崔之元就國有企業分紅問題答記者問——與物權法有關

答“21世紀經濟報道”問

崔之元

問：你如何看待當前國有及國有控股企業向國家分紅的政策討論？

答：我很高興地看到國有及國有控股企業要向國家分紅已經成為有關決策部門的共識。當前的分歧出在國企分紅的使用方向和管理部門上。從有關報道看，國資委希望國企分紅用于調整國有經濟結構和支付改制成本，而財政部則希望國企分紅納入國家整體的公共財政預算，其中包括國企分紅轉用于醫療衛生和教育的支出。我認為，我們有必要更深入地認識國企分紅對改革全局，特別是對建立“社會主義市場經濟”的意義，這也有助于高屋建瓴地解決部門之間在政策的技術細節上的分歧。在此基礎上，我提出將部分國企利潤組建“中國人民永久信托基金”，基金投資的部分利潤直接分給每個公民作為“社會分紅”的建議及初步的制度設計構想。

問：國企分紅對建立“社會主義市場經濟”的有何意義？

答：中國正在探索的“社會主義市場經濟”是一場偉大的實驗。用流行的“轉軌經濟”一詞來指稱中國改革，無法凸現中國改革的實驗性和創新性。國有及國有控股企業向國家分紅，實質上是全民所有財產的“社會分紅”。與計劃經濟時期的國企利潤上繳不同，我們要思考的是“社會分紅”如何在市場經濟中發揮有利于效率和公平的作用。今年僅166家中央非金融性國企的利潤就達6000億元（還不包括金融性國企和地方國企），將近相當中央財政收入的40％。如果平均分紅率是50％（OECD國家的股份公司的平均分紅率是50%），那就有3000億，是一個可觀的數字，可以派上大用場。

問：“社會分紅”這個概念是誰提出的？

答: 據我所知，英國經濟學家詹姆斯.米德(James Meade)可能是最早提出“社會分紅”這個概念的人。他是1977年諾貝爾經濟學獎獲得者，也是世界各國通行的GDP核算法的兩個主要創始人之一。他畢生追求“自由社會主義”(liberal socialism)。 他的“計劃與價格機制”一書的副標題就是 “自由社會主義的解決方案”(the liberal-socialist solution)，但遺憾的是該書中譯本沒把副標題譯出來。“自由社會主義”，顧名思義，和我們的“社會主義市場經濟”理念上很一致。早在1936年，米德在“經濟分析與政策導論”一書中已提出“社會分紅”(social dividend) 的構想。他寫到：“國家將從投入社會化企業的資本和土地獲得利潤。它可以將利潤的一部分作為社會分紅分給消費者，將另一部分作為對社會化企業的再投資”。1938年，米德在“消費者信貸和失業”一書中進一步明確將直接分給每個公民的“社會分紅”作為“反周期”的政策工具，使它起到在經濟蕭條時期的擴大消費的作用。凱恩斯親自為這本書寫了長篇書評。

問：直接分給每個公民的“社會分紅”能擴大消費，不正和我國當前的擴大內需政策相一致嗎？

答：對。但在米德看來，“社會分紅”的作用遠遠不只于作為“反周期”的政策工具。更重要的是“社會分紅”比有條件的“失業救濟”更能促進就業。“有條件”是指，“失業了”才能領救濟，而且失業者還得證明自己在不斷找工作。“社會分紅”則給每個公民提供同樣的、無條件的基本收入，即無論就業與否均享有“社會分紅”, 這就調動了“社會分紅”受益者接受低收入職業的積極性。這乍聽起來違反直覺，因為“無條件的社會分紅”似乎比有條件的失業救濟更加削弱了接受低報酬工作的積極性。然而，直覺在這里是錯誤的。米德用下面這個例子來反對這種直覺：“一個有80元的社會分紅和20元的有條件收益作為補充的接受者將更加積極地去謀取外界的收入，只要那些收入在扣除所得稅后大于20元；但是如果他或她整個地依賴于100元的有條件收益，那就不能刺激他們接受低于100元的收入的工作。”

問：除了作為“反周期”的政策工具和比有條件的失業救濟更促進就業這兩點外，“社會分紅”在米德的理論中還有什么作用？

答：1978年，以米德為首的“米德委員會”（成員包括現任英格蘭銀行行長的Mervyn King）發表了改革英國稅制的報告。該報告認為，當代西方稅制在效率和公平兩方面都有嚴重缺陷。例如，雖然名義上英美等國個人所得稅是累進的，但有著極為復雜的減免條件，富人有很多合理避稅途徑，而工薪階層則成為納稅主體。更重要的是，當代西方稅制的管理成本很高，其體現之一是個人所得稅和社會保障稅并行分別征收。“米德委員會”認為，“社會分紅”和“單一稅”(flat tax) 相結合，可以大大簡化目前繁雜的稅制，同時促進稅制的效率與公平，并將個人所得稅和社會保障稅統一起來。乍看起來，人們可能覺得在公平上統一稅率的“單一稅”不如針對不同收入人群的累進稅，但“米德委員會”經測算后認為可以選擇不太低的單一稅稅率，廢除現有的稅收減免，并同時對每個公民進行無條件的“社會分紅”。這種“單一稅加社會分紅”比起現行的名義上的累進所得稅，更促進效率與公平。最近德國大選中勝出的女總理默克爾以“單一稅率”為其主要經濟綱領。美國共和黨眾多議員一直在推動“單一稅”替代累進所得稅。但這些方案和米德方案之根本不同之處在于，它們沒有“社會分紅”的制度設計，因此不能同時促進效率與公平。

問：中國正處在建立個人收入所得稅的初步階段，也正在討論開征社會保障稅的問題。米德這種“單一稅加社會分紅”的思路是否提供一種新的可能性？

答：正是如此。事實上，香港中文大學校長劉遵義教授已指出中國不應簡單照搬西方國家現行的個人所得稅和社會保障體制。但他也只是談到“單一稅”而沒有涉及米德的“單一稅加社會分紅”構想。這里的關鍵恐怕是米德的“社會分紅”構想是他的“自由社會主義”的有機組成部分。如果僅僅用單一稅來支付社會分紅，那么單一稅的稅率可能會過高，從而減低人們工作和創新的積極性。米德設想的社會分紅的來源不只是稅收，而且是公有資產的收入。在1964年出版的重要著作“效率，公平與產權”中，米德論證了政府依賴公有資產在市場中的收益，比政府單純依賴稅收，更能提高經濟的整體效率。

問：為什么呢？

答：國家如果不能依賴國有資產的市場收益，則只能依賴稅收。但稅率過高會降低個人和企業工作和創新的積極性。這樣國家不得不依賴發行國債。但國債過高后又會抬高利率，不利于生產性投資。我們可以香港為例來直觀說明米德的“自由社會主義”中公有資產收益和稅收的關系。香港連續數年被國際評級機構評為世界上“最自由的經濟體”，因為香港稅率很低，鼓勵人們創業和增加工作努力。但人們往往忘了提及香港之所以能承受低稅率同時又能給居民提供免費的基本醫療，是因為香港政府有一大塊公有資產――土地，其土地使用權的市場拍賣收益為政府所有。將國有資產，稅收和國債三者做整體通盤的考慮，通過國有資產的市場收益來降低稅率和減少國債，是米德對“自由社會主義”或“社會主義市場經濟”的重要貢獻。

問：但香港政府并沒有對每個居民的“社會分紅”啊。

答：是的。米德也不主張公有資產的全部收益都用于對公民個人的社會分紅。但把一部分收益用于直接對個人的社會分紅有多種益處。除了我前面提到的擴大消費，促進就業和簡化稅制之外，直接對個人的社會分紅可以加強人們對公有資產的關心度。在我國國有資產分級管理條件下，這將進一步推動各級人民代表大會成立公有資產委員會，審查各級政府的國有資產預算。這些年有一句流行的話，“國有資產，人人所有，人人又都不關心”。當“社會分紅”直接到每個公民時，這句話就不再成立了。可以說，社會分紅是公有制的本質要求，是公民權利的經濟表現。當然，原則上說應進行社會分紅，并不意味著每年一定要進行，西方的股份公司有時為了企業的發展也不對股東分紅，但要經過董事會同意，我們這里則應經各級人民代表大會同意。

問：世界上目前有直接對公民的“社會分紅”的實例嗎？

答：美國的阿拉斯加州已進行了20多年的社會分紅的實踐，是目前全世界最大規模的社會分紅。

問：請你詳細介紹一下阿拉斯加的社會分紅的實踐？

答：1968年在美國阿拉斯加州的普拉德霍灣發現了豐富的石油和天然氣資源，而普拉德霍灣恰是阿拉斯加州州政府所擁有的土地。1969年9月州政府從普拉德霍灣油田的租賃中得到9億美元的收入。這9億美元相當于阿拉斯加從1959年建州后至1969年前各年州政府收入之總和。這筆巨大的公共財富使得阿拉斯加州政府可以進行很多社會經濟項目。然而許多阿拉斯加人開始擔心這筆石油礦產資源收入會很快被花完，今后的阿拉斯加人將不再能夠得益于這筆公共財富。因此有人提出應當用這筆錢建立一個永久基金(Permanent Fund)，以造福于世世代代的阿拉斯加人。

阿拉斯加州的憲法禁止任何形式的政府收入專用（相當與我們所說的“專項基金”），因為他們認為不經過撥款程序的州政府“專項基金”會使得政府不去追求公民福利的最大化。因此要建立永久基金必須修改州憲法。1976年美國阿拉斯加州的公民公決通過了州憲法修正案，準許建立永久基金這一專用基金。憲法修正案規定要將至少25％的州石油礦產資源租賃收入投放到永久基金的本金中去（此后州議會又將這一比例提高到50％），州議會還可以通過額外撥款增加永久基金的本金。1977年第一筆$734，000美元專用的石油收入被存入永久基金。1980年阿拉斯加州議會撥款9億美元投入永久基金本金，1981年州議會又向永久基金撥款18億美元。

由于永久基金的終極目標是保存公共的石油礦產財富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于產生收益的投資，而不能做任何它用，因而是永久性的。1978年阿拉斯加永久基金公司（APFC）成立。為了使APFC不受各種政治壓力的影響，APFC獨立于州財政部門而獨立運營，但其必須接受州議會預算及審計委員會的監督。APFC的理事只負責基金的投資，并且必須遵循謹慎投資規則，以保證基金本金的保值增值。為此，永久基金投資證券股票的種類需得到州議會的批準。

關于永久基金投資收入的用途，當時的阿拉斯加州州長哈蒙德極力主張應當給所有的阿拉斯加州居民發放等額的現金分紅。哈蒙德認為，給每個居民等額的現金分紅既能保證分配的公平，又能夠激發公民保護永久基金的熱情。1980年阿拉斯加州議會通過了哈蒙德的方案，即永久基金分紅計劃。具體地說，這個方案將每年及前四年平均下來的永久基金投資凈收入的50％發放給每一個在阿拉斯加州居住滿六個月的居民。1982年秋冬兩季阿拉斯加州40多萬居民每人收到了第一張價值1000美元的支票的社會分紅。從1982年起至2005年，阿拉斯加州已經連續24年給每個公民發放永久基金分紅，在道瓊斯指數最高的2000年，每個阿拉斯加州公民收到了$1963.86的分紅，永久基金市值284億美元。為了防止通貨膨脹侵蝕永久基金本金的購買力，州議會隨后又通過了法案將剩余50％的永久基金投資凈收入優先用于補充基金本金以抗衡通貨膨脹。在補充基金本金后，再剩余的凈收入則存入基金的收入儲備帳戶以供議會立法批準其它用途。

問：阿拉斯加州的社會分紅案例是否太特殊，從而沒有一般的啟發意義？

答：我認為阿拉斯加州的社會分紅實踐對公有資產的管理具有一般的啟發意義。事實上，許多國家和地區都正在密切關注阿拉斯加州的社會分紅實踐，委內瑞拉，以色列和美國的新墨西哥等州均已出現了要求建立阿拉斯加州式的社會分紅的政治主張和運動。歐洲的推動社會分紅的運動更為強大，他們喜歡把社會分紅叫做“基本收入”。有興趣的朋友可在網站http://www.etes.ucl.ac.be/BIEN/Index.html 上查到歐洲社會分紅運動的即時信息。英國在布萊爾首相推動下，已經向社會分紅的方向邁出了第一步，即英國已開始給每個新生兒童一筆錢，存入該兒童的“教育帳戶”。更極端一點的例子是，現在伊拉克的新憲法竟寫上了推動阿拉斯加州式社會分紅的語言，不過這不是美國占領軍推動的，而是被美國懷疑為與伊朗有秘密聯系的現伊拉克副總理Ahmed Chalabi主張的。事實上，我國不少地方已出現了社會分紅的初步形式，如江蘇，浙江省對60歲以上只有女孩的父母每年發放一定數額的生活費。

問：阿拉斯加州的社會分紅對我國的國企分紅有直接的借鑒意義嗎？

答：與阿拉斯加的石油公共資源類似，我國中央國企大多在自然壟斷的基礎產業部門，如中石油，中石化。這種較有保證的壟斷收益更應造福全民，而不是為部門或少數人獨占。我們完全可以借鑒阿拉斯加州的做法，將166家中央國企的利潤的50％作為本金組建“中國人民永久信托基金”，再將“中國人民永久信托基金”投資收益的50％作為社會分紅發給每個公民個人。如果按2005年的數據測算，即166家中央非金融企業的6000億元人民幣的利潤的50％，3000億，投放到“中國人民永久信托基金”。如果這3000億元投資能產生10％的年收益，即300億；300億元的50％，即150億，用于給全國人民社會分紅；每人大約10元多一點。其余的150億，相當于2004年中央財政收入的1％，可由人大批準用于其它社會經濟項目（相當于2004年中央和地方財政總支出中支農支出1671億的9％）。這個數目最初看起來是不多，但如果第二年，第三年，第四年，等等，每年都能有兩，三千億元的利潤投入基金本金，幾年以后基金本金就會變成上萬億元。假如，從第二年到第五年每年中央非金融企業能有3000億元投入永久基金，到第五年后基金本金會增長為15000億，即使是5％的年收益也能產生750億，750億的50％，即375億元可用于社會分紅。隨著時間的推移，基金本金會越積累越多，社會分紅的數額也會翻翻。全國人大每年還可討論是否根據需要將中央金融企業利潤，國有土地使用權拍賣收入的一部分注入“中國人民永久信托基金”，這樣十年之后社會分紅的數目將會很可觀。當然，這里還會有許多技術細節需要討論和設計，特別是基金的管理和投資，這里阿拉斯加永久基金和其它公共基金的經驗值得借鑒。

問：你的“中國人民永久信托基金”設想是否和國資委和財政部的國企分紅方案差別太大了？

答：其實我的建議把國資委和財政部的考慮包括進去了。那50％不進入“中國人民永久信托基金”的國企利潤，即每年為3000億左右，就是為了解決國資委關心的國企的重組和發展問題。而“中國人民永久信托基金”的投資收益中不進行社會分紅的那50％，第一年大概為150億但幾年后會增長為上千億，可以用作財政部所關心的醫療衛生和教育支出。我的建議和國資委和財政部的國企分紅方案的主要不同之處在于有對公民個人的社會分紅，并且會積累很大數額的永久基金本金。這個提議雖然還很初步，我認為這個方向是很有希望的。社會分紅不僅能促進消費，擴大就業，還能簡化稅制，最重要的是它是公民權的經濟體現，能促進全體人民對公有資產的關心。我們應抓住當前各部門對國企向國家分紅達成共識的契機，從建設“社會主義市場經濟”的高度，開始把建立“中國人民永久信托基金”提上議事日程。

附錄：阿拉斯加永久基金社會分紅表

——1982年—2004年的人均分紅

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