改革與公眾參與(實錄)
http://www.sina.com.cn 2006年04月03日11:00 中國新聞周刊
圖為：孫立平（左）、江平（中）、高尚全（右）
圖為：蔡定劍（左）、康曉光（中）、李稻葵（右）
嘉賓與主辦方合影，從左至右為：陳默、孫立平、江平、康曉光、李稻葵、李中強
時間：2006年3月23日
地點：中國新聞周刊會議室
與會專家：孫立平、江平、蔡定劍、康曉光、李稻葵
彭偉祥(中國新聞周刊副社長兼總編輯)：
“新聞中國月度論壇”是我們與新浪網合作每個月舉辦一期，已經進行了十次，各位專家教授對這個論壇給予了很大的支持。現在，改革到了一個非常關鍵的時候，《中國新聞周刊》辦刊的理念就是我們要關注中國改革的歷史進程，所以請各位來參與這樣一個主題論壇。作為《中國新聞周刊》總編輯，我非常感謝各位的出席。
孫立平(清華大學社會學系教授)：
今天是《中國新聞周刊》的三月份的月度論壇，今天的題目是“改革與公眾參與”。最近這一段時間，改革成為社會當中比較關注的話題，應當說這個討論現在算起來有兩年多的時間了，現在輿論普遍認為，討論大體上告一個段落了。
最近《香港經濟導報》對此有一個不錯的概括，它把人大會議上胡錦濤同志和溫家寶同志關于改革的講話概括成這樣四句話。第一“堅持改革不動搖”；第二句“這種改革應當是一種分享式的改革”，就是老百姓應該在這個改革過程當中分享改革的成果；第三句“加強改革的綜合協調”；現在很多的改革更多的是一個部門化的改革，這也是改革當中出現一些問題的重要原因；第四句“要堅持對外開放的自主權”概括成這樣四句話，把這四句話理解成新的改革的理念。 我覺得這個應當說大體上是一個比較準確的概括。那么，在這四個最基本的理念背后，我覺得有一個問題可能就是今天這個話題，就是怎么形成一種推進改革的公眾參與的這樣機制。因為過去改革當中出現的種種的問題，實際上是和這個機制有著密切的關系的，所以今天這是一個非常重要的題目。這個題目的重要性還在于眾參與的問題從操作層面來說是一個難題。比如講分享式改革可以通過一些具體的政策，包括這次溫家寶總理的政府工作報告，實際上有相當一部分內容涉及利益關系調整，可以通過一系列的政策來做到，但是公眾的參與可能僅僅靠政策還不行，需要及時做出具體的制度安排，這樣一個問題真正把它落到實處是非常困難的一個事情。所以我覺得今天這個論壇就非常地有意義，公眾的參與機制是對于今后的改革少犯錯誤是一個非常重要的制度保障。 下面我們按照程序，每位嘉賓用十五分鐘來闡述自己對于改革，特別是改革和公眾參與之間關系，如何能夠實現公眾的參與的觀點。我作為主持人先介紹一下現場嘉賓，這位是江平老師，是我們法學界的老前輩，中國政法大學的前校長。中國政法大學蔡定劍教授，清華大學李稻葵教授，中國科學院康曉光教授。 另外特別說明一點，高尚全先生因為今天在外地，不能來參加現場討論，但是他提供了一個書面的發言稿。高尚全先生當過年八年國家體改委的副主任，也是這一次改革反思和爭論當中重要的代表人物，他在這篇書面發言當中特別是在第四部分強調了解決改革的問題。第一個問題是加強改革決策的科學性和改革措施的協調性，第二個是建立以利益調節為核心的和諧社會機制，第三個是把行政管理體制改革放在更加突出的位置，第四個是在憲法的框架內穩步推進政治體制改革，第五個是堅持以人為本的改革觀。 現在，我們看到實際上在這場關于改革的爭論當中，表面上看好像對立很嚴重，但是實際上這當中的共識比表現出來的分歧要大。甚至是一些意識形態語言的背后，更多的是理性的利益要求。但是我們這個社會有兩個特點，第一點是我們剛剛經歷了以意識形態為主導的社會，這個社會缺少一個進入利益博弈時代的表達利益的比較吸引人的語言和話語，這是第一個。 第二個就是缺少一種特定的利益表達機制。這個機制起的一個重要作用就是凝聚的機制：個人表達出來的利益要求一定是散射性的，是很原始的一個東西，按照道理來說它應當有一個凝聚的過程。通過這個凝聚的過程，使得比較自然的散射的利益要求，能夠逐步去接近決策的層面。你比如說在國企改革當中受損的這些人，他的利益的問題如果經過凝聚的機制，最后可能變成一個對在國企改革過程當中失業下崗利益受到損失的這些人，比如通過社會保障制度或者其他什么方式，如何進行一定的經濟補償的問題。但是如果沒有這個利益要求凝聚的機制就會就會變成什么，一兩句簡單罵人的氣話。
我們應該看出表面上看起來是情緒化的，意識形態化的，但是我它背后是利益的要求，因為缺乏利益表達機制，沒有辦法上升到更加接近決策的層面，這是現在社會當中比較重要的問題。
我們今天的討論也是為了更有建設性，我們還要多花一點力氣，可能在這樣一些具體的制度開始安排上開始。
江平老師，請您先發言。
江平(中國政法大學終身教授)：
“改革與公眾參與”這個題目顯然是當今我們改革進一步深化的一個重要課題。在談公眾參與之前，我想先談一下對改革的幾點認識，因為這些認識跟公眾參與密切相關。
第一，改革總是有風險的。應該承認，改革過程當中是有可能會出現失誤的，不可能都是全對的。但是最重要的是要分析出現的失誤究竟是一個全局性的還是局部性的問題。從目前的情況看，局部失誤是有的，這要承認，而全局性的、總的方向我覺得還是要肯定的。
第二，改革是有代價的。改革是有成本和代價的，不可能在改革中所有人都能夠得到利益。但是也不能讓社會中的一部分人完全享受改革的利益，而讓另一部分人來完全承擔改革所要付出的代價。而現實生活中，的確是有一部分人承受了很多改革的成本和代價，另一部分人則獲得了很多改革的利益，所以在社會上引起了失衡的問題，這個問題應該引起我們決策層的重視。
第三，改革是一場制度的變革。改革不是對某種措施的改善而是一種制度的變化，制度變化必然會有痛苦，只有陣痛之后才會分娩出一個新的制度。任何一個新的制度，一定要是比原由制度更合理和更有效率的，如果這項制度改革帶來的不僅是陣痛而是永久的痛苦，那么其正確性也就值得懷疑了。因此，我們現在是需要思考一下，某些制度的改變究竟帶來的是陣痛還是永痛。
改革會涉及到社會上眾多人的利益，如果不同的利益群體之間所涉及的利益不能夠很好的協商解決，或者只考慮某一部分的利益，尤其是忽視了弱勢利益群體，必然會出現這樣或那樣的問題。這正是我們現在需要討論的。
我對公眾參與主要有以下三個方面的看法。
第一，改革需要充分聽取不同利益群體的聲音。改革意味著社會利益的重新分配甚至是重新洗牌，改革中往往是弱勢群體的利益受到了損害，這可能也是由于弱勢群體沒有更多的機會參與改革，決策人沒有充分聽取這部分人的意見。他們的意見也就是我們現在所說的公眾參與，在這個意義上說公眾參與不如說就不同社會利益集團在改革過程中都要有自己聲音，準確講就是讓凡是每一項改革措施里面所涉及到的不同利益群體都有充分發表意見的機會。目前看起來往往是強勢集團發表的意見機會大，一個社會的強勢集團無非是兩個，一個是金錢或者資本強勢集團，一個是權力強勢集團。
改革的公眾參與和公眾參與立法是不一樣的，立法時我們可以把相關信息公布發表，來聽取大家的意見，而改革的公眾參與顯然跟立法不同。既然改革涉及到不同的利益群體，例如：醫療改革，涉及到醫院也涉及到患者，還涉及到財政等其它部門，那么這樣一個改革就應該充分聽取社會上各個不同利益群體或者權利集團的意見，大家共同參與，要讓每一項改革措施所涉及到的不同利益群體的人都能夠有充分發表意見的機會。而現在往往是強勢利益群體發表意見的機會比弱勢群體發表意見的機會要多。當前，對于改革的意見主要集中在醫療、教育、住房和國企改革這四個領域，那么在醫療改革中，患者的聲音聽的確實比較少，在國企改革中，職工的意見聽取的也比較少，在教育改革中，受教育的人是很被動的，而住房改革也沒有很好的聽取廣大基層的意見。所以，我覺得我們所說的加強公眾參與就是要更多的來聽一聽弱勢群體的聲音，能夠加強他們的力量。
第二，改革需要完善公眾參與的渠道。現階段改革中公眾參與的問題是弱勢群體參與的比較少，那么如何加強他們的聲音和影響呢？從世界各國來說，公眾參與的渠道主要有以下三種：
第一個就是民意代表制，通過公眾選舉議員組成議會來表達。我們國家目前的政協和人大就是這樣的機制。但我們可以看到，現在政協的構成更多的是知識精英層，或者是政治家或者大企業家，恐怕很少有農民做政協代表的，所以政協委員基本都是強勢的人，而人大中代表弱勢群體的聲音也是比較少的。應該說代議制不見得某一個階層推選出來的代表就代表一方面的利益，還需要有規范的渠道。從這一點來說，目前來說這個渠道還不能完全體現公眾的利益均衡；
第二個能代表不同利益階層說話的渠道就是非政府組織、社會組織即NGO，但由于各種的原因，這類組織在中國的發展是受到很多條件的限制，因此在中國這又是一個比較狹隘的渠道；
第三個就是通過專家學者精英。在世界各國，這一渠道都是最能夠喚起社會公正、公平的，更注意保護各個不同利益群體的重要渠道。在這方面，我們現在需要做的確實還比較多，由于前兩個渠道相對來說比較窄，所以我覺得中國的公眾參與在這個渠道上還是比較肯定的。現在社會上往往認為經濟學家就是某一部分強勢利益集團的代言人，這樣的經濟學家可能有，但如果是籠統指責的話，我是不贊成的。一些人認為精英們或者學者們的參與不是公眾參與，只有當所有的人都參加了才能叫公眾參與了，我認為這是一種民粹主義的表現。我對公眾參與的理解是如果認為全體都來參與就是民主參與或公眾參與，這種理解是比較低層次的。我們如果能夠做到有相應的民意代表的機制，有各種社會團體和學者精英們的積極參與，我認為是可以有足夠的公眾參與渠道的。
第三，改革需要科學、民主的決策機制。改革不僅要廣泛的爭取意見，更需要科學、民主的決策機制，這個機制現在還不是很完善。我們習慣于所謂民主集中制，就是充分發揚民主，最后集中。這種情況下，往往是聽取意見時是一種機制，進行決策時是另外一種機制，最后的決策往往不是由全國人大做出的，這是中國特有的情況。所以現在當改革過程中出現了一些問題，或者當對改革的內容提出質疑的時候，往往這個板子不是打在應該打的人的身上，而是打在經濟學家的身上或者其他人的身上，現在的學者在某些問題上成為了替罪羊。我覺得這是現在社會在爭論改革問題當中很不公正也很不應該的現象。
孫立平：謝謝江教授，江教授可以說一下把我們的題給破開了，我非常贊成江教授的說法，公眾參與實際上是社會當中不同利益群體和利益集團的參與，是他們的利益和要求如何在改革過程當中進行表達的問題。中國已經進入利益分化的社會，不同的利益集體，不同的利益集團已經在形成，他們各自有著不同的利益。這時候需要一種新的思維：他們之間的利益可能是矛盾的，但是只要這些利益本身不違法就都是正當的。這是一個層面，而且這是最重要的，也是現在我們的國家現實性最強的一個層面。
實際上真正的利益表達的過程，不僅僅是一個游說的過程，同時有一個施加壓力的過程，這才是完整的利益表達。在中國不是完全沒有利益表達的機制，甚至連施加壓力的機制都有，最近這幾年，這個宏觀的政策轉向弱勢群體，強調社會保障，強調利益均衡，大家可以想一想，如果說完全沒有利益表達的機制，如果完全沒有施加壓力的機制這個轉變是不可能的。但是這個機制是非常地不完善的，扭曲的遲緩的代價非常大的。我們這個機制在什么地方呢？是通過社會矛盾激化，犯罪率增加，群體性事件增加，這些東西如果威脅社會穩定，那就得做出反應。這是一個非常漫長、成本非常大，反應又非常遲緩的一個過程。所以，現在可能需要建立一個反應快代價小的一種制度化安排。
蔡教授出過一本書就是《國外公眾參與立法》，更重要的是變成一套立法程序，有了制度化的這種保障是最重要的。
下面，請蔡定劍教授來談他的觀點。
蔡定劍(中國政法大學教授)：
謝謝，我覺得這個題目非常好，也是我這兩年來非常關注的一個問題。
我的第一個看法就是當前改革的失誤與公眾參與的缺失有關。改革過程中出現的失誤也好，問題也好，原因究竟出在什么地方呢？當然這里面有很多的原因，但在我看來公眾參與的缺失是非常非常重要的一個原因。如果有些改革的具體措施在設計之初就有公眾的參與、社會的討論，就不會出現一些需要反思的結果。有人曾經問我說，醫療改革的問題出在什么地方？我說醫療改革就在于改革方案缺少人大會議的討論，少數部門拍板就決定了，這樣出現問題是必然的。人大工作不應只是一般地討論政府工作報告和長遠規劃，也要討論具體領域的改革方案。
大家都知道這樣的例子，比如在國有企業改革中出現的有些問題是很不公正的，國有資產被內部人分掉了而職工沒有相應的補償，這個問題在什么地方呢？我認為是因為國有資產所有權誰來代表這個問題還沒有在立法層面解決。國有資產應該是各級人大來代表行使所有權，而不是政府部門，只有所有權由人大代表行使才能從程序上解決處分國有財產分的程序公正的問題。按照人民主權的原則，人民主權是由代議機構來代表的，這個代表就是人大代表，大家都承認，在資產方面為什么就不是這樣了？在我們國家，國有資產的所有權成了政府部門來代表，憲法規定了行政首長負責制，政府代表國有資產的所有權就意味著政府有權處理國有資產，而從憲政原則來講，全民所有資產應當是由代議機構來代表的。資產所有權也好，使用的物權也好，在法律上是分成了占有、使用、收益和處分的權利，它最終是講處理這個財產的權利。人大機關有權最終決定國有資產的處分，這是一個根本的問題，關鍵在于要處理這些財產的時候，特別是涉及到產權變更時就必須要通過議會討論決定，具體的操作由政府部門來執行。代議機構怎么樣才能有效地行使這個資產所有代表權，不是讓它進行日常管理，也不是讓它收益使用，而是在最終處分國有資產時有一個必經的公開程序。國有資產的所有權一部分，比如土地，森林，礦產這些資源，人大會議這方面要制定立法，政府根據法律來管理。另外一方面企業比較固定的財產，也要通過立法來首先是對這個企業進行管理。如果國有資產的處分都必須經過一個公開充分的討論，能夠聽取涉及到的各個利益群體的意見，可能國有企業改革過程中出現的許多問題就可以避免，關于這項改革的爭議就少了許多。
第二點就涉及到怎么來實現具體參與的問題，關鍵就是要建立規則。這個規則不是一般的規則而是很具體的規則，公眾參與體現在生活的各個層面，現在我們要把公眾參與具體化就需要有具體的參與規則。我們在立法的層面上已經有了公眾參與，開始了這個過程，在行政決策上也應當有公眾參與。行政決策包含兩個層面，一個是一些具體的規劃決策層面上，一個是具體行政行為的決定層面上，二者都可以實現公眾參與。決策的層面上的計劃規劃，具體的公眾參與例如現在實行的價格聽政制度；具體的行政行為方面，比如具體干一個事情的時候，甚至具體到要建一個公共設施，像很多地方搞的大型廣場，應該也有公眾參與來討論。
具體來講，現在中國的城市化發展規劃就需要公眾參與，現在出現的拆遷問題，出現城市道路發展的問題，但在規劃時整個城市的居民沒有權力去參與發言。城市化發展就要涉及拆遷，拆哪些房子怎么改造這些地方，使得這些地方的交通能夠適合社區公眾這個城市居民的生產生活需要，如果沒有公眾參與就會出現缺失。美國奧特蘭市一個城市規劃就是通過公眾參與決定下來的，規劃需要怎么建立，分幾個步驟，多少個環節，每一個環節拿出方案以后經過多少人討論經過多少聽政會一套很具體的規定。最后結果出來后就是大家最滿意的結果，通過公眾參與來決定就把我們在城市改造中出現的這些問題基本上都解決了。這個就是參與程序具體化了成為了一個很好的機制。
我覺得在我們現有的制度中也可以真正發揮這個作用。這兩年人大政協兩會越來越活躍，我知道有一些律師，有一些NGO組織，也有一些記者在起草一些法律議案通過人大代表來提出，這不就是變化嗎，要正視和承認這種社會利益集團對決策的影響。這應該當成一個好事，越來越多的人代表站出來在網站上征求意見，這就是在征求互動，應該重視和加強這個互動。
另外我覺得應該加上一點的就是知識精英與公共媒體，在公眾參與中這個是要擔負起重要責任的。因為在實現公眾參與具體的途徑時，老百姓個體的力量畢竟還有缺陷，需要給弱勢群體以組織，組織起來才可以跟強勢的群體對話。我覺得知識精英與公共媒體要采取一個寬容的態度，在改革過程當中，在社會有重大利益調整之時，我們需要有一種比較多元的媒體代表各種不同的這種聲音來說話，能夠把社會的這種聲音發出來。
這些年來，中國的社會發展確實出現了公眾參與的跡象，參與的范圍廣度和深度正在不斷加大，這是一個非常艱難的漸進過程。我們現在要加強的就是行政決策的聽政和基層的公眾參與，包括基層選舉競爭機制，使得公眾能直接參與到政權組織來參與管理，農村的村委會自治就是這樣的民主管理和監督機制。全社會特別是政府，應該去推動和完善這些制度，把非制度化的東西植入到制度里面去，把法律程序完善，以保證這個參與是健康的，使得這些公眾參與能夠落實到位，起到應有的作用。所以在這里，政府支持不支持公眾參與承擔著更重大的責任。
孫立平：感謝蔡教授。每一次聽法學家發都能受到一個思維方式的啟發，就是有時候形式要先重于內容。中國人的傳統思維一直就是內容重于形式，要求建立一個東西現在就能解決什么問題。但是最開始的時候，其實形式非常的重要。因為建立參與機制是一個非常困難的事情，如何著手，關鍵就是程序，可以先從沒有太實質內容的形式著手。因為有了這個形式的框架，將來填充內容就是可能的。這種參與機制的建立可能要考慮這樣一個原則，先別焦慮于這里面有沒有實質性的內容，先要規范出一個程序，我說哪怕先有一個形式，只要這個東西有潛力，有發展前途的，可以將來往里面填充內容的，我覺得就可以做。接著請康曉光教授談談他的觀點。
康曉光(中國科學院研究生院教授)： 在今天這樣一個大背景下，我們提出公眾參與，可能是因為大家有一種共識，即認為公眾參與是一個好的事情，公眾參與可以解決問題，但我想從另一個角度來談談我的看法。
“公眾參與”的核心問題是“弱勢群體的權利與利益能不能得到表達和維護”，江平教授認為增加公眾參與的途徑可以改善這一問題，而我沒有這么樂觀，我認為公眾參與了并不等于公眾利益的問題得到解決。
江平教授提出了三種公眾參與的方式，民意代表、非政府組織和精英代表，它們只是西方民主制度下比表達民意的一種工具，但在中國的現實邏輯之下，這種工具更容易被強勢集團所掌握。因為既然窮人可以用它來表達自己的利益，富人也同樣可以用來表達他們的利益，而且可能表達得更好。
我們可以看到：首先，民意代表的機制，這是需要選舉的，否則代表無從產生。而且農民選出來的民意代表并不一定就代表農民的利益。
其次，非政府組織，這是社會集團捍衛自己權利的工具，弱者會用強者同樣會用，而且強者會用得更到位。不要說我拿出了一個工具，給了弱者可以用了，就認為可以公正了，那不一定。中國的現實是，在有限的權利開放的背景下，不同的群體利用權利的時候是不完全一樣的，權利也是不平等的開放的。這種工具在有限的權利開放的背景下，反而會進一步加劇這種不平等。
再次，精英代表。精英不是什么天使，精英自私的程度不比任何人差。精英可以代表弱者的利益，但精英更容易代表自己的利益。
因此我認為，以上這些多黨制普選、民意代表、非政府組織與精英代表，這些都是西方我們所謂民主制度下的基本的民意表達的工具。但有了這么一套東西，在當前中國環境下，不見得工人農民他們的利益就會變得更好。
現實政治經濟運行的邏輯是強者生存，改變現實，唯有重建道德文化我認為，今天現實中弱勢群體的利益受到損失，并不是改革所造成的失誤，而是一些不可避免的結構性的力量所帶來的必然結果。
要看清這個問題，需要我們首先認清改革的邏輯是什么，這個問題是需要思考的。我認為當今現實政治經濟運行的邏輯是一切格局都是由力量所決定，強者的利益往往優先于弱者得到實現。在這一邏輯下，道德對人的行為已經起不到任何約束作用，這個社會最大的問題是道義感的缺失。
因此要真正解決弱勢群體的利益問題，最重要的我認為還在于要重建這個時代的道德文化，否則的話別的都無從談起。至于是否能通過搞個公眾參與來改變現實，公眾參與是不是就有那么幾種形式，我認為這些只是我們所面對的問題，不要把問題當成答案。
孫立平：曉光提出的具體結論我還不太同意，一會兒可以再討論。但是我這的確是一個非常重要的問題。就是原來有一些東西我們確實看得不太清楚，比如說國家和社會的兩級分化，然后講到市民社會，仿佛出來一個社會的力量它就一定對這個社會是有益的。現在從房地產領域可以看得出來，現實的情況是社會當中最強勢的資本部分和政府當中利益化最明顯的部門結合在一起，不利的是社會當中最差那部分，比如城市拆遷戶、失地農民和建筑農民工。這時候真的不能簡單的寄希望于市民社會，甚至民間組織的發育來解決問題。下面請經濟學家李稻葵教授發言。
李稻葵(清華大學中國與世界經濟研究中心主任)：
我主要想討論兩個問題，一個是比較實證性的問題，就是研究一下當前關于改革的爭論的形式問題，是實證性的，沒有價值判斷。第二個是討論更加規范性的有目的性的問題，即我對當前改革的基本看法。公眾參與對改革是必要的，這個前提就不說了。但公眾參與的形式很多，目前這種公眾參與討論的形式只是公眾參與的一種形式，還有其他各種各樣的形式。目前公眾參與討論尤其是網上討論是新一種新事物，前兩輪的改革討論中都沒有。我想先分析一下目前的公眾參與討論的方式有什么問題。 一場爭論成為有效討論有三個必要條件。
第一個條件是討論的參與者要有代表性。現在改革討論的參與者有兩類。這是我大致的分法，可能不科學。一部分參與者是學者，各個專業的學者；另一部分是公眾，各個行業都有，但都是業余的網民。先說其中的公眾部分，首先他們是對改革有特別強烈想法的人，要是有時間的人，還要是有條件上網的人。那些沒有條件上網的，如農民工，或者工作非常忙的人，就無法參與改革爭論了。我覺得這部分參與的公眾沒有代表性。學者也有代表性的問題。首先是有些膽量的學者愿意出來講。有些學者比較靦腆，不太喜歡被當面批評的，不太喜歡被網民罵的學者，就不講話。另外嗓門大的被聽到的，嗓門小的說話大家聽不見，就不講了。比如有人告訴我，這個時候經濟學家最好不要講話了。這部分人有自己的觀點卻不講了。所以學者的代表性也有問題。 第二個條件是參與者要有基本的道德規范。要進行討論，第一要尊重起碼的人格，尊重參與者的理性，不能罵人。尊重人格，人格包括理性和立場，所以不能搞人身攻擊。網上的討論對人格的攻擊很厲害，起外號的罵人的都很多。我們在討論的時候，不能懷疑對方的立場，要把討論立場和討論觀點分開。比如說可以專門開個討論會 討論關于經濟學家的道德操守問題，但在關于其他事情的討論中，沒有證據證明誰和某個利益集團勾結，那么這就不應該牽涉進入問題的討論。要尊重事實和邏輯。
第三個條件，討論的組織要有責任，組織者也很重要。
下面我想講的是我對當前改革的基本看法。
第一，我的觀點是，還是有可能回歸到基本共識的，以前說基本共識已經破裂我覺得還是為時過早。我的一個證據就是目前反對改革的人不見得具有代表性的，尤其是網上的。換句話來講，能夠參與這場討論的人廣義上來講也是精英了，所以我們看到的一些爭論，實際上也是精英階層產生的結論。我認為應該回到的基本共識是，發展問題還是首要問題。我們還是一個發展中國家，人均GDP在1700美元水平，有很多的問題，包括跟國外的貿易摩擦問題等等。經濟發展中最主要的矛盾，在我看來是農民問題，農民進城的問題。我們要尋求改革新的支持力量。參與改革討論的這部分人群里面，在城里的人，對改革可能有反感。但是大量從未來改革當中取得收益的人還沒有發言呢。目前考慮改革的公共參與問題，要把他們納入進來。
第二，非盈利組織的作用。我們對成熟的市場運作要再認識。在一個成熟的市場經濟里面，需要大量的非盈利性組織，包括大學，包括醫院，包括文藝團體，包括各種各樣的群眾團體等，都是非盈利性組織。我們現在改革的傾向是，幾乎所有的機構都變成盈利組織，像醫院和大學。這對社會穩定肯定是不利的。對成熟的市場運作機制，我們學者的認識要深化。 第三，我要談一個利益集團的問題。這方面我和曉光的觀點是完全一致的。如果把利益集團合法化公開化，可能無濟于事，相反對改革可能會產生直接的重要的障礙。首先看改革的特性，一個改革型的社會一個不斷前進的社會和穩定的社會是不一樣的。改革型的社會在每一時刻都有不同的利益集團，改革在前進中形成的新的利益集團要戰勝落后的利益集團，任何的社會進步任何體制的改變都是要打破現有的利益集團的格局才能夠進行的。這是改革和社會穩定的不同。第二，看一下西方社會的情況。西方的改革進展非常困難，美國克林頓上臺的時候他太太出來搞醫療改革，現在小布什搞社會保障改革，搞下去了嗎？沒有。為什么？就是現有的利益集團的機制太復雜了，根本搞不下去。我們中國經濟在過去二十七年我認為最成功的就是，我們在改革方面有了一系列的經驗，就是在如何打破現有的利益集團方面有一定的經驗。所以我的感覺呢，現在提利益機制公開化合法化為時過早，對改革有不好的影響。 但對最下層的最弱勢的群體需要提利益集團，需要非對稱的處理。
孫立平：最后我談一下自己對今天討論所涉及的問題的看法。
有人認為改革中出現的問題源于偶然的也難于完全避免的決策失誤。如果是偶然的失誤，為什么每一次改革中的受益者和受損者總是相對重疊的，永遠是對這些人有利而對那些人不利。這說明不是偶然的失誤而是一種系統的扭曲機制在形成。那么這個說扭曲發生在什么環節上？大體上就改革來說可以把分成兩個環節：一個是決策的環節，一個是執行的環節。這兩個環節在社會當中的作用是不一樣的，在中國這種制度化比較低的社會往往執行重于決策。最開始的時候，這個扭曲的機制主要是發生在執行的環節上，當時說不爭論了決策了，下邊有力量的人不管決策的過程，反正在執行的環節上就有自己的辦法。后來最近這幾年，我覺得開始影響決策的過程，因為光是執行環節還不行。于是，現在有人擔心會出現“結構定型，精英聯盟，寡頭統治，贏家統吃”的社會生態，一個權力壟斷的要素市場和一個完全開放的商品市場，這兩樣東西結合起來就足以保證一個相對穩定的循環。雖然改革的設計者希望這只是走向規范法制的市場經濟的一個過渡階段，但是它卻開始固化下來形成一種定型的制度和結構，這種局面下改革很難真正觸動他們的利益結構，這就不是一個繼續深化原來預想的改革措施所能解決的了。
如何打破利益失衡的社會結構，如何尋求改革的新動力？我們看到，在這場討論中表面看好像觀點對立嚴重，實際上新達成的共識遠比表現出的分歧大，這就是：新階段的分享式的改革必須引入公眾參與機制。過去的改革之所以出現種種問題，實際上是和這個機制的缺失有密切的關系，建立公眾參與機制對于今后的改革減少失誤是一個非常重要的制度保障。
公眾參與實際上是社會當中不同的利益群體參與，是他們的利益要求如何在改革過程中進行表達的問題。中國已經進入利益分化的社會，不同的利益集體已經在形成，這時候需要一種新思維：不同利益之間可能相互矛盾，但是只要這樣的利益本身不違法就都是正當的。我們剛剛經歷了以意識形態為主導的社會，還缺少一個進入利益博弈時代表達自己利益時比較吸引人的話語，也缺少一個特定的規范的利益表達機制。利益表達機制的一個重要作用就是凝聚共識，個人表達出的利益訴求一定是散射性的，是很原始的東西，理論上它應當有一個凝聚的過程，使得這種比較自然的散射的利益要求能夠逐步去接近決策的層面。
真正的利益表達不僅是一個游說的過程，同時有一個施加壓力的過程，這才是完整的利益表達。在中國不是完全沒有利益表達的機制，但是這個機制目前非常不完善，因為利益表達的扭曲和遲緩而付出的代價非常大，現在需要建立一個代價小反應快的制度化安排，把公眾的利益表達和公共參與把變成一套制度化的保障。現在具備不具備逐步的建立利益表達的機制的時機和條件？我覺得我們至少應當更看到公眾參與有利的一面。有人認為現在人們情緒這么強烈，社會利益矛盾這么突出，如果一建立這個表達的機制，就造成沖突。我覺得一定要準確判斷現在中國的現實，我個人總體的判斷一直是三句話“現在中國社會是經濟持續增長，政治基本穩定，社會矛盾突出。”政府和全社會只要準確判斷出現在中國的這個現實，就應當有信心去建立這樣的利益表達和公眾參與機制。
下面開始論壇的現場討論。
康曉光：我們應該承認今天面對的這些問題和實現的成就都是由同一些原因造就的，這些東西是我們將近三十年改革的一個總結果，一個階段性的表達。我們的改革實際上還是東西方經濟競爭的結果，我們的經濟發展是以追求經濟增長為主要目標的，這樣一種經濟競爭下追求的結果使得中國選擇了市場化的方式，通過市場化謀取經濟增長。這種情況下，一切必須圍繞政績來考慮。
事實上也證明過去二三十年的市場化改革確實是非常成功的，給中國帶來了前所未有的繁榮，這在世界歷史上是非常罕見的，所以它的功績非常大。八十年代的改革可以說是大眾和精英雙贏的局面，首先最底下的農民收益，大眾收益，最后精英和大眾共同收益。九十年代是新的收益進入少數人腰包，但是風險由大家承擔了，工人的工資可能沒有變，但是看不起病的風險增加了，領不到退休金的風險增加了，孩子上學交不起學費的風險增加了。
當計劃體制轉變為市場體制的時候，當社會的經濟活動從國家的控制中獨立出來的時候，經濟領域以及公民個人和家庭生活，基本上是大幅度的寬松了，我們原來的其他體制就很自然地轉變了。九十年代中期以后政治精英集團和知識精英達成一種默契，知識分子基本上默認了這樣一種現實，這個和知識的成熟密切相關。如果對精英聯盟的利益看得清楚的話，我們應該有比較清楚的理解，正是因為這樣一個政治精英、知識精英和經濟精英的聯盟創造了穩定的局面。政治精英掌握的是國家權力，經濟精英掌握經濟命脈，知識分子掌握著話語權，我認為他們達成默契的時候這個秩序的穩定是沒有問題的。有這樣一個穩定結構帶來了持續的經濟增長。我們在將近三十年的時間里，讓這么大的國家保持這么高的增長率，可以說是絕無僅有的。還有它維持了基本的社會和政治的穩定，保證了一個多民族國家的團結，國際地位逐漸上升，而且它沒有帶來非常嚴峻的社會性的問題。
但是由此產生的問題也不少，一方面緩解某一種貧困，另一方面新的貧困又在形成，就是說它帶來一系列成就的同時也產生一系列的問題。我們今天討論很多問題它非常深刻的根源就在這里。這不是什么政策性的東西造成的，它的基礎具有穩定結構性的力量，一時很難改變。
在這樣的現實背景下我們談公眾參與，我經常說和諧社會不是沒有沖突的社會，一個真正和諧的社會是能夠面對沖突，化解沖突，通過化解沖突尋求社會進步的社會，這才是一個健康的社會。而且在中國當前的形勢下，我覺得存在利益沖突是必要的。只要不導致社會的崩潰，局部的利益沖突完全是正當的，它也是促進社會進步的力量。
孫立平：曉光的這個觀點我基本同意，這里頭曉光是不是在擔心這樣一種東西——當我們把它當成一個過渡階段的時候，它已經開始固化定型下來了：就是用權力壟斷要素市場，商品市場完全開放，這樣能夠保證一個很好的循環。可以從要素市場最廉價的方式獲得資源，土地，煤炭，石油等等，到商品市場有一個很高的甚至是壟斷性的價格賣出去，形成一個整體，成為一個相對穩定的體制。這種利益結構下你很難進一步來進行利益調整的改革。
提問(中國新聞周刊經濟部主任 蘇琦)：剛才康教授說的就是目前狀態下的政績焦慮癥，如果進一步向市場化發展，這種政治精英和經濟精英結盟會不會打破，我就想讓李老師判斷一下。
李稻葵：用政治經濟秩序中精英聯盟的理論框架來考評問題，有它一定的深刻意義，但是在我看來這是傳統的政治經濟學里面的方法，把人簡單化分成社會階級，分析討論問題就容易了。可是我們覺得可能要從另外一個角度討論問題。在當今的市場規則里這個游戲規則不是一個零和博弈。舉一個例子，現在出現的生產能力過剩問題，無可爭議的是很大一部分產業出現了產能過剩，怎么辦呢。產能過剩肯定影響所謂的經濟精英，企業家就得開發新的市場，得想辦法讓收入比較低的一部分階層提高收入，這可以跟農村問題跟建設社會主義新農村結合在一起，這個事情是雙贏的。所以從這個意義上講我不認為我們的改革已經有一個定式，我們的改革就按這個模式有問題，我認為還是改革沒有到位，通過某種方式進行進一步合理的改革可以在很大程度上解決現有的問題，進一步說就是把那些還沒有進入市場經濟的群體帶入市場經濟中去，使他們在進一步的改革當中得到最大的收益，使他們成為最大的收益者。不光是把7.5億農民聚集在農村，而是要允許他們進城，進入我們的大市場，通過把他們的福利提高來支持我們的改革，從而使得精英知識階層也好，權力階層也好，經濟精英也好，同時受益，這是有多贏的可能，這點我是樂觀的。
孫立平：我對這一點一直有一個疑問，改革不到位是一個問題，改革怎么改得動也是一個問題，如果改革不到位還可以繼續深化，還可以攻堅。如果有一些人說凡是涉及到強勢群體的改革，現在條件都不成熟凡是說到對弱勢群體有好處的改革，就說現在不具有可操作性，操作起來很困難，比如說個人收入所得稅的改革等等。這種情況下，對于深化改革這個問題，說它改革不到位，是不是有點簡單化？
李稻葵：我認為有很多地方需要改革，但是要分清主次，有些改革可以直接增大我們的蛋糕，比如我說的農村問題，另外一些改革是很敏感，但對蛋糕大小的影響不是那么明顯。
提問(中國新聞周刊戰略發展部 陳默)：上面的討論可能涉及到建立一個好的市場還是一個壞的市場的問題，我想請問江教授，在今天中國建設市場經濟過程中，法律是不是能起到更大的匡正和約束作用？現在對于法律本身的指向都出現了一些意見，比如物權法爭議中體現出來的分歧，可能不同社會群體也有不同的意見，這樣的問題應該怎么樣得到解決。
江平：這個問題我有這么三個意見。
第一個我們二十多年來改革開放大概可以分成兩個階段，一般來說93年以前的改革好像大家沒有什么意見。我認為最初十年的改革主要還是解決物資豐富的問題，因為物資的貧乏所以允許私人經營，要讓物資極大豐富就要闖過物價關，肯定就是物價漲了，那時候主要痛恨是物價的上漲，任何國家都是這樣。現在物資也豐富了，物價也平穩了，群眾高興，總體上大家平均都受益了。 93年以后的改革開始涉及到福利的重新分配，這個問題就復雜了。第一輪的改革是教育的改革、公車的改革，住房的改革，都涉及到福利的問題了，矛盾就尖銳化了。如果說第一階段改革解決的是解決私人產品，物質豐富又便宜當然大家都滿意，窮人富人都滿意。那么第二個階段是解決社會公共產品，社會公共產品的產出很少，但是需求很高，這種要求下產生了一個問題，誰是社會利益的提供者？這應該是國家政府提供的。全世界各國的義務教育都是免費的，我們為什么做不到。從這個意義上來說只能責怪沒有解決好社會公共作品的供給。 第二個問題就是出現了富人怎么辦，他們的利益如何對待？現在有人提出來反對物權法，第一個就提出來國有財產跟私人財產不能同等保護。這個我們是堅決不同意的，為什么不能同等保護呢？從法律上來說，不管國家財產還是私人財產都一律不能侵犯，這個原則是不能動搖。改革開放以后出現的私人財產不能侵犯，原先的國有財產也不能侵犯，不能因為為了有所區別國有財產重要，所以就優先保護國有財產。第二個就是提出財產來源合法不合法，現在有一些私人財產是違法所得，不能保護。這個也是一個最起碼的知識，物權法寫得很清楚是保護依法所得的私人財產。要是非法所得呢，刑法也刑法的相關處理規定，最近還要制定反洗錢法，防止犯罪者把非法的錢變成合法所得。任何非法所得是不能得到法律任何制度的保護，任何合法所得都應該得到一體平等的保護，在我們國家這是絕對可以做到的，這個問題從道義上來說是一樣沒有什么問題的。 第三個就是市場經濟面臨非常嚴重的考驗，我認為現在中國形式的市場經濟已經面臨不利于社會資源分配的考驗。他就不像前期改革時擴大消費資料，產品豐富了大家都很高興，都沒有意見，但是到了不利于分配的時候社會的反映就不一樣了。本來市場經濟是機會平等，世界各國最主要講的就是機會平等，要是機會不平等的話不行。可是現在看來，市場上有一些人利用手中掌握某種特權來掌握了市場每種資源的分配，這個問題就需要來改變政府的職能和行政權力的邊界了。從深層次來說，怎么樣來平衡對于公平的不同理解，這恐怕都需要一個從法律方面來進行解釋，我們下一步深化改革也要怎么樣來體現這個問題。
提問：在改革的討論當中，最近中國領導人已經表態，就是說不能走回頭路，這是不是一錘定音的說法，還有公共參與的余地，如果真的要有公共參與的成分，主要是在哪一些領域參與會更容易一點。
江平：我自己始終認為改革要走向一個公平就加強第二次分配，現在有人還第三次分配。現在采取的措施是一個是所得稅、消費稅，一個是財產稅。個人所得稅改變了額度但是不明顯，現在高消費的消費稅了都漲了。想買高級汽車買高級手表就多交稅，窮人也不用高級汽車，這個很好辦。第三個就是財產稅，這個還有爭議。國外遺產稅、、遺產稅、物業稅這些是很厲害的。有錢的人既然是合法收入，就多交稅吧，這是世界各國最好的辦法。通過這個辦法來削弱一些財富差距，拿這些來補貼教育、醫療、衛生事業。我倒覺得從這點看，現在政府的稅收政策向誰傾斜是不是科學。為什么外商投資企業的稅跟國內的就不一樣呢？所以，將來稅收政策的問題應該是一個對核心的問題，不同意見的參與會很激烈。
提問：講到改革與公眾參與的問題，西方這種中產階級為主的橄欖型社會結構對社會穩定有很大的益處，我們國家剛剛在發育，我想問中國有沒有中產階級，剛才提到的政治經濟知識精英能不能跟中產階級劃等號，國外中產階級具有政治后衛，消費前衛的特征，他們怎么來參與解決社會問題，想聽聽專家的建議。
孫立平：首先這個里面幾個基本的判斷，第一個判斷：中國的中產階級應該是一個很弱小的階層。這個階層除了公務員之外人數非常的有限，總的來說數量還是在擴大，但是很緩慢，而且主要集中在大城市，能不能構成一個全國意義上的重要社會階層還不確定。
第二點，中產階層政治后衛，消費前衛的這個特征要歷史地看這個問題，不是說是中產階級就是要政治后衛，消費前衛。我們看看西方的中產階級對西方現代社會文明的形成，對社會進步起了很重要的作用，只是到后來到了后工業社會時代中產階級的特征才發生變化。中國的中產階層問題在于一出生下就仿照西方后社會中的中產階層來塑造自己的文化和行為方式，而中國是工業化社會的問題還沒有解決，所以現在中國的中產階層是過早的后現代化了。
第三個剛才李稻葵教授講的那些網民，我理解更多是中下層的中產階層，最近這幾年相對來說他們參與的熱情更高。為什么？這和他們在改革過程當中利益的變化有關系。我個人的看法是最近這幾年新的跡象是財富的失衡已經觸及到中產階層的下端，他們生活的壓力非常大。在房地產價格升漲問題上，在教育和醫療費用價格問題上，最近的一個跡象就是在城市白領階層那里反響非常大。
提問：我想請問孫教授，前一段時間關于主流經濟學家和非主流經濟學家爭論很多，大家想了一下，主流經濟學家最后就是能參與政府決策的經濟學家叫主流經濟學家，在知識精英的參與過程中怎么來看待這個問題。
孫立平：第一點，我覺得丁學良講中國經濟學只有五個合格的經濟學家。我說經濟學有沒有問題是一個問題，經濟學家有沒有問題也是一個問題，但是我不同意用這種侮辱性的方式來對待，我主張公正對待經濟學和經濟學家。為什么呢？我講了兩點理由，第一點用這種方式會會導致對我們這些學科和經濟學家這些年共同堅守的那些信念的否定。第二個這種方式去對待學術共同體當中的一部分會導致對于整個學術共同體的否定，這是一個大問題。所有這些討論，我覺得不要刻意造成學科之間的對立。
第二點，主流經濟學和非主流經濟學，即使是在現在的情況下我覺得當中有分歧的一面也有共識的一面，所以我覺得這個事不要刻意太去強調它。
李稻葵：我基本同意孫教授的觀點，從外面看可能更客觀，我們在圈里可能看不清楚，經濟學學者他們內部分歧比外面人看我個人認為小得多，尤其是對中國過去二十七八年改革進程的理解基本上是一致的，至少他們的共識比我們看得多的多的多。畢竟經濟學在社會學里面相對而言它的自然科學性是最強的，有一套比較公認的分析系統，對大多數經濟學的分析還是行之有效的。所以說，所謂主流不主流我認為差別不是很大。
第二點由于我們改革的方向，過去二十多年是市場化的，這是事實。這個市場方向的改革，和大部分的經濟學的學者的判斷，或者他們的理念、他們的分析、他們所代表的支持的呼吁的是一致的。那么現在對于這個改革過程出現了問題，所以把這個板子打在經濟學家的身上。
提問：我們今天主要討論公眾參與的問題，在大家的講話當中大家對這個問題有一定的想法，對希望開展的制度建設，對在中國適用程度問題，我沒有聽到太多解決方案，大家最關心的就是解決方案，請問各位有沒有自己鐘愛的解決方案。
孫立平：這個問題我覺得剛才談的應該說這種設想，如果要一個整體的設想可能沒有，但是當中的一些問題，各位發言人剛才從法律的角度，從社會結構的角度，其中一些問題已經涉及到了。不能說一下就把這個問題完全解決了，在座的四五個人就能完全解決嗎？很多問題當中技術性的東西現在誰也拿不出全面的方案來，但是兩個思路，一個分解的思路，三農的問題有沒有一個根本的解決方法，沒有。現在看有一個分解的思路，一個部分一個領域的來解決。現在看很多敏感的問題、根本的問題，我們可以有一個分解的思路，在基礎制度上著手我覺得就可能會不容易，但是不見得必須在根本上解決問題，如果會比原來有所進展，有所改善，我覺得做到這一點還是有可能的。
提問：我好像聽到大家討論國外的經驗在中國是不是適用，是不是有其他的方式解決問題，我想聽到這個其他的方式到底是什么方式，這也是大家對這個觀點關注的重要原因。
李稻葵：我講兩句話，第一句話要采取非對稱的方式，真正的弱勢群體允許他們組織起來，對于資本和產業就不能搞了，他們已經有相當的權利了，不是西方意義的公開公平合法都是對稱處理的。
第二句話就是緊緊抓住經濟發展經濟運行當中最根本的問題搞改革，問題很多很多，抓住根本的問題，其余的暫時放在一邊。我認為根本問題還是什么呢，如何擴大內需，如何建立統一的大市場，根本問題還是農民問題，是農民怎么能進城的問題。
提問：您說的根本問題是不是有兩方面的問題，一個是生產力的問題，一個是分配關系的問題，其中最突出的也許是勞資的問題，無論是農民工的問題，下崗工人的問題，白領面臨的問題，實際上可能都和收入分配有關。過去我們考慮經濟改革的時候，是不是考慮生力發展方面比較多，而對于生產關系、勞資關系的問題注意得不夠，現在對于這些方面的重視慢慢多起來了。
李稻葵：我個人觀點，第一條是經濟運行中根本的問題，并不是說制度的問題，這個最好解決，大家都有意見，政府也有看法。第二條，我的個人判斷也許不是勞資問題，比如農民工都進城打工了，為什么不能上學，不能成為城市人，所以并不是勞資關系在限制這些工人。這個問題反過來對制度的沖擊是比較大的。
孫立平：我是相信勞資關系會很快的提上日程，現在社會矛盾有兩條線，其中一條就是勞資關系這條線。我想任何一個明智的政府，會首先解決這個問題。
我們今天的討論時間到了，我們面對非常難的問題，今天有很多好的思路，這些思路如果經過整理可能會對下一步的改革能夠構成至少是有益的一個意見。今天的會議結束了，謝謝各位嘉賓，謝謝各位參與者。
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