崔之元推薦：社會分紅制度的歷史考察：阿拉斯加的經驗

社會分紅制度的歷史考察：阿拉斯加的經驗

周建軍 黃胤英 編譯  周小莊 校[①]

內容提要：自1982年起至今，美國的阿拉斯加州進行了一場具有深遠意義的社會分紅實踐。阿拉斯加州政府用該州的資源收入撥款設立一個獨立于政府之外來運營的資源永久基金，連續二十四年給在該州居住六個月以上的公民發放社會分紅：每人每年幾百甚至上千美元不等。阿拉斯加的社會分紅實踐，開創了人類保障公民經濟民主權利的先河，塑造了一個公有資源市場化運作的成功樣板、以及公民民主參與公共政策決策的榜樣。

關鍵詞： 永久基金    社會分紅    經濟民主

一、       阿拉斯加社會分紅的發展現狀

阿拉斯加州成立于1959年，是美國歷史上的第49個州。該州盛產石油、天然氣、海鮮、礦物和木材，是美國也是世界上自然資源最豐富的地區之一。豐富的礦產資源為阿拉斯加州與美國帶來了源源不盡的財富。但是，地球的豐饒并不自動帶來人類的富有。不同的社會制度設計以及公共政策實踐會給各國家或地區的經濟社會發展與人民福利帶來不同的影響。而阿拉斯加通過發放社會分紅，政府直接給全體公民平等地分配該州的資源收入，這一思想以震撼人心的方式終結了各界圍繞稅收與公共支出的爭論。永久基金分紅方案及永久基金的設立顛覆了傳統社會中關于政府功能的定義。

從1982年到2004年，阿拉斯加州已經連續22年為該州公民發放社會分紅，數額每年幾百到上千美元不等（詳見永久基金分紅列表）。社會分紅的發放是由一個獨立于政府之外來運行的資源永久基金公司來負責的，分紅的發放條件僅是在阿拉斯加州連續居住達半年以上的該州公民。資源永久基金公司的資金本金來源于阿拉斯加州每年的礦產資源租賃收入、拍賣所得以及州政府的聯邦礦產資源所得收入。每年，阿拉斯加州政府要將至少50%的上述收入所得劃撥到這個資源永久基金之中。而永久基金公司的收益則用于給公民發放社會分紅。現在，阿拉斯加永久基金的基金本金已經超過了諸如洛克菲勒基金會、福特基金會以及保羅·蓋蒂信托基金基金會的規模。

與基金收入使用的其他方案相比，資源永久基金的直接分紅方案具有以下優點：它讓所有阿拉斯加州公民從他們自己的資源財富中受益；僅僅是阿拉斯加州的公民才有權利從中受益；對窮人、富人的影響都相同；確保納稅人繼續納稅，同時也使他們關注政府的擴張；不會減少聯邦與州共享的稅收收入；通過用更多的錢來對阿拉斯加州當地項目提供資助，資源永久基金對阿拉斯加州經濟的影響將達到最優。經濟學家們將永久基金分紅的效果與用于資金和業務預算的開支進行了比較，得出的結論是：永久基金分紅方案是刺激阿拉斯加經濟活動的最有效措施。

此外，在永久基金公司的運營方面，永久基金公司從州政府的稅收部門分離出來獨立運營，并接受立法預算及審計委員會的監督。同時，立法部門規定：基金理事只負責基金的投資，石油收入的分配與推動經濟增長的任務留給其他的機構或者用專項經費的形式來完成。通過限制基金理事的責任，他們的任務變得簡單明了，業績可以通過市場得到客觀的評價，而且將不用再面對社會與政治的沉重壓力。事實上，阿拉斯加州資源永久基金的大量成就與榮譽應該歸功于它獨立的金融運作。

永久基金分紅列表---1982年～2005年的人均分紅[②]           (單位：美元)

二、       阿拉斯加社會分紅的演變歷程

（一）            全民投票決定成立永久基金

1969年，格朗茨首次提出儲備帳戶概念

1969年9月10日，阿拉斯加州通過對普拉德霍海灣的石油進行租賃，獲得了900，041，605.34美元的收入。這九億多美元的收入幾乎相當于阿拉斯加州以往歷年州財政預算的總和。但阿拉斯加州接下來面臨的問題是如何使用這筆資金：是應該存起來，還是應該消費來滿足阿拉斯加的眾多需求（比如農村的學校、安全用水、交通與通訊）呢？立法部門決定撥專款來研究如何使用這筆巨額收入。受立法部門的委托，布魯金斯研究所于1969年末召開了四個研討會來討論這個問題。研討會討論了大量的細節問題，最后給出的基本建議是：政府應將這筆巨額收入投資于阿拉斯加人民，即將這筆巨額資金用于對阿拉斯加人民的教育、健康、福利、自然資源保護與環境美化等方面。

1970年，為使這筆資金能被保留一部分而不至于被花光，基德皮巴迪投資銀行的羅伯特·格朗茨和時任阿拉斯加州州長的基思·米勒建議立法成立資源永久基金，并為其設立法定的儲備金。到了二十世紀七十年代初期，金融界、公眾與立法機關都一致贊同將這筆巨額資金的一部分加以儲存。

1975年，永久基金議案獲得了立法部門的通過，但被哈蒙得州長以違憲為由否決

1975年，建立永久基金的想法得到了阿拉斯加州立法部門的支持。最主要的原因在于公眾對9億美元普拉德霍灣油田租賃收入開支的消極反映。公眾在懷疑：政府拿這九億多美元的拍賣收入都干了什么？是不是都揮霍了？

眾議院議案委員會（Committee Substitute for House Bill）第324次會議修正了參議院提出的議案，決定建立一個基于阿拉斯加州礦產資源租賃收入的資源永久基金。這是第一個由立法部門通過的、旨在為子孫后代的利益而建立的永久基金議案。議案中規定要將礦產資源租賃收入的50%劃撥給永久基金。然而，這初步的成功嘗試很快被哈蒙得州長以違憲為由制止了。因為阿拉斯加州憲法嚴格禁止諸如此類的（收入）撥款（dedication）。阿拉斯加州認為這樣的資源收入撥款會使得政府不去追求公民福利最大化的目標。因此，阿拉斯加規定：除了一些特殊情況，禁止（收入）撥款。很明顯，將50%的礦產資源租賃收入劃撥給永久基金是違反憲法的。因而對基金成立而言，州憲法的修正成了必要的環節。為此，哈蒙得州長號召民眾來修訂該州憲法，以確保永久基金的成立。

1976年，選民投票通過憲法修正案，決定設置資源永久基金

1976年，阿拉斯加州的公眾對該州的經濟前景非常樂觀。為了防止石油收入下降對不斷增長的州政府開支以及該州未來的經濟前景造成不良的影響，公眾渴望能有一個機制來緩沖阿拉斯加州的經濟周期影響。而永久基金的運營恰恰可以減弱石油、天然氣收入對財政的短期影響，對長期產生緩和的穩定器作用。當憲法修正之事被提上日程的時候，公眾的意見開始逐漸統一。

直到1976年秋天，憲法才修正完成。阿拉斯加州公民投票決定設置一個永久基金，將該州至少25%的州石油資源及相關收入劃撥給永久基金；并規定立法部門可以全權處置永久基金的收入，而對永久基金的本金，立法部門必須原封不動地保留。事實上，永久基金在設立之初只是出于消極的考慮：好讓阿拉斯加州的一部分石油、天然氣收入從該州政府的日常開銷中剝離出來，以免被政府揮霍掉。

（二）、圍繞永久基金的討論

1977年，尋找基金方向

哈蒙得州長擴大了阿拉斯加州投資顧問委員會的規模，并帶領投資顧問委員會來對永久基金的組織結構與投資對象的事宜進行研究。這個投資顧問委員會是由工商界代表、消費團體代表、政府部門、立法部門與公眾代表組成的。隨著投資顧問委員會一次次聽證會的召開，“永久基金要歸全體人民所有”的目標變得越來越清晰。1977年，投資顧問委員會向立法部門提出兩個議案：第一個議案是關于永久基金如何管理的一些過渡性措施。第二個議案則包含了永久基金長期運營的架構。議案建議：永久基金的撥款比例要達到50%，超過憲法規定的25%；資金要按一定比例投資于不同的領域；永久基金的管理要由政府任命的政策委員會負責；永久基金的投資事宜則由一個獨立于政策委員會的投資委員會來專門負責；永久基金的所有收入都將被劃撥到普通基金之中去；永久基金的投資活動要受“謹慎投資規則”限制。

在1977年立法會議中，最值得關注的事情是哈蒙得州長首次提出：要將永久基金的收入用于為阿拉斯加州公民發放現金分紅。哈蒙得州長建議登記選民每居住五年單位就可以分得一單位紅利。永久基金年收入的50％都要被用于發放現金分紅。

盡管關于永久基金的各種議案在1977年無一獲得通過，但是相關的討論卻已如火如荼。公眾、咨詢機構等的方方面面的建議均被納入到最終報告之中，這些都為日后永久基金的發展提供了很好的思路。從1977年到1978年的立法會議期間，議會任命的永久基金專門委員會在阿拉斯加環州公路沿路舉行了多次聽證會。在此基礎上，永久基金專門委員會建議永久基金的兩個首要目標將是保證基金的永久性與創收，即在投資回報與投資風險之間保持平衡。附帶的另一個目標是將一部分永久基金用于阿拉斯加公民的短期利益，這使得基金本金具備了信托性質。

眾議院與參議院議案的分歧：基金管理與收入使用

    基金管理架構方面，參議院希望阿拉斯加州稅收部門來管理永久基金及永久基金投資。但是，眾議院卻認為永久基金的管理應該獨立于州政府之外。其觀點是：將基金與政治隔離，但要對公眾負責。我們的任務是要建立一個獨立于政府機構的、同時受立法機構監督的基金管理公司。這一方面緣于永久基金收入的使用問題，眾議院主張將基金收入劃撥給阿拉斯加州的普通基金，再由立法部門決定其用途。參議院主張將基金用于貸款，來幫助現存的中小企業以及可再生資源領域的新興企業。

而對于基金收入的使用問題，州長則認為應將基金收入以直接分紅方式分給阿拉斯加州的公民。其理由是：任何將全州公民的石油財富進行分配的方案，其受惠對象不應當僅僅是納稅人，而應是全體阿拉斯加州公民，其中包括不納稅的公民、家庭主婦、學生、失業者以及退休人員，這些人都應該得到相應的分紅。擴展受補貼的政府項目與低息貸款的提供等等這些方案僅僅使得一部分阿拉斯加人從中受益，而不是全體阿拉斯加州公民。只有直接分紅方案才能使得全體阿拉斯加州公民從中受益。

在1979--1980年間，一個首次涵蓋參眾兩院意見的折衷議案被立法機關采納。在這三年多時間里，大量的報告被撰寫，各種觀點的議案被提出，史無前例的大規模的金融專家、投資專家以及經濟學家被聘請來研究這個問題。  

（三）、分紅方案的確立

1978年，成立阿拉斯加永久基金公司和阿拉斯加企業投資公司

1978年，立法部門決定成立阿拉斯加企業投資公司和阿拉斯加永久基金公司。前者負責為阿拉斯加公民創造短期利益——為中小規模生產型私人企業以及社區發展項目提供融資支持。后者則有大量收入進賬，但其可以投資的類型被給予了嚴格限制，即用普通法中的“謹慎投資規則”來指導投資。因為通常對永久基金本金造成最大損害的并不是來自于收益低于市場利率的這些投資，而是來自于那些遠遠超過收益合理水平的風險投資。因此，永久基金的基本目標是確保基金本金的安全。此外，為加快改變阿拉斯加州對不可再生資源石油收入的依賴，眾議院專門委員會提議立法建立阿拉斯加州可再生資源公司，其職責是審查批準可再生資源領域的計劃和項目并給于相應資金支持，這些計劃項目包括發現和開展新產品、新市場和新技術。

    1980年，撥款成立阿拉斯加州資源永久基金

就這樣，1980年，立法部門通過了撥款9億美元來成立阿拉斯加州資源永久基金的議案。9億美元大致相當于1969年普拉德霍灣租賃權出售的收入。后來還通過了18億美元專項經費的撥款議案。理由是：現在全州獲得的石油收入遠遠超過了現時的開支所需，將一部分石油收入儲存于永久基金之中是明智的、負責任的行動。最后的決議要求阿拉斯加州永久基金公司必須獨立地運營，并且要確保投入政府的本金與其他高級有價證券的安全，而關于基金收入如何使用這一問題尚未解決。

與此同時，1980年通過的另一個議案的內容包括：理事會（Board of Trustees）獨立負責永久基金的運營；立法機構列出了基金可以謹慎投資的項目名單，其主要集中在政府債券領域；他們還設計了使用基金收益來給公眾分紅的方案。這個過渡時期，立法部門和媒體有大量的關于基金使用的爭論，著重于討論如何才能促進經濟發展、增進公眾福利。

同年，立法部門對永久基金的最終目標做了如下公開規定：①永久基金公司要儲備一部分州礦產資源收入并使用這些收入來為世世代代的阿拉斯加公民謀福利。②永久基金公司的目標是在保證永久基金本金安全基礎上的總收益最大化。③永久基金公司是一個儲備工具，這個儲備工具要為永久基金的既定目標提供最大化的可支配收入。

1982年，阿拉斯加州立法部門通過了分紅方案

1982年，阿拉斯加州立法部門通過了一個資源基金分紅方案：給予所有在阿拉斯加居住六個月以上的公民平等的資源基金分紅權利。首次支付1000美元，以后各年的分紅支付都視資源永久基金收入而定。永久基金收入以其前5年收入的平均數為基準，將依此計算的50%的永久基金收入分配給每位在阿拉斯加州居住六個月以上的公民。此外，立法部門還對永久基金做了如下規定：①永久基金理事會構成方面的變化：設置四個任期為四年的公眾理事，他們如果參加各次會議，將可以取得400美元的相應報酬；此外，還將來自行政部門的理事會成員人數精簡為兩名。②獲得準許的投資項目增加，包括了國內股票（普通股和優先股），以及經過篩選的不動產項目。由于增加了新的投資項目，資產分布方案也進行了相應調整。③為抵消通貨膨脹的影響，今后要將每年收入的一部分投入本金進行再投資。

這個分紅方案能被立法部門批準，出于以下兩個原因：一方面，永久基金的成立之初就是出于這樣一個消極的目標，即把一部分石油、天然氣收入從政府日常開支中剝離出來。另一方面，直接的分紅會在每個公民與石油收入之間建立利害關系。這樣，腐敗的政治分肥以及過度的預算增長就會遭到阿拉斯加州公民的反對。從公平與效率的角度來講，分紅使得石油帶來的收入得以公平分配。而其他方式（比如貸款）就不能做到這一點。貸款僅僅使得一些人能從中受益，并且以其他人的損失為代價。通過現金分紅，民眾可以自由地決定如何使用這筆錢，而不是由政府來代他們決定。

1982年秋冬兩季，每個阿拉斯加州公民都得到了自己可用來花費、儲蓄或投資的1000美元阿拉斯加州資源永久基金分紅收入。得到永久基金分紅收入的這40多萬阿拉斯加公民參與了當代美國歷史上最有意義的社會實踐。

三、阿拉斯加社會分紅的重要意義

回顧這段歷史的意義在于說明雖然當初幾乎沒有人對現金分紅方案感興趣，但是現在人們毫無疑問地非常歡迎每年的分紅收入，就像是有了藥品依賴性一樣離不開它了。永久基金的歷史是復雜的。然而，對分紅方案歷史的考察將是深富啟發的。阿拉斯加的社會分紅實踐，不僅開創了人類保障公民經濟民主權利的先河，而且塑造了一個公有資源市場化運作的成功樣板、以及公民民主參與公共政策決策的榜樣。

●阿拉斯加永久基金是歸全體人民所有的，永久基金收入也要歸全體人民所有。社會分紅是公民經濟權利的重要內容，也是兼顧公平與效率的重要途徑。永久基金的直接分紅方案與基金收入使用的其他方案相比，兼顧了公平與效率，對阿拉斯加州經濟的影響達到最優。

●阿拉斯加永久基金的大量成就與榮譽應該歸功于它獨立的金融運作。永久基金的獨立的金融運作也為公有資源的市場化運作樹立了一個可以借鑒的樣板。

●阿拉斯加永久基金的建立、基金目標的確立，以及基金的使用、基金分紅方案的確立過程中，公眾的參與都起到了不可或缺的重要作用。

當然，關于永久基金分紅方案的爭論仍然沒有結束。永久基金分紅方案可以看作是一個兼顧公平與效率的策略，它考驗了全體公民的決策能力，也激發了公民在非常環境下對公共財產的責任感。或許，歷史會將基金分紅記錄成一個揮霍的、不道德的用公共財產來滿足個人私欲的分配形式。但不容否定的是，美國聯邦制度再次允許它的一個州做了一次果斷的創新實驗。

參考文獻：The Early History of the Alaska Permanent Fund,Perspectives on the Origins of Alaska's Oil Savings Account,The Trustees' Papers Volume No. 5,February, 1997, www.apfc.org/publications/tp5.cfm

              The Permanent Fund Dividend, 24 years of dividends,www.apfc.org/alaska/dividendprgrm.cfm

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